孫彥偉，龍 騰，顧守柏

（上海市建設(shè)用地和土地整理事務(wù)中心，上海 200003）

0 引 言

土地整治已被納入到國(guó)家層面戰(zhàn)略布局[1]，其戰(zhàn)略目標(biāo)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要不斷變化[2-5]。2017年的十九大報(bào)告，明確中國(guó)社會(huì)主要矛盾已轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾，而如何實(shí)現(xiàn)土地整治1.0階段向4.0階段的戰(zhàn)略升級(jí)轉(zhuǎn)型，在理念定位、目標(biāo)內(nèi)涵、范疇模式、實(shí)施路徑等方面充分回應(yīng)社會(huì)主要矛盾變化，更好地滿足人民新需求，成為中國(guó)土地整治發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

從20世紀(jì)80年代中國(guó)普遍開展土地整治開始，經(jīng)過探索起步階段，2008年起進(jìn)入跨越發(fā)展階段，土地整治從以補(bǔ)充耕地為目的 1.0階段逐漸沿著耕地?cái)?shù)量質(zhì)量建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整治、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌型的區(qū)域土地綜合整治、綠色化整治等主線演進(jìn)至 4.0階段[6]。土地整治 4.0階段既是土地整治的高級(jí)階段，也是土地整治戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的主要表現(xiàn)，土地整治戰(zhàn)略目標(biāo)已從耕地?cái)?shù)量質(zhì)量建設(shè)升級(jí)轉(zhuǎn)型為生態(tài)文明建設(shè)[3,7]、新型城鎮(zhèn)化[2,4,8]和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化[4-5]。相比以往土地整治，土地整治4.0階段以綠色化為主要特征[6]，建設(shè)生態(tài)農(nóng)田、修復(fù)受損土地、改善人居環(huán)境；以跨界融合、平臺(tái)建設(shè)為基本手段[9]，打造融合生態(tài)化、人文化、減量化、城鄉(xiāng)一體化[10]的“土地整治+”新格局[11]；以重構(gòu)鄉(xiāng)村空間為主要任務(wù)[5]，優(yōu)化郊野地區(qū)三生空間[2]，全域協(xié)同推進(jìn)土地綜合整治，為振興鄉(xiāng)村提供基礎(chǔ)空間保證。相應(yīng)地，土地整治工程也從“搬土填坑”的斑點(diǎn)式整治逐步轉(zhuǎn)向以“田水路林村廠”為工程對(duì)象的區(qū)域國(guó)土綜合整治。

土地整治工程是實(shí)現(xiàn)土地整治戰(zhàn)略目標(biāo)的基本承載，工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)則是實(shí)施土地整治工程的基礎(chǔ)指針。土地整治戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型過程中，如何制定符合當(dāng)?shù)靥卣鞯墓こ探ㄔO(shè)標(biāo)準(zhǔn)，使得工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)真正成為引領(lǐng)土地整治工程建設(shè)，實(shí)現(xiàn)土地整治戰(zhàn)略目標(biāo)的有力武器，成為當(dāng)前土地整治標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的重要方面。然而，中國(guó)當(dāng)前土地整治工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的編制滯后于土地整治發(fā)展形勢(shì)的情況突出，在工程目標(biāo)導(dǎo)向、工程體系設(shè)計(jì)、工程內(nèi)容、綠色化整治技術(shù)應(yīng)用等方面存在明顯不足，標(biāo)準(zhǔn)對(duì)土地整治戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的響應(yīng)亟待加強(qiáng)。為此，上海土地整治主動(dòng)調(diào)整站位，圍繞新時(shí)期土地整治戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型目標(biāo)，開展了一系列創(chuàng)新實(shí)踐，并以此為基礎(chǔ)，提出了編制新的上海土地整治工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的重大課題，編制形成了上海市土地整治首個(gè)地方標(biāo)準(zhǔn)——《土地整治工程建設(shè)規(guī)范》（標(biāo)準(zhǔn)編號(hào)：DB31/T1056-2017，以下簡(jiǎn)稱“標(biāo)準(zhǔn)”），可為全國(guó)土地整治標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提供參考案例。

