王吉騰 原志偉 王俊鈞 李發(fā)展 蘇茂文

（1.榮成出入境檢驗檢疫局 山東榮成 264200；2.山東出入境檢驗檢疫局）

1 前言

隨著經(jīng)濟(jì)全球化步伐不斷推進(jìn)，國家和社會各界對口岸部門的監(jiān)管把關(guān)服務(wù)和口岸通關(guān)效率要求越來越高。中央經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)小組要求各部門改善外貿(mào)自由化、便利化條件，切實解決進(jìn)出口環(huán)節(jié)制度性成本高、檢驗檢疫和通關(guān)流程繁瑣的問題。我國為世界第一大出口國和第二大進(jìn)口國，2016年我國進(jìn)出口食品農(nóng)產(chǎn)品1 845.6億美元，其中進(jìn)口1 115.7億美元，如何在業(yè)務(wù)量持續(xù)增長的客觀情況下，更好地履行把關(guān)服務(wù)職能？這就要求我們探索現(xiàn)有模式的不足之處，找出影響大通關(guān)的因素。高玉潮等[1]分析了涉臺檢驗檢疫政策法規(guī)和通關(guān)監(jiān)管模式的現(xiàn)狀和存在問題，并提出相應(yīng)的建議；林光龍等[2]分析了自貿(mào)背景下實現(xiàn)出入境檢驗檢疫高效與便捷；郭永泉等[3]通過矩陣博弈設(shè)計出海關(guān)與檢驗檢疫區(qū)域通關(guān)的最佳方案；胡蓉等[4]通過建模和分析流程鏈，提出上海海關(guān)通關(guān)流程再造方案。目前對進(jìn)口食品農(nóng)產(chǎn)品口岸通關(guān)流程的研究多集中于港口物流和海關(guān)查驗，而關(guān)于檢驗檢疫通關(guān)流程的探討研究較少。本文在調(diào)研進(jìn)口食品農(nóng)產(chǎn)品檢驗檢疫通關(guān)流程的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)有的環(huán)節(jié)進(jìn)行剖析，找出影響通關(guān)效率的原因，并提出改進(jìn)建議；以期為檢驗檢疫部門的體制創(chuàng)新和流程再造研究提供理論依據(jù)。

2 進(jìn)口食品農(nóng)產(chǎn)品檢驗檢疫通關(guān)流程現(xiàn)狀

流程是檢驗檢疫業(yè)務(wù)最基本的運作支撐點。中國電子檢驗檢疫業(yè)務(wù)系統(tǒng)（以下簡稱ECIQ）是覆蓋全國各級檢驗檢疫機(jī)構(gòu)及其工作人員的操作系統(tǒng)。目前進(jìn)口食品農(nóng)產(chǎn)品檢驗檢疫通關(guān)流程運行情況見圖1。

2.1 動植物檢疫審批

依據(jù)《進(jìn)出境動植物檢疫法》及其實施條例以及國家有關(guān)規(guī)定對需要審批的產(chǎn)品，辦理檢疫審批。

2.2 受理報檢

由檢務(wù)部門對報檢材料進(jìn)行審核，對符合要求的，受理企業(yè)報檢、簽發(fā)通關(guān)單發(fā)送海關(guān)，然后轉(zhuǎn)單至施檢部門。

2.3 接單和分單

由施檢部門安排專人及時接單并分到各科，由科長根據(jù)科室人員分工和工作量合理分單。

圖1 進(jìn)口食品農(nóng)產(chǎn)品檢驗檢疫通關(guān)流程圖

2.4 審單核放

施檢接單后對報檢單據(jù)進(jìn)行完整性、真實性審核，按接單順序?qū)ω浳锓判小τ谛枰k理檢疫許可的還要通過《許可證核銷系統(tǒng)》核銷本批報檢的使用數(shù)量，審核合格后與企業(yè)聯(lián)系，確認(rèn)現(xiàn)場查驗時間。

