政府向社會組織購買公共服務(wù)研究

鐘一軍

【摘要】本文以江蘇省泰州市為例，介紹了泰州向社會組織購買公共服務(wù)的概況及典型案例，分析了存在的服務(wù)范圍狹窄、財(cái)政支持力度不足、服務(wù)供給能力不強(qiáng)等問題，并從頂層設(shè)計(jì)、籌資渠道、服務(wù)動力等方面提出對策建議。

【關(guān)鍵詞】政府購買；社會組織；公共服務(wù)

20世紀(jì)80年代以來，行政改革的浪潮在全球興起，這些改革的核心目標(biāo)，是提高政府行政效率和公共服務(wù)質(zhì)量，降低行政成本。其中政府向社會組織購買服務(wù)模式得到廣泛應(yīng)用。中國政府高度重視政府職能轉(zhuǎn)變，特別是2016年國務(wù)院《關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》的出臺，為政府購買社會組織公共服務(wù)指明了方向。作為江蘇省中等發(fā)展水平的泰州市，今年6月底社會組織總數(shù)已達(dá)8257個，泰州政府在行政改革中對購買社會組織公共服務(wù)進(jìn)行了積極嘗試。

一、泰州實(shí)踐

（一）項(xiàng)目內(nèi)容不斷拓展

一方面，針對弱勢群體的公共服務(wù)項(xiàng)目不斷豐富，青少年、空巢及失獨(dú)老人、殘疾人等得到相應(yīng)幫助。如在政府提供小額資助的“公益創(chuàng)投”活動中，“陽光心理”組織對失獨(dú)老人進(jìn)行了及時的心理疏導(dǎo)；“公益先鋒”組織對青少年、空巢老人開展公益服務(wù)活動；另一方面，文化體育等公共服務(wù)得到拓展。如體育局支持并委托體育社團(tuán)在姜堰的一些中學(xué)開展空竹、打蓮湘等傳統(tǒng)體育活動；宣傳文化部門2016年開始實(shí)施了文化惠民券項(xiàng)目，吸引了一大批文體社會組織參與。

（二）項(xiàng)目形式逐漸豐富

項(xiàng)目的購買形式日漸豐富，主要表現(xiàn)為三種方式：一是招標(biāo)形式，由政府通過財(cái)政部門招標(biāo)的方式，推動社會組織參與公共服務(wù)，如2015年實(shí)施的“青少年保護(hù)”項(xiàng)目；二是申請方式，先由社會組織先提出申請，相關(guān)部門進(jìn)行評審，入選的社會組織進(jìn)行項(xiàng)目實(shí)施，如民政等部門實(shí)施的“公益創(chuàng)投”項(xiàng)目；三是委托方式，將項(xiàng)目直接委托給較為專業(yè)的社會組織，如體育部門委托專業(yè)的體育社團(tuán)開展體育類公共服務(wù)。

（三）項(xiàng)目成效初步顯現(xiàn)

泰州通過向社會組織購買公共服務(wù)，取得了“三贏”的成效：首先，項(xiàng)目的實(shí)施直接提供了各類服務(wù)，滿足了群眾特別是弱勢群體的生活、精神上的多元需求。其次，社會組織在參與服務(wù)提供過程中，得到了政府資源特別是財(cái)政資源的支持，同時在項(xiàng)目實(shí)施中提升了自身服務(wù)能力。第三，社區(qū)在這一過程中獲得了重要支持，社區(qū)的許多需求得到較好滿足。

二、典型案例

（一）培育社會組織的“公益創(chuàng)投”項(xiàng)目

“公益創(chuàng)投”的一般模式是：政府提供公益種子基金，社會組織申報(bào)項(xiàng)目成功后得到創(chuàng)投基金，組織項(xiàng)目實(shí)施并接受政府監(jiān)督?！肮鎰?chuàng)投”客觀上提供了多個微型項(xiàng)目的資金支持，可看作是政府購買社會組織服務(wù)的“微型版”。泰州市在2013年開始嘗試運(yùn)作“公益創(chuàng)投”，至今已連續(xù)舉辦6年，入圍項(xiàng)目一般得到3-5萬創(chuàng)投基金支持，各個市（區(qū)）也采取各種形式開展創(chuàng)投活動，泰州市還積極申報(bào)省級“公益創(chuàng)投”項(xiàng)目，入選項(xiàng)目進(jìn)行市級配套支持。

（二）首個正式購買項(xiàng)目：“未成年人保護(hù)”項(xiàng)目

2015年的“未成年人保護(hù)”項(xiàng)目，是泰州政府向社會組織購買服務(wù)的標(biāo)志性事件——做到了從招投標(biāo)、項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督、第三方評估的全流程的規(guī)范化操作。8個社會組織共同參與了此項(xiàng)購買項(xiàng)目，中標(biāo)金額共88.7萬元。該項(xiàng)目實(shí)施一年結(jié)項(xiàng)，共進(jìn)行個案建檔291名，服務(wù)568人次；小組活動37次，服務(wù)1116人次；社區(qū)活動47次，服務(wù)1039人次；其他調(diào)研走訪、數(shù)據(jù)篩選、回訪跟蹤等服務(wù)19553人次，取得了預(yù)期成效。如泰州市“公益先鋒”，開展了個案、小組和社區(qū)工作等專業(yè)保護(hù)活動；“同心社工”等組織在服務(wù)頻次、受益人群、業(yè)務(wù)領(lǐng)域中鏈接了多方資源，樹立了良好品牌信譽(yù)。