1 現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)存在的主要問題

通過網(wǎng)絡(luò)多數(shù)據(jù)庫(kù)查詢的方式，筆者梳理了16項(xiàng)土地整治工程建設(shè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，包括 1項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)（高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則GB/T 30600-2014），2項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn) TD/T 1033-2012，土地整治工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)編寫規(guī)程TD/T 1045-2016），13項(xiàng)各省區(qū)市（分別是上海、湖北、廣西、湖南、新疆、陜西、山東、江蘇、吉林、海南、貴州、廣東、河北等）地方標(biāo)準(zhǔn)（技術(shù)規(guī)范）。從標(biāo)準(zhǔn)層級(jí)、地域分布來(lái)看，這些標(biāo)準(zhǔn)基本反映了全國(guó)土地整治工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的整體狀況，具有典型性和代表性。從標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容和功能來(lái)看，工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了土地整治工程的建設(shè)目標(biāo)、原則、工程體系以及工程標(biāo)準(zhǔn)，是各地土地整治方面的主要標(biāo)準(zhǔn)，是土地整治項(xiàng)目立項(xiàng)、建設(shè)、驗(yàn)收和資金審計(jì)的主要依據(jù)，對(duì)工程活動(dòng)有決定性指導(dǎo)作用。對(duì)照中國(guó)土地整治戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型目標(biāo)，結(jié)合國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和上海市土地整治創(chuàng)新實(shí)踐，中國(guó)現(xiàn)行工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)主要存在以下問題：

1）工程體系設(shè)計(jì)及土地生態(tài)整治技術(shù)體系建設(shè)有一定的滯后性，未能與時(shí)俱進(jìn)地融入生態(tài)文明建設(shè)理念[12]。雖然現(xiàn)行部分標(biāo)準(zhǔn)提出了田水路林村的工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，但各地在實(shí)踐過程中，土地整治項(xiàng)目片面追求“田成方、路成網(wǎng)、渠相通、樹成行”所造成發(fā)生的農(nóng)村原生生態(tài)景觀風(fēng)貌破壞[13]、生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和服務(wù)功能受損[14-15]等現(xiàn)象普遍存在。究其原因，一是基層管理和技術(shù)人員認(rèn)識(shí)不足，僅將“農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持工程”和生態(tài)文明建設(shè)“掛鉤”，沒有充分認(rèn)識(shí)到山水林田湖草生命共同體的整體性；二是當(dāng)前土地整治工程建設(shè)的大量硬質(zhì)化田間道路、農(nóng)溝農(nóng)渠，減少了動(dòng)物自然棲息地，且防護(hù)林中喬灌草植物配置單一化問題突出；三是各地普遍缺少針對(duì)區(qū)域景觀生態(tài)建設(shè)的工程標(biāo)準(zhǔn)，鮮有在農(nóng)村景觀風(fēng)貌、退化生物生境修復(fù)、生物多樣性保護(hù)方面的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院2015年印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，鼓勵(lì)各地區(qū)加快標(biāo)準(zhǔn)升級(jí)步伐、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、依法制定更加嚴(yán)格的地方標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建完善區(qū)域土地生態(tài)安全格局的土地整治工程體系和措施，以標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)思維轉(zhuǎn)型和支撐工程活動(dòng)。

2）以農(nóng)業(yè)機(jī)械化和規(guī)?；癁閷?dǎo)向的土地整治工程內(nèi)容難以對(duì)現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)形成有效支撐。相比傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)更注重現(xiàn)代科技運(yùn)用下的農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能提升以及可持續(xù)農(nóng)業(yè)方式[16-17]。而中國(guó)現(xiàn)有土地整治工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)卻對(duì)其關(guān)注不夠，鮮有生態(tài)農(nóng)業(yè)工程內(nèi)容。近年來(lái)，上海將都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為農(nóng)業(yè)發(fā)展主要方向，以生產(chǎn)保障為主體，兼具生態(tài)建設(shè)、休閑生活服務(wù)、生物技術(shù)載體的多元功能，并傾向于環(huán)境友好型和技術(shù)密集型的生態(tài)農(nóng)業(yè)種養(yǎng)模式[18]。但上海2010版工程建設(shè)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（《上海市土地開發(fā)整理工程建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》DG/TJ08-2079-2010）以農(nóng)業(yè)機(jī)械化和規(guī)?；癁閷?dǎo)向，偏重種植業(yè)，缺少對(duì)種養(yǎng)結(jié)合農(nóng)業(yè)工程、休閑農(nóng)業(yè)設(shè)施配套、農(nóng)業(yè)生態(tài)維護(hù)等方面的綜合考量和工程手段[19]，在進(jìn)行農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)時(shí)忽視了現(xiàn)代高新技術(shù)的引入。