2.5 現(xiàn)場查驗

運輸工具和貨物外包裝經(jīng)檢疫處理后，施檢人員在入境口岸或檢驗檢疫部門指定或認(rèn)可的監(jiān)管場所對貨物進(jìn)行現(xiàn)場查驗，并填寫記錄?，F(xiàn)場查驗內(nèi)容主要包括貨物檢驗、貨物檢疫、貨物鑒定、木質(zhì)包裝檢疫、集裝箱檢疫、衛(wèi)生檢疫等。查驗合格后，根據(jù)國家質(zhì)檢總局文件要求和ECIQ主干系統(tǒng)檢驗標(biāo)記，抽樣送實驗室檢測；不需要抽樣檢測的直接予以放行?，F(xiàn)場查驗不合格的，出具不合格證明；涉及安全、健康、環(huán)保項目不合格的，責(zé)令當(dāng)事人銷毀或出具退貨通知；其他項目不合格，可在檢驗檢疫機(jī)構(gòu)監(jiān)督下進(jìn)行技術(shù)處理，重新檢驗合格后，方可銷售、使用。

2.6 取送樣

進(jìn)口食品農(nóng)產(chǎn)品依據(jù) 《年度國家進(jìn)口食品安全監(jiān)督抽檢計劃》《專項進(jìn)口食品安全監(jiān)督抽檢計劃》《國門生物安全檢測工作》《年度進(jìn)出口食用農(nóng)產(chǎn)品和飼料安全風(fēng)險監(jiān)控計劃實施方案》和ECIQ主干系統(tǒng)檢驗標(biāo)記實施抽樣檢驗。施檢人員填寫相關(guān)取送樣單，將樣品送至實驗室進(jìn)行檢測。

2.7 實驗室檢測

實驗室檢測根據(jù)送檢項目出具實驗室檢測報告。最長時限為10個工作日 （送至省外的檢測，以實際檢測為準(zhǔn)）。

2.8 結(jié)果

2.8.1 現(xiàn)場查驗結(jié)果處置

現(xiàn)場查驗結(jié)果處置見2.5。

2.8.2 經(jīng)實驗室檢測合格的予以放行，檢測不合格的處置同現(xiàn)場查驗。

2.9 結(jié)果登記、擬制證稿、轉(zhuǎn)單

根據(jù)現(xiàn)場查驗情況和送檢結(jié)果，在ECIQ系統(tǒng)中進(jìn)行結(jié)果登記并擬制證稿；對檢出疫情的，在疫情信息上報系統(tǒng)中登記。檢出不合格的貨物，同時上報風(fēng)險預(yù)警及不合格系統(tǒng)。最后將整票單據(jù)轉(zhuǎn)至檢務(wù)部門。

2.10 出證及歸檔

檢務(wù)制證人員完成繕制并核簽證書后歸檔。

3 進(jìn)口食品農(nóng)產(chǎn)品檢驗檢疫通關(guān)流程存在問題

受通關(guān)節(jié)點銜接、施檢對象多元、施檢總量增長、檢驗標(biāo)準(zhǔn)多樣、檢測手段復(fù)雜和檢驗人力資源有限等限制，目前檢驗檢疫通關(guān)流程中仍存在一些問題。

3.1 法規(guī)不完善，環(huán)節(jié)銜接存在時限斷檔期

按照《出入境檢驗檢疫報檢規(guī)定》第十八條“對入境貨物，應(yīng)在入境前或入境時向入境口岸、指定的或到達(dá)站的檢驗檢疫機(jī)構(gòu)辦理報檢手續(xù)”，為避免產(chǎn)生滯港費，企業(yè)通常提前報檢；貨物運抵存儲場所后，企業(yè)應(yīng)聯(lián)系檢驗檢疫部門實施檢驗檢疫；現(xiàn)場查驗不合格可技術(shù)整改的，企業(yè)整改合格后實施二次查驗；但目前尚無法規(guī)對提前報檢時限、企業(yè)聯(lián)系檢驗檢疫部門開檢時限、企業(yè)完成整改的時限作出規(guī)定。

3.2 對法規(guī)理解不同，執(zhí)法尺度不一

盡管檢驗檢疫部門對進(jìn)口食品農(nóng)產(chǎn)品采取垂直式管理體制，客觀上有利于建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，但各部門在法規(guī)細(xì)節(jié)執(zhí)行中具有差異性，風(fēng)險評估等未轉(zhuǎn)化為具體法規(guī)，未形成全國統(tǒng)一的實施機(jī)制[5]。個別部門對“其他要求”和“隨附其他單據(jù)”要求過嚴(yán)。例如：不同口岸對報檢材料中的 “進(jìn)口食品應(yīng)當(dāng)隨附的其他證書或證明文件”理解不同，對不同進(jìn)口產(chǎn)品需隨附其他材料的理解也不盡相同。

