慶陽市寧縣農(nóng)業(yè)水價試點改革的實踐與思考

胥維纖，李紅星

農(nóng)業(yè)水費改革以來，農(nóng)業(yè)水價改革、水費計收與農(nóng)田水利建設方面存在的問題成為農(nóng)村工作和社會關注的熱點與難點，農(nóng)民對于繳納農(nóng)業(yè)水費有著抵觸心理、水管單位農(nóng)業(yè)水費收入銳減、農(nóng)民生存和發(fā)展困難，農(nóng)民和水管單位的矛盾呈現(xiàn)激化的趨勢。針對這些問題，慶陽市寧縣根據(jù)水利部相關政策措施，提出了開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點工作，建立農(nóng)業(yè)水權制度，實行終端水價制度，從而構建農(nóng)田良性運行的長效機制。本文以寧縣中型灌區(qū)湘樂川灌區(qū)及25處小型機井灌區(qū)為試點，通過對水價進行估算和農(nóng)民承受能力測算，提出合理的運行維護成本水價及終端全成本價，并制定相應的水價改革政策，建立健全農(nóng)業(yè)水價形成機制、精準補貼及節(jié)水獎勵機制，對調整用水結構，促進城鄉(xiāng)之間、部門之間的水資源優(yōu)化配置，確保當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展起到了積極作用。

1 概況

寧縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革以湘樂川灌區(qū)及寧縣境內的25處機井灌區(qū)為試點進行實施。

湘樂川灌區(qū)位于縣城東北側，屬于典型的川道區(qū)自流灌區(qū)，涉及盤克、湘樂、春榮三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共620戶人。試點改革涉及湘樂川灌區(qū)的兩個灌片，分別為白吉坡水庫灌片、賀家臺灌片，設計灌溉面積分別為6850畝、1200畝，主要種植作物為小麥、玉米、經(jīng)濟作物等，糧經(jīng)作物種植比例為6∶4。

涉及寧縣境內25個小型機井灌區(qū)，均為高效節(jié)水灌區(qū)，總設計灌溉面積2.78萬畝，灌區(qū)受益人口827人。工程主要以國家投入為主，地方配套和受益區(qū)農(nóng)民群眾投勞建成，投資渠道主要有水利部門的小農(nóng)水項目，發(fā)改委、國土、扶貧等部門的小水項目等。試點井灌區(qū)內現(xiàn)有機井50眼，灌區(qū)內機井及配套管線目現(xiàn)運行良好，主要灌溉作物為矮化蘋果。

2 農(nóng)業(yè)水權及水價存在問題

1）農(nóng)業(yè)水權及相關管理制度沒有真正建立，建后管護缺乏資金保障。

甘肅省水利廳編制了《甘肅省行業(yè)用水定額》（2017年），但體現(xiàn)在農(nóng)村人均水資源分配量及農(nóng)業(yè)用水使用權沒有真正確立，糧食經(jīng)濟作物每畝基本用水標準以及相應的農(nóng)業(yè)水權制度沒有真正實施；農(nóng)村水利設施的建設、維護管理、使用脫節(jié)，農(nóng)田水利建管養(yǎng)護制度不健全，水利設施維護經(jīng)費無保障。

2）灌溉水量損失嚴重，計量設施不完善。

灌區(qū)工程已建成幾十年，部分支渠損毀，灌區(qū)內斗、農(nóng)渠仍為土渠，灌溉水利用系數(shù)低，用水浪費，灌區(qū)內尚未配套計量設施，用水仍然采用粗算方式，計量精度太低，水資源浪費嚴重。

3）財政補助政策缺乏有效保障和經(jīng)濟支撐，農(nóng)民用水各級財政補貼機制亟待建立。

相關水價綜合改革文件提出，對準經(jīng)營性水管單位的“兩費”實行差額補貼，對農(nóng)民用水協(xié)會根據(jù)運行情況進行補貼，對農(nóng)村水利維護建立專項基金，對社會力量興辦農(nóng)村水利實行政策性價差補貼，但由于灌區(qū)尚未落實“兩費”經(jīng)費，灌區(qū)收入甚微，補貼政策難以兌現(xiàn)，農(nóng)業(yè)水價改革的財政補貼機制有待完善。