3）以農(nóng)地整治為主體內(nèi)容，缺位于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興的新型城鎮(zhèn)化?，F(xiàn)行工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)大多偏重于農(nóng)用地的整治，重點(diǎn)關(guān)注耕地的調(diào)整、田塊的規(guī)整和耕地改造方面等內(nèi)容，對(duì)農(nóng)用地和村莊用地的協(xié)同整治關(guān)注較少。現(xiàn)代土地整治要求全域協(xié)同[20]，將農(nóng)地和建設(shè)用地納入一體化整治，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展[11,21]?，F(xiàn)行工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)鮮有關(guān)注村莊建設(shè)和建設(shè)用地整治，上海2010版工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)雖然提出了農(nóng)村居民點(diǎn)整理工程框架，但卻沒有給出具體工程建設(shè)內(nèi)容。而在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中，《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》更偏向關(guān)注農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，欠缺農(nóng)村建設(shè)用地整治的內(nèi)容；《土地整治工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)編寫規(guī)程》則要求各地自行探索，其他省份并沒有就建設(shè)用地整治提出相應(yīng)工程標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

2 標(biāo)準(zhǔn)編制技術(shù)思路

2.1 上海土地整治形勢(shì)與創(chuàng)新實(shí)踐

作為特大城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，近年來(lái)上海土地整治面臨諸多新情況和新問題，土地整治戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型需求迫切。一是鄉(xiāng)村發(fā)展滯后且動(dòng)力不足[11]，郊區(qū)農(nóng)村村落中空心化程度不斷提高，農(nóng)村老齡化趨勢(shì)明顯，勞動(dòng)力流失情況嚴(yán)重。二是土地生態(tài)空間受到嚴(yán)重?cái)D壓[22]，從2009年到2013年，伴隨著建設(shè)用地的擴(kuò)張，上海市耕地減少6.15 km2，林地減少1.77 km2，水域減少1.78 km2。三是郊區(qū)高品質(zhì)生態(tài)空間和休閑空間供給不足[11,19]，生態(tài)空間稀缺與居民的自然體驗(yàn)、戶外休憩需求的矛盾日益凸顯。四是都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)建設(shè)亟待加強(qiáng)。另一方面，經(jīng)過多年開發(fā)整理，傳統(tǒng)耕地后備資源已十分有限[10]，上海市境內(nèi)的未利用地及采礦用地中，宜耕后備土地資源的總面積僅有10 634.45 hm2，且大部分為沿海灘涂，限于生態(tài)保護(hù)，土地整治難度大且成本高昂。

為此，上海開展以郊野公園建設(shè)、建設(shè)用地減量化、農(nóng)村土地綜合整治、“土地整治+”實(shí)踐等土地整治創(chuàng)新實(shí)踐，研究實(shí)施以裝配式溝渠配套、低碳循環(huán)生態(tài)化農(nóng)溝、防治農(nóng)業(yè)面源污染的人工濕地、生物逃生通道等土地整治工程技術(shù)，上海土地整治初步實(shí)現(xiàn)了戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型升級(jí)，邁進(jìn)土地整治4.0階段[23]。圍繞營(yíng)造美好生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)，上海以郊野公園建設(shè)（規(guī)劃建設(shè)21個(gè)，總面積約400 km2；截止2017年底已經(jīng)建成7個(gè)）大力推進(jìn)綠色化整治工程，加強(qiáng)退化生物生境修復(fù)、生物多樣性保護(hù)、地域景觀提升和恢復(fù)等工作，堅(jiān)持耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體保護(hù)和建設(shè)，著力構(gòu)建區(qū)域土地生態(tài)安全格局。圍繞城鄉(xiāng)融合和美麗鄉(xiāng)村的目標(biāo)，上海加強(qiáng)農(nóng)用地和村莊用地的協(xié)同整治（2015—2017年，完成農(nóng)村宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾641.42 hm2），促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。圍繞提供高品質(zhì)生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品的目標(biāo)，上海土地整治工程開展農(nóng)村土地整理復(fù)墾（2015—2017年，農(nóng)村低效工業(yè)用地減量2 556.43 hm2），修復(fù)受損土地，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)生態(tài)農(nóng)田，從而推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、農(nóng)村地域結(jié)構(gòu)重構(gòu)和農(nóng)民就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整[6,24]。

2.2 標(biāo)準(zhǔn)編制目的

土地整治戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型為土地整治工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的頂層設(shè)計(jì)提供了理論指導(dǎo)，為標(biāo)準(zhǔn)編制提供了基本指針。同時(shí)，土地整治4.0階段的上海土地整治創(chuàng)新實(shí)踐為標(biāo)準(zhǔn)編制提供了充足樣本支撐。研究編制上海新的土地整治工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，系統(tǒng)性解決當(dāng)前工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)存在的問題，成為落實(shí)土地整治戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的必然要求，也是上海土地整治創(chuàng)新實(shí)踐的系統(tǒng)總結(jié)。