3.3 人工干預(yù)，多抽多檢，導(dǎo)致部分進(jìn)口企業(yè)選擇口岸進(jìn)口

檢驗檢疫部門整體上對標(biāo)準(zhǔn)和文件要求執(zhí)行較嚴(yán)格，但受區(qū)域限制，風(fēng)險分析結(jié)果未全國統(tǒng)一，存在ECIQ系統(tǒng)未抽中但人工干預(yù)送檢的情況。有的口岸對酒類和即食預(yù)包裝食品首次進(jìn)口全項目檢測。有的口岸送檢產(chǎn)品經(jīng)風(fēng)險分析，人為增加了檢測項目，導(dǎo)致實驗室檢測周期增加，通關(guān)流程增加。

3.4 業(yè)務(wù)量不均衡，口岸超負(fù)荷運轉(zhuǎn)而內(nèi)地資源閑置

為加強(qiáng)口岸檢驗檢疫能力建設(shè)，規(guī)范管理，有效控制進(jìn)口疫情風(fēng)險，肉類、冰鮮水產(chǎn)品、水果、糧谷、種苗等食品農(nóng)產(chǎn)品要求從指定口岸進(jìn)口。但受限于指定口岸的獲批數(shù)量及種類，上述產(chǎn)品進(jìn)口過于集中，造成口岸超負(fù)荷運轉(zhuǎn)而內(nèi)地資源閑置。

3.5 節(jié)點過于集中，現(xiàn)場查驗環(huán)節(jié)成為通關(guān)瓶頸

進(jìn)口食品農(nóng)產(chǎn)品要求批批查驗，但查驗場地分散、人員不足反而拖延了驗放時間。例如低溫凍柜需供電制冷，查驗場地和設(shè)施受限，按現(xiàn)行批批查驗的分散查驗流程進(jìn)行，效率較慢，也增加了企業(yè)的通關(guān)成本（冷凍集裝箱的使用費、港區(qū)堆存費、滯港費等）。進(jìn)口食品農(nóng)產(chǎn)品批批查驗不符合國際通行做法，在進(jìn)口貿(mào)易快速增長的情況下，批批查驗和快速通關(guān)矛盾凸顯。

3.6 其他因素影響通關(guān)

代理報檢，檢驗檢疫與實際貨主聯(lián)系不上，只能通過代理報檢企業(yè)中間傳遞；實驗室系統(tǒng)出具檢測結(jié)果后，ECIQ暫無定向推送功能，送檢部門不能第一時間得知實驗室檢測結(jié)果，耽誤合格評定和簽證放行；港口貨物裝卸費用較高，裝卸效率較低；企業(yè)因納稅、運輸、不需《入境貨物檢驗檢疫證明》等問題導(dǎo)致貨物不具備開檢條件，未及時聯(lián)系檢驗檢疫；海關(guān)布控抽中查驗或查扣貨物等原因也影響了貨物通關(guān)速度。

4 改進(jìn)建議

4.1 轉(zhuǎn)變思想觀念，增強(qiáng)服務(wù)意識

檢驗檢疫要準(zhǔn)確把握政策和文件要求，提高對規(guī)定的理解和認(rèn)知程度，處理好工作質(zhì)量與服務(wù)效率之間關(guān)系。改革的步子邁得再大一些，措施落地再快一些，突破上級規(guī)定的，要進(jìn)行風(fēng)險評估，積極轉(zhuǎn)化為政策支持，評估為可行的措施和做法，要主動作為，在一定范圍先行先試。檢驗檢疫要勇于擔(dān)當(dāng)，支持業(yè)務(wù)改革，展現(xiàn)承擔(dān)責(zé)任的魄力。