3 農(nóng)業(yè)供水水價成本測算及分類水價制度

1）水費測算

按照《水利工程供水價格管理辦法》、《水利工程供水價格核算規(guī)范》有關規(guī)定，測算骨干工程供水成本和末級渠系供水成本。骨干工程計量點為水源工程或機井出水口，末級渠系計量點為斗口或管道支管口。成本測算分骨干工程供水全成本水價、骨干運行成本水價和末級渠系成本水價三類[1]：（1）骨干工程成本=全年成本總額÷年總供水量；（2）骨干工程運行成本=運行成本總額÷年總供水量（運行成本不含折舊費）；（3）末級渠系供水成本=末級渠系供水費用÷終端供水量。末級渠系供水費用由管理費、配水人員勞務費、維修養(yǎng)護費組成。供水成本各項費用指標為：（1）固定資產(chǎn)折舊：固定資產(chǎn)折舊按工程已形成的固定資產(chǎn)價值和本次改造形成的固定資產(chǎn)綜合估算；（2）日常維護費按固定資產(chǎn)的1%～2%計；（3）職工工資：灌區(qū)按實際情況計列；（4）管理費按 1元/畝計算；（5）工會經(jīng)費、教育經(jīng)費分別為工資額的2%和1.5%；（6）配水量的確定：實行斗口計量后，按水權制度改革確定的初始水權作為配水總量。（7）電費：按照《甘肅省發(fā)展和改革委員會關于降低燃煤發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電價和一般工商業(yè)用電價格的通知》（甘發(fā)改商價〔2016〕2號）中附件1對農(nóng)業(yè)用水高揚程地下水提灌用電（揚程101 m以上）價格為0.1905元/kW·h計算。骨干工程及末級渠系供水水價測算見表1、表2。將骨干工程與末級渠系供水成本水價相加，得終端全成本水價；將骨干工程與末級渠系運營成本水價相加，得終端運營成本水價，見表3。

表1 試點灌區(qū)骨干工程供水水價測算表

表2 試點灌區(qū)末級渠系供水水價測算表

表3 試點灌區(qū)供水成本水價測算表

2）農(nóng)民承受能力調查

根據(jù)經(jīng)驗及調查，以農(nóng)業(yè)水費支出占畝均產(chǎn)值比例為5%～10%，農(nóng)業(yè)水費支出占畝均農(nóng)業(yè)凈收益比例的10%～13%作為農(nóng)民水費承受能力的測算標準[2]。試點灌區(qū)種植結構和經(jīng)濟收入類似，按畝均產(chǎn)值的7%作為農(nóng)民的水費承受能力。灌溉定額采用《甘肅省用水定額》（2017年）[3]的數(shù)據(jù)；畝均產(chǎn)值經(jīng)過入戶調查，并借鑒慶陽市2016年統(tǒng)計年鑒[4]公布的相關數(shù)據(jù)確定。

表4 試點灌區(qū)農(nóng)民水價承載力測算表

從分析結果可以看出，機井灌區(qū)可承受的水價最高，但井灌區(qū)灌溉水利用系數(shù)達到0.9以上，畝均灌溉用水定額低，用水量相對自流灌區(qū)少。自流灌區(qū)湘樂川灌區(qū)糧食作物可承受的水價最低，但灌區(qū)的灌溉水利用系數(shù)低，畝均灌溉用水定額相對井灌區(qū)高。因此需要通過采取一定的節(jié)水灌溉措施，減少水費支出，基本達到農(nóng)民承受范圍之內，自流灌區(qū)經(jīng)濟作物和井灌區(qū)果樹水價有一定的上調空間，可推行差別化水價。

4 分類水價制度

在充分考慮群眾水費承受能力的前提下，終端用水環(huán)節(jié)實行差別化水價。按照甘肅省慶陽市下發(fā)的《慶陽市推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革實施方案》（慶政發(fā)【2016】177號）文件，試點自流灌區(qū)執(zhí)行運行維護成本水價，井灌區(qū)執(zhí)行終端全成本水價；2017年對已建的灌溉工程，分類型、分工程制定現(xiàn)狀運行維護成本水價，經(jīng)濟作物灌溉當年按不低于現(xiàn)狀運行維護成本水價的70%執(zhí)行（低于現(xiàn)行水價時提高比例至高于現(xiàn)行水價執(zhí)行），之后在此基礎上每年提高約10%，至2020年達到現(xiàn)狀運行維護成本水價，2021年制定并執(zhí)行運行維護成本水價；糧食作物灌溉2017年按不低于現(xiàn)狀運行維護成本水價的30%執(zhí)行（低于現(xiàn)行水價時提高比例至高于現(xiàn)行水價執(zhí)行），之后在此基礎上每年提高約10%，到2024年達到現(xiàn)狀運行維護成本水價，2025年制定并執(zhí)行運行維護成本水價；機井灌區(qū)2018年起執(zhí)行終端全成本水價。具體執(zhí)行方案見表5。