2.3 標(biāo)準(zhǔn)編制技術(shù)路線

《標(biāo)準(zhǔn)》的編制要落實(shí)土地整治轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，為 4.0階段的上海土地整治工程建設(shè)活動(dòng)提供科學(xué)依據(jù)，要將促進(jìn)上海生態(tài)文明建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作為上海土地整治的基本目標(biāo)，構(gòu)建相應(yīng)的工程體系和措施加以落實(shí)。應(yīng)用實(shí)地考察、半結(jié)構(gòu)訪談的方法，通過在郊野公園項(xiàng)目、建設(shè)用地減量化與土地修復(fù)項(xiàng)目、浦東南匯灘涂成陸土地鹽堿化改造項(xiàng)目等土地綜合整治項(xiàng)目，以及松江家庭農(nóng)場(chǎng)、崇明稻蛙共養(yǎng)農(nóng)田等處實(shí)地調(diào)查、走訪承包戶等形式豐富一手資料，總結(jié)了上海土地整治創(chuàng)新實(shí)踐；搜集國(guó)外人工濕地等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，跟蹤借鑒國(guó)內(nèi)外土地整治科學(xué)技術(shù)的最新成果；向農(nóng)業(yè)、水利等10余個(gè)上海市政府相關(guān)部門以及 9個(gè)郊區(qū)國(guó)土資源管理部門、相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等征求了意見。依照國(guó)家、行業(yè)、地方的有關(guān)法律、法規(guī)和技術(shù)規(guī)范，采用系統(tǒng)工程方法，綜合平衡“田、水、路、林、村、廠”等土地整治要素，科學(xué)合理調(diào)整上海土地整治工程體系，研究建立符合上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和自然特點(diǎn)的工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)內(nèi)容，統(tǒng)籌考慮原標(biāo)準(zhǔn)中新增、深化和優(yōu)化3個(gè)方面的工程建設(shè)內(nèi)容，組織土地整治各參與主體和相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜议_展討論、咨詢、審查、論證等會(huì)議 21次，編制形成新的上海土地整治工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（如圖 1所示）。

圖1 《標(biāo)準(zhǔn)》編制技術(shù)路線框架圖Fig.1 Technology roadmap for standard compilation

3 標(biāo)準(zhǔn)編制重點(diǎn)與核心內(nèi)容

3.1 重建土地整治工程體系

工程體系是土地整治工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的核心內(nèi)容，是為實(shí)現(xiàn)土地整治目標(biāo)而進(jìn)行的工程內(nèi)容的總體設(shè)計(jì)，是土地整治戰(zhàn)略目標(biāo)的工程要素表達(dá)。工程體系調(diào)整要堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，按照科學(xué)性、一致性、相對(duì)獨(dú)立性、路徑依賴原則，運(yùn)用系統(tǒng)工程原理，構(gòu)建基于上海土地整治創(chuàng)新性實(shí)踐的、涵蓋土地整治所有工程要素的體系，重點(diǎn)增強(qiáng)對(duì)于生態(tài)景觀建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、現(xiàn)代鄉(xiāng)村發(fā)展和良好人居環(huán)境建設(shè)三大方面的工程建設(shè)內(nèi)容[11,19]。對(duì)照土地整治戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的基本要求和上海土地整治目標(biāo)，研究從新增、調(diào)整和優(yōu)化 3個(gè)方面重建上海土地整治工程體系，在傳統(tǒng)意義上的土地平整、灌溉與排水、田間道路、農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持、其他工程等五大工程體系基礎(chǔ)上，新增土地修復(fù)、生態(tài)環(huán)境整治等工程，解決土地整治工程對(duì)土地整治轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略的不適應(yīng)問題。新的上海土地整治工程體系分為8個(gè)一級(jí)項(xiàng)目，29個(gè)二級(jí)項(xiàng)目，56個(gè)三級(jí)項(xiàng)目（表1）。新形成的工程體系具有如下突出特點(diǎn)。

1）堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，高位統(tǒng)籌土地整治工程一級(jí)項(xiàng)目。依據(jù)土地整治戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的基本要求，按照系統(tǒng)工程原理，新增土地修復(fù)工程一級(jí)項(xiàng)目，為防范工業(yè)用地復(fù)墾過程中可能出現(xiàn)的環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)、復(fù)墾后土地生態(tài)修復(fù)治理等提供了工程實(shí)施依據(jù)，填補(bǔ)了建設(shè)用地減量化工程的標(biāo)準(zhǔn)空白[25]；針對(duì)保留型和保護(hù)型村莊，從規(guī)劃、建設(shè)和文化 3個(gè)層面研究建立村莊整治工程的全方位工程手段和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，解決運(yùn)用土地整治手段建設(shè)新型城鎮(zhèn)化中美麗鄉(xiāng)村的基本工程要素難題；從頂層設(shè)計(jì)、解決區(qū)域重大生態(tài)環(huán)境問題出發(fā)，大幅擴(kuò)充原標(biāo)準(zhǔn)中“農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持工程”的內(nèi)涵，調(diào)整為“生態(tài)環(huán)境整治工程”，建立包括農(nóng)田防護(hù)、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境改善、景觀提升等多層次的工程體系，形成土地整治工程解決區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的綜合體系。