4.2 突出主體核心業(yè)務(wù)，實施流程再造

開展流程再造，調(diào)整崗位、職責(zé)和制度要求。改變施檢人員固定企業(yè)、場站等的“包干式”工作方式，圍繞提升口岸通關(guān)效率建設(shè)，開展流程的刪減、合并，實施流程再造，并且進(jìn)一步突出業(yè)務(wù)改革的系統(tǒng)性，即從整個業(yè)務(wù)流程、崗位、部門、職責(zé)、制度等方面，系統(tǒng)的考慮如何優(yōu)化流程、提升效率。理順接口，明確檢務(wù)、施檢和檢測部門之間的職責(zé)。檢務(wù)部門能做到一次性審單，一次性告知企業(yè)整改，及時證稿繕制、簽發(fā)和業(yè)務(wù)檔案歸檔等；施檢部門能夠做到及時查驗，快速抽采和傳遞樣品、及時進(jìn)行合格評定和擬制證稿等；實驗室能夠加快檢測速度、及時出具檢測報告、報告結(jié)果即時查詢等。通過提升檢驗檢疫內(nèi)部各工作環(huán)節(jié)的銜接性，最大限度壓縮單據(jù)的流程時限。

4.3 改變進(jìn)口食品農(nóng)產(chǎn)品批批查驗

進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)險管理，在內(nèi)部設(shè)置統(tǒng)一執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)貿(mào)易量、進(jìn)口產(chǎn)品類別、進(jìn)口時間長短、進(jìn)口商備案系統(tǒng)記錄和既往的貿(mào)易銷售記錄對進(jìn)口商和收貨人實施“誠信等級分類管理”、對進(jìn)口食品農(nóng)產(chǎn)品實施“風(fēng)險等級分級管理”；對不同誠信等級和不同風(fēng)險等級實施有差別查驗比例，對誠信等級較高的企業(yè)和中低風(fēng)險產(chǎn)品實行快速核放。增設(shè)綠色通道，對高風(fēng)險產(chǎn)品實施標(biāo)準(zhǔn)工作流程，對低風(fēng)險產(chǎn)品采用簡易化工作流程。

4.4 試行集中查驗，快速通關(guān)

建議企業(yè)將貨物運抵至集中查驗場，檢驗檢疫人員實施全天候駐點查驗，隨到隨驗。將集中查驗和分散查驗相結(jié)合，允許企業(yè)根據(jù)貨物不同、需求不同，自由選擇查驗?zāi)Ｊ?。完善關(guān)檢聯(lián)合驗放模式，積極實施共同檢驗，降低企業(yè)泊港費用和二次吊箱費用。

4.5 合理前推后移檢驗業(yè)務(wù)，試行“無水港”通關(guān)查驗

試行“口岸初篩、快檢快放”，將部分查驗業(yè)務(wù)分流到內(nèi)地，在物流集散地、流向地等樞紐地區(qū)建立倉儲設(shè)施，設(shè)立中西部地區(qū)二線查驗點，從一線港口直通到二線轄區(qū)倉庫現(xiàn)場集中查驗，形成無縫對接冷鏈物流模式和“人等貨”的口岸隨到隨查模式，積極服務(wù)具有一定規(guī)模的低溫凍庫和產(chǎn)品批發(fā)市場，有效緩解港區(qū)查驗場長期超負(fù)荷運轉(zhuǎn)狀態(tài)。

4.6 減少人工干預(yù)，降低抽樣送檢比例，實行精準(zhǔn)抽檢

進(jìn)口食品農(nóng)產(chǎn)品涉及國外生產(chǎn)者、國外代理商、進(jìn)口代理商、國內(nèi)進(jìn)口商、消費者以及第三方檢驗、認(rèn)證機(jī)構(gòu)等。在現(xiàn)行國家監(jiān)督抽檢計劃的基礎(chǔ)上，結(jié)合主體認(rèn)證情況，做國外出口國、國外生產(chǎn)商、產(chǎn)品風(fēng)險等級等多維度的計劃設(shè)定，綜合后續(xù)監(jiān)管和大通關(guān)地的監(jiān)控信息共享，進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)布控，實施精準(zhǔn)的監(jiān)督抽檢計劃。針對目前ECIQ系統(tǒng)的布控檢測類別并未覆蓋所有海關(guān)商品編碼（HS編碼）和檢驗檢疫商品代碼（CIQ代碼）、系統(tǒng)檢測項目存在與國家監(jiān)督抽檢計劃或?qū)嶋H貨物不匹配的情況，由國家質(zhì)檢總局規(guī)范可進(jìn)行人工干預(yù)抽檢的幾種情況，便于全國統(tǒng)一執(zhí)行。同時做好總結(jié)和風(fēng)險分析，引導(dǎo)管理資源向高風(fēng)險項目傾斜，對于多年未檢出的項目，或系統(tǒng)未抽中的產(chǎn)品盡量減少實驗室檢驗，避免大量無效檢測。