表5 試點灌區(qū)農(nóng)業(yè)分類水價執(zhí)行方案

根據(jù)水權制度改革農(nóng)業(yè)初始水權確認成果，實行差別水價后，到2025年湘樂川灌區(qū)終端平均水價可達到0.220元/m3，達到運行維護成本水價；機井灌區(qū)終端平均水價達到0.848元/m3，達到運行維護成本水價。

5 水價改革實施的政策及措施

1）建立健全水價運行機制

圍繞保障糧食安全和水安全，貫徹落實節(jié)水優(yōu)先方針，著力加強農(nóng)業(yè)供給側結構性改革和農(nóng)業(yè)用水需求管理，堅持使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，政府和市場協(xié)同發(fā)力，以完善農(nóng)田水利工程體系為基礎，以健全農(nóng)業(yè)水價形成機制為核心，以創(chuàng)新體制機制為動力，逐步建立農(nóng)業(yè)灌溉用水總量控制和定額管理制度，提高農(nóng)業(yè)用水效率，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

2）精準補貼機制和節(jié)水獎勵政策

農(nóng)業(yè)用水精準補貼是指農(nóng)業(yè)綜合水價改革過程中，在發(fā)揮水價促進節(jié)水杠桿作用的同時，為確?？傮w不增加農(nóng)戶定額內用水的水費支出，維護農(nóng)戶合理用水權益，促進農(nóng)業(yè)節(jié)水，保護農(nóng)民種糧積極性，減輕農(nóng)民負擔。對種植糧食的農(nóng)民、農(nóng)民用水戶協(xié)會及新型經(jīng)濟合作組織，在執(zhí)行供水運行成本或全成本水價過程中，比對現(xiàn)狀執(zhí)行水價，對超出的部分給予補貼。建立節(jié)水獎勵基金，對采取節(jié)水措施、調整生產(chǎn)模式促進農(nóng)業(yè)節(jié)水的農(nóng)戶給予獎補[5]。

3）建立農(nóng)業(yè)用水合作組織

根據(jù)試點區(qū)實際，在鞏固和提高現(xiàn)有農(nóng)民用水者協(xié)會管理水平的基礎上，按照“政府引導，農(nóng)民自愿，依法登記，規(guī)范運作”的原則，引導家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體加入或創(chuàng)辦農(nóng)民用水者協(xié)會，承擔灌區(qū)的維修、使用和管理職責，充分發(fā)揮其在運行維護、水費計收等方面的作用。通過帶頭作用，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模效益，逐步提高農(nóng)民用水者協(xié)會專業(yè)化程度，提升工程管護水平。

6 結語

本文以寧縣湘樂川灌區(qū)及25處小型機井灌區(qū)為例，分析區(qū)域農(nóng)業(yè)水價、水權現(xiàn)狀及存在問題，以全成本水價理論估算灌區(qū)運行維護成本水價及終端全成本水價，并以畝均用水量及作物畝均產(chǎn)值為基礎測算農(nóng)民承受能力，結合實際，提出了農(nóng)業(yè)水價改革實施的政策和措施，引導農(nóng)民科學合理用水，優(yōu)化農(nóng)業(yè)用水結構，促進農(nóng)民增收。

[1]胡珊，吳澤寧，趙云.濟源市農(nóng)業(yè)水價分析及其調整策略[J].節(jié)水灌溉，1007－4929(2012)02-0081-05。

[2]韓素華，秦大庸，王浩.通過水價調整推進農(nóng)業(yè)水資源高效利用[J].中國水利水電科學研究院學報，2004，2（2）；96-100。

[3]甘肅省水利廳.甘肅省行業(yè)用水定額（2017版）；甘肅省水利廳。

[4]慶陽市統(tǒng)計局.慶陽市統(tǒng)計年鑒2016[R].慶陽市統(tǒng)計局。

[5]孫力，王薇，馬海燕，等.山東省農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點實踐[J].水利發(fā)展研究，2016（4）：5-6。