2）注重實(shí)效，科學(xué)確定二、三級(jí)土地整治項(xiàng)目和工程標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)優(yōu)質(zhì)表土資源稀缺、剝離不科學(xué)、利用不充分問題，新增“表土剝離工程”二級(jí)項(xiàng)目，規(guī)定“土地平整的動(dòng)土范圍較大或者土地平整單元內(nèi)高差大于30 cm時(shí)，應(yīng)開展耕作層土壤剝離再利用”，規(guī)定了土壤剝離、存儲(chǔ)和利用 3個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的技術(shù)要求。針對(duì)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及其生態(tài)環(huán)境建設(shè)，放寬田塊設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，取消或優(yōu)化新增耕地率、田塊長(zhǎng)寬以及規(guī)模等的規(guī)定，新增土壤改良工程、農(nóng)業(yè)輔助設(shè)施工程、農(nóng)業(yè)智慧化工程和休閑步道工程。針對(duì)村莊整治建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)缺乏問題，建立房屋建筑、道路交通、市政設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、景觀環(huán)境和文化風(fēng)貌等 6個(gè)二級(jí)項(xiàng)目，解決土地整治范圍內(nèi)村莊的總體布局提升、人居環(huán)境改善、公共設(shè)施配套、風(fēng)貌保護(hù)和文化設(shè)施建設(shè)等問題。

3.2 綠色化整治工程

綠色化整治是土地整治工程的基本方向。標(biāo)準(zhǔn)編制要從構(gòu)建區(qū)域土地生態(tài)安全格局的高度，全方位建立綠色化整治工程內(nèi)容和體系，重點(diǎn)關(guān)注區(qū)域景觀生態(tài)建設(shè)、退化生物生境修復(fù)、生物多樣性保護(hù)以及傳統(tǒng)土地整治工程的生態(tài)化改造等關(guān)鍵問題。

1）在標(biāo)準(zhǔn)總則中厚植生態(tài)理念。從對(duì)土地整治項(xiàng)目所在工程類型區(qū)生態(tài)問題的識(shí)別入手，將“改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和景觀風(fēng)貌”，“加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，保護(hù)生物多樣性”，“保護(hù)鄉(xiāng)村景觀風(fēng)貌，改善農(nóng)村人居環(huán)境”寫入土地整治工程建設(shè)目標(biāo)，確立“生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則”。

2）以“生態(tài)環(huán)境整治工程”一級(jí)項(xiàng)目統(tǒng)領(lǐng)生態(tài)建設(shè)。根據(jù)上海自然條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)，為保護(hù)項(xiàng)目區(qū)土地利用活動(dòng)的安全，保持和改善生態(tài)環(huán)境，防止或減少自然災(zāi)害和污染，保持和提升農(nóng)村地區(qū)景觀風(fēng)貌，基于綜合性解決農(nóng)田防風(fēng)、岸坡防護(hù)、水質(zhì)凈化和景觀生態(tài)問題，建立“生態(tài)環(huán)境整治工程”一級(jí)項(xiàng)目。規(guī)定生物棲息地營(yíng)造和維護(hù)農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)安全的工程措施，提出植被覆蓋率、農(nóng)田防洪標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)田防護(hù)面積比例、水質(zhì)凈化目標(biāo)條件等方面的具體指標(biāo)，初步建立了土地整治對(duì)于生態(tài)環(huán)境改善的指標(biāo)體系。為解決農(nóng)業(yè)面源污染問題，制定水源凈化、農(nóng)田漬水生態(tài)攔截、農(nóng)田回歸水收集以及源頭控制的系統(tǒng)化工程措施方案。為強(qiáng)化土地整治重塑鄉(xiāng)村土地利用方式、結(jié)構(gòu)和景觀格局的作用[26]，研究設(shè)置包含生物多樣性保護(hù)工程、自然景觀生態(tài)工程、農(nóng)田污染防控工程、景觀提升美化工程等在內(nèi)的景觀生態(tài)工程，通過建設(shè)田、水、路、林等要素構(gòu)成的生態(tài)斑塊、廊道等生態(tài)工程實(shí)現(xiàn)污染隔離、為生物提供棲息地、景觀游憩等目的，從而展現(xiàn)鄉(xiāng)村的自然景觀風(fēng)貌。例如，在田間道路工程中，規(guī)定土地整治項(xiàng)目設(shè)計(jì)應(yīng)該充分考慮當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，減少生境破碎化，降低對(duì)生態(tài)環(huán)境的擾動(dòng)，注意生物多樣性保護(hù)，布置“生態(tài)涵洞”和“生態(tài)管涵”等生物通道。岸坡防護(hù)工程中的生態(tài)擋墻護(hù)岸采用土質(zhì)斷面，設(shè)計(jì)常水位以下預(yù)留高度0.5 m修筑1.2～1.5 m的平臺(tái)，并種植水生植物；新增農(nóng)田污染防控工程，鼓勵(lì)設(shè)立污染隔離帶、農(nóng)田水污染防控池等；通過植物群落式建設(shè)，利用植物花卉、顏色、樹形和樹相，營(yíng)造出和諧豐富的季相景觀等。

表1 上海土地整治工程體系Table1 Land consolidation and rehabilitation engineering system of Shanghai

3）系統(tǒng)性生態(tài)化改造傳統(tǒng)土地整治工程。生態(tài)要素在國(guó)外土地整治過程中始終占據(jù)主導(dǎo)地位，生態(tài)化土地整治規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工和評(píng)價(jià)等有成熟的技術(shù)體系[13]。跟蹤借鑒國(guó)外最新生態(tài)化土地整治理念、方法和技術(shù)規(guī)范，研究提出土地整治生態(tài)化規(guī)劃布局指引，提出田間道路、生態(tài)環(huán)境整治工程等各項(xiàng)工程的生態(tài)化具體工程建設(shè)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。為保持項(xiàng)目區(qū)生物多樣性，維護(hù)農(nóng)田異質(zhì)性，在土地平整工程中設(shè)置生態(tài)島（eco-island）等生態(tài)工程；以制度化工程化的表土剝離工程，強(qiáng)化對(duì)土壤資源的保護(hù)。在灌溉排水工程中，提出“生態(tài)建設(shè)指引”規(guī)定，對(duì)生物多樣性保護(hù)、溝渠的生態(tài)化改造、裝配式溝渠、生物棲息地建設(shè)等做出要求，并在各項(xiàng)二級(jí)項(xiàng)目中落實(shí)生態(tài)化改造具體工程。在田間道路工程中，要求在道路兩側(cè)適當(dāng)布置綠化，采用透水路面，部分路面可采用泥結(jié)碎石路面或砂石料路面等生態(tài)型路面；設(shè)置休閑步道，寬度0.6～1.5 m，路基材料采用素土，路面材料可選用泥結(jié)碎石、木質(zhì)以及其他生態(tài)型材料。

4）以建設(shè)用地整治探索“土地修復(fù)工程”。開展低效建設(shè)用地減量化是上海土地整治重點(diǎn)內(nèi)容之一，然而，有調(diào)查發(fā)現(xiàn)減量化地塊存在企業(yè)拆遷不當(dāng)引起二次污染、有毒有害建設(shè)用地復(fù)墾后直接轉(zhuǎn)為耕地等問題[27]。在充分調(diào)查減量化項(xiàng)目特別是低效工業(yè)用地復(fù)墾項(xiàng)目復(fù)墾過程、工程措施、復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，標(biāo)準(zhǔn)編制通過對(duì)當(dāng)前建設(shè)用地復(fù)墾整治的主要管理流程和關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)定，明確建設(shè)用地復(fù)墾過程中固廢、危廢的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及處置方法，建（構(gòu)）筑物拆除、建筑垃圾的分類以及運(yùn)輸車輛的要求，復(fù)墾后土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，土壤改良的工作范圍，土壤改良、地力培肥的方法以及改良后的目標(biāo)，污染土壤修復(fù)的方法以及改良后的目標(biāo)等內(nèi)容，進(jìn)而構(gòu)建包含建設(shè)用地復(fù)墾和土地生態(tài)修復(fù)在內(nèi)的土地修復(fù)工程，有效避免減量化過程可能對(duì)土壤造成的二次污染，緩解污染場(chǎng)地問題，從而保障人居環(huán)境與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全。

3.3 村莊整治工程

村莊整治工程是土地整治工程要素對(duì)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的集中響應(yīng)，是從全域角度對(duì)農(nóng)地和建設(shè)用地一體化整治的統(tǒng)籌謀劃。標(biāo)準(zhǔn)編制將村莊整治工程定義為項(xiàng)目區(qū)內(nèi)為村莊生產(chǎn)和生活服務(wù)的各項(xiàng)建設(shè)工程措施。以土地整治為平臺(tái)、村莊整治為突破口，以人的全面發(fā)展為目標(biāo)，通過鄉(xiāng)村空間重構(gòu)與機(jī)制模式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)要素整合重組、資源優(yōu)化配置、農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展，并通過引導(dǎo)城鄉(xiāng)要素合理流動(dòng)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)之間的良性互動(dòng)與有機(jī)聯(lián)系，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展[28]。從解決快速城鎮(zhèn)化過程中鄉(xiāng)村空心化、經(jīng)濟(jì)活力不足、生態(tài)環(huán)境惡化等問題入手，建立村莊整治工程體系，補(bǔ)齊“田、水、路、林、村、廠”土地整治工程要素中最為薄弱的一環(huán)，有利于村莊的總體布局優(yōu)化、人居環(huán)境改善、公共設(shè)施配套、風(fēng)貌保護(hù)和文化設(shè)施建設(shè)，提升土地整治區(qū)域土地利用效率和水平，進(jìn)而響應(yīng)新型城鎮(zhèn)化背景下的全域協(xié)同整治。

村莊整治應(yīng)包括規(guī)劃、建設(shè)和文化等多層次豐富內(nèi)涵。規(guī)劃層面，結(jié)合村莊布點(diǎn)規(guī)劃和農(nóng)民集中居住有序引導(dǎo)推進(jìn)工作，確立分類引導(dǎo)原則，合理布局村莊，明確農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)方向。針對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的保留型村莊和具有風(fēng)貌保護(hù)價(jià)值的村莊，分別提出治理對(duì)策、改造模式和規(guī)劃指標(biāo)等具體標(biāo)準(zhǔn)，如保留村莊一般采用內(nèi)部改造模式，而搬遷復(fù)墾地處偏遠(yuǎn)、年老失修、“三線”（高壓線、高速公路、高速鐵路）附近的農(nóng)村居民點(diǎn)，盤活和重組土地資源，以改善村民的生產(chǎn)生活質(zhì)量，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民平等共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。

建設(shè)層面，協(xié)同村莊建設(shè)和現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)、生態(tài)文明建設(shè)等的關(guān)系，提出土地整治工程給予村莊建設(shè)的項(xiàng)目?jī)?nèi)容和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。將傳統(tǒng)村落保護(hù)與都市休閑旅游業(yè)發(fā)展、生態(tài)文化建設(shè)融為一體，發(fā)掘鄉(xiāng)村自然價(jià)值、文化價(jià)值、藝術(shù)價(jià)值和景觀價(jià)值，提出涵蓋房屋建筑工程、道路交通工程、市政設(shè)施工程、公共服務(wù)設(shè)施工程、景觀環(huán)境工程、文化風(fēng)貌工程等多項(xiàng)村莊整治具體工程及其指標(biāo)參數(shù)，滿足人民對(duì)生態(tài)、活力的迫切需求，以期實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。例如建筑庭院保持開放，屋頂鼓勵(lì)采用坡屋頂?shù)男问?；公共停車?chǎng)宜與農(nóng)用機(jī)械停放綜合布局；按照村民生活圈，配套公共服務(wù)設(shè)施用地等。

文化層面，突出上海鄉(xiāng)村建設(shè)的地域文化特色，按照傳承江南地區(qū)農(nóng)耕文化和歷史、體現(xiàn)郊野地區(qū)風(fēng)貌和獨(dú)特景觀的要求，將土地整治項(xiàng)目建設(shè)同鄉(xiāng)村風(fēng)貌保護(hù)緊密相連，提出鄉(xiāng)村風(fēng)貌保護(hù)建設(shè)模式和指導(dǎo)性工程標(biāo)準(zhǔn)。從人文要素來(lái)看，保護(hù)傳統(tǒng)民居、寺廟等歷史遺跡，保留村莊具有一定年代的公共水井、橋梁等；從自然要素來(lái)看，嚴(yán)格保護(hù)樹齡在100歲以上的古樹名木和80～100歲的古樹資源，保留對(duì)村莊有一定影響、具有一定年代或者重要象征意義的植被。

3.4 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支撐工程

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本特征是“良田良種良法”相結(jié)合，基本要求是現(xiàn)代生產(chǎn)要素和組織管理方式在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用[29]。上海將現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)作為農(nóng)業(yè)發(fā)展方向，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地利用與城市發(fā)展的相互融合，不斷促進(jìn)農(nóng)村土地利用更好地服務(wù)于都市農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)需要、都市生態(tài)涵養(yǎng)需要、都市休閑觀光需要[28]。

完善適應(yīng)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，主要體現(xiàn)在靈活的田塊規(guī)模、休閑設(shè)施配套、智慧農(nóng)業(yè)等 3個(gè)方面。在考慮耕地田塊布置時(shí)，根據(jù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)作物種植的需求，明確提出耕作田塊布置應(yīng)當(dāng)符合當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展導(dǎo)向、與溝渠道路村莊的布局相協(xié)調(diào)，放寬了對(duì)于田塊長(zhǎng)度、寬度、規(guī)模的限制，與項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要求相適應(yīng)，符合當(dāng)?shù)厝罕姼髁?xí)慣。劃定一定比例的景觀型小斑塊組成的耕地保護(hù)區(qū)域，將農(nóng)田風(fēng)貌保護(hù)與個(gè)性化經(jīng)營(yíng)、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)相結(jié)合，促進(jìn)耕地保護(hù)多樣化發(fā)展。

新增休閑步道項(xiàng)目，規(guī)定步道應(yīng)服務(wù)農(nóng)業(yè)采摘和觀光旅游，步道建設(shè)采用生態(tài)工法，兼顧路面的可透水性和綠化，以降低人工工程對(duì)原有自然環(huán)境的脅迫和干擾。以步道自身為廊道構(gòu)建生態(tài)景觀網(wǎng)絡(luò)，串聯(lián)起散落的人文景觀節(jié)點(diǎn)或斑塊，填補(bǔ)傳統(tǒng)土地整治工程在景觀旅游、休息娛樂、人文和生態(tài)保護(hù)上的欠缺[30-31]。

以復(fù)合利用為原則重新界定“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)輔助設(shè)施”。按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)配置的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)輔助設(shè)施，在維持其作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不可或缺的配套功能之后，在標(biāo)準(zhǔn)上兼顧農(nóng)業(yè)休閑旅游觀光需要，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)忙、農(nóng)閑的功能區(qū)分和復(fù)合利用。此外，《標(biāo)準(zhǔn)》還新增二級(jí)項(xiàng)目“農(nóng)業(yè)智慧化工程”，通過現(xiàn)代信息技術(shù)成果，集成應(yīng)用計(jì)算機(jī)與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、音視頻技術(shù)、3S技術(shù)、無(wú)線通信技術(shù)及專家智慧與知識(shí)的應(yīng)用，以期實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可視化遠(yuǎn)程診斷、遠(yuǎn)程控制、災(zāi)變預(yù)警等智能管理。

4 結(jié) 論

國(guó)土綜合整治背景下土地整治工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)編制應(yīng)以土地整治創(chuàng)新實(shí)踐為基礎(chǔ)，以土地整治戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型目標(biāo)為基本遵循，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，將土地整治工程體系重建、綠色化整治工程、村莊整治工程、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支撐工程等作為工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的編制重點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)核心內(nèi)容，要填補(bǔ)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)在生態(tài)化、景觀化、城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面的不足，克服工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的滯后性問題，使得標(biāo)準(zhǔn)充分響應(yīng)生態(tài)文明、新型城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等土地整治戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的基本要求，為新時(shí)代土地整治未來(lái)發(fā)展做好標(biāo)準(zhǔn)支撐，為國(guó)土綜合整治背景下土地整治標(biāo)準(zhǔn)化提供借鑒參考，推動(dòng)土地整治規(guī)范、有序地進(jìn)行。

1）中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)的社會(huì)主要矛盾發(fā)生了變化，土地整治必須適應(yīng)社會(huì)主要矛盾和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新變化。通過梳理土地整治發(fā)展歷程，發(fā)現(xiàn)中國(guó)土地整治再次進(jìn)入戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型階段，以上海為代表的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)也正在進(jìn)入土地整治4.0階段，土地整治的內(nèi)涵和外延較以往發(fā)生了重大變化，土地整治4.0階段更強(qiáng)調(diào)綜合整治、平臺(tái)統(tǒng)籌、跨界融合，而這些新特點(diǎn)、新變化應(yīng)體現(xiàn)在土地整治工程的目標(biāo)定位、功能作用、項(xiàng)目劃分和工程標(biāo)準(zhǔn)等方面。

2）面對(duì)資源環(huán)境和土地利用等問題的壓力，對(duì)于上海等大都市，綠色生態(tài)是土地整治的基本導(dǎo)向，新型城鎮(zhèn)化是土地整治的發(fā)展目標(biāo)，都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是土地整治的基石，三者各有側(cè)重，互相耦合，是新時(shí)代土地整治前行的基本方向，是《標(biāo)準(zhǔn)》編制的基本依據(jù)?！稑?biāo)準(zhǔn)》編制全過程貫徹綠色理念，落實(shí)新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略，以土地整治工程要素夯實(shí)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，重點(diǎn)實(shí)施了五大要點(diǎn)，重建了土地整治工程體系。優(yōu)化完善后的土地整治工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不僅是對(duì)人與環(huán)境之間新變化的反應(yīng)，也是對(duì)鄉(xiāng)村