4.7 研究高通量快速檢測方法，做到快速檢測和及時反饋

增加批量檢測項目能力，將實驗室檢測周期再壓縮。拓展就近就地檢測，整合港區(qū)實驗室檢測資源，滿足全項目檢測需求，保障大宗進(jìn)出口產(chǎn)品快速驗放。對ECIQ和實驗室管理系統(tǒng)進(jìn)行短信功能模塊升級，在報驗登記、計收費、報告出具3個環(huán)節(jié)均可向送檢人員發(fā)送短信通知，實現(xiàn)檢測結(jié)果的實時查詢和結(jié)果及時推送。

4.8 開發(fā)利用“大數(shù)據(jù)”，提升管理效能

利用現(xiàn)有業(yè)務(wù)平臺，結(jié)合社會通信網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)維度廣、體量大、速度快的“大數(shù)據(jù)”建設(shè)。推動“微信放行”等“互聯(lián)網(wǎng)+”在檢驗檢疫的應(yīng)用，構(gòu)建云審單中心和單據(jù)流轉(zhuǎn)節(jié)點識別系統(tǒng)，合理調(diào)配工作任務(wù)，做到流程節(jié)點“零等待”，支持風(fēng)險分析，促進(jìn)資源優(yōu)化配置，充分發(fā)揮檢驗檢疫專家隊伍的示范作用。運用先進(jìn)的掃碼技術(shù)和大數(shù)據(jù)管理，做好抽樣送樣和各流程接口之間的銜接，解決內(nèi)控手續(xù)繁雜的困難，并能及時查詢流程節(jié)點和物流、單據(jù)的流轉(zhuǎn)狀態(tài)。

4.9 提高政策透明度，暢通企業(yè)訴求反饋渠道

加快推進(jìn)12365指揮中心建設(shè)，最大限度的用好“國檢110”，對于企業(yè)訴求、特殊情況和應(yīng)急事件的處置，做到快速響應(yīng)、有效控制、圓滿解決，提升檢驗檢疫綜合服務(wù)水平。在國家質(zhì)檢總局層面，統(tǒng)一制定投訴舉報管理辦法，明確行政相對人；堅持以法律為準(zhǔn)繩，以事實證據(jù)為基礎(chǔ)，統(tǒng)一部署有效應(yīng)對，確保公平公正[6]。通關(guān)時間固然是通關(guān)效率的重要體現(xiàn)，但通關(guān)質(zhì)量也是不可偏廢的重要方面，如果監(jiān)管不到位，服務(wù)再好，速度再快，也是失職。

5 結(jié)語

檢驗檢疫是推動進(jìn)口食品農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量提升的重要抓手，也是進(jìn)口食品農(nóng)產(chǎn)品口岸通關(guān)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。“把關(guān)服務(wù)”不僅體現(xiàn)了對進(jìn)口食品農(nóng)產(chǎn)品正常秩序的維護(hù)，同時也需要考慮貿(mào)易的便利化和效率問題，不至于使檢驗檢疫監(jiān)管措施造成對進(jìn)口食品農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易不必要的障礙。檢驗檢疫的通關(guān)效率直接影響和制約著“大通關(guān)”的效率。為進(jìn)一步探索完善符合當(dāng)前形勢的檢驗檢疫通關(guān)流程管理模式，本文以“現(xiàn)狀-問題-建議”為框架對進(jìn)口食品農(nóng)產(chǎn)品檢驗檢疫通關(guān)流程進(jìn)行了深層次的調(diào)研和梳理，并提出了改進(jìn)建議，向整合要資源，向優(yōu)化要效率，努力使檢驗檢疫成為大通關(guān)鏈條上最便捷的一環(huán)。

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