（三）拓展中的海陵區(qū)“購買養(yǎng)老服務(wù)”項(xiàng)目

泰州老齡化程度高，養(yǎng)老服務(wù)需求大。2016年開始，海陵區(qū)每年投入100多萬元，通過引進(jìn)專業(yè)養(yǎng)老社會組織——“安居通”便民服務(wù)中心，通過政府購買的方式為老人提供服務(wù)?！鞍簿油ā睂⒎戏?wù)條件的老人分為三類四檔，安排專業(yè)服務(wù)隊(duì)員，分別提供每月100元、240元、300元、450元標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老服務(wù)，包括家政服務(wù)、精神慰藉、陪同外出、助餐助浴等多個項(xiàng)目，目前服務(wù)對象已近千人。這一舉措不僅一定程度上轉(zhuǎn)移了政府職能，提供了較專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)，還帶動了當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，收到了初步成效。

以上三個案例給我們一些啟示：一是政府“購買”需要發(fā)展較為專業(yè)的、服務(wù)能力強(qiáng)的社會組織，比如上述三個案例中都不乏專業(yè)社會組織的身影，比如心理服務(wù)的“陽關(guān)心理”、綜合服務(wù)的“公益先鋒”。二是政府“購買”需注重程序的規(guī)范，比如“未成年人保護(hù)”項(xiàng)目，就執(zhí)行了標(biāo)準(zhǔn)的購買程序。三是政府“購買”有助于政府轉(zhuǎn)變職能，“安吉通”的案例說明引入社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)，可以在提供專業(yè)服務(wù)的同時，很好地推動政府職能轉(zhuǎn)移。

三、存在問題

（一）購買服務(wù)的范圍較窄

一方面，由于政府“購買”機(jī)制還處于嘗試階段，已開展的服務(wù)還有待進(jìn)一步拓展，比如接受服務(wù)的青少年、空巢老人還只是較少的一部分，而需要服務(wù)的相關(guān)人群還大量存在；另一方面，除已有服務(wù)之外，還有較多的其他服務(wù)值得去開拓，比如家庭服務(wù)、社區(qū)服務(wù)等都可以交給合適的社會組織去實(shí)施。

（二）政府支持的力度不足

資金支持是政府購買社會組織服務(wù)的關(guān)鍵因素，而我市盡管從2015年開始了“購買”的嘗試，并且扶持金額逐年加大，但與周邊地區(qū)相比，政府的資金支持力度還顯不足。以“公益創(chuàng)投”為例，泰州2016年公益創(chuàng)投投入120萬元，不僅不能與南京5000萬、蘇州3000萬相比，而且與同處蘇中的揚(yáng)州550萬、南通600萬相比也有較大差距。

（三）社會組織服務(wù)供給能力不強(qiáng)

一是受限于自身資金資源，許多社會組織只能依靠政府提供的有限資金提供短期的公益服務(wù)，缺乏可持續(xù)性。二是我市社會組織普遍規(guī)模較小，開展活動缺乏專業(yè)性，特別是缺乏可以獨(dú)立承擔(dān)大型社會服務(wù)項(xiàng)目的領(lǐng)軍組織。三是社會組織專業(yè)社工人員普遍缺乏，由于薪資待遇偏低等原因，專業(yè)社工流失的現(xiàn)象時有發(fā)生。

四、尋求突破

（一）加強(qiáng)理性認(rèn)知。加快頂層設(shè)計(jì)

政府要從治市理政的高度，認(rèn)識到社會組織在公共服務(wù)中的獨(dú)特優(yōu)勢，主動與相關(guān)的社會組織對接，從政策上做好“購買”的頂層設(shè)計(jì)。目前最迫切需要制定的政策就是出臺三個清單：清職能轉(zhuǎn)移清單、購買服務(wù)清單、可以承接服務(wù)的社會組織清單，促進(jìn)項(xiàng)目購買。同時制定政府向社會組織購買服務(wù)資金管理辦法，加強(qiáng)資金監(jiān)管。

（二）拓展籌資渠道，增強(qiáng)購買動能

在政府逐年提高購買公共服務(wù)額度（比如增加公益創(chuàng)投資金、提高公共服務(wù)類采購項(xiàng)目金額在采購總金額中的比重）的基礎(chǔ)上，應(yīng)鼓勵社會組織自籌一部分資金，同時通過稅收減免等方式鼓勵社會力量特別是企業(yè)進(jìn)行公益捐贈，從而形成政府支持一部分、組織自籌一部分、社會捐助一部分的多渠道的籌資格局，增強(qiáng)社會組織提供公共服務(wù)的多元動能。

（三）培育社會組織。增強(qiáng)服務(wù)動力

一方面，對社會組織進(jìn)行分層培養(yǎng)。如分成領(lǐng)軍、標(biāo)準(zhǔn)、后備三類培養(yǎng)對象，對領(lǐng)軍社會組織，爭取盡快形成一批有影響的服務(wù)品牌；對標(biāo)準(zhǔn)社會組織，注重對項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行專業(yè)指導(dǎo)，促其走向規(guī)范化；對后備社會組織，給予孵化指導(dǎo)，促使其盡快成長。另一方面，以規(guī)范化為抓手，提升社會組織服務(wù)能力。制定相對統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)化的購買流程，加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施過程監(jiān)管，引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)管理和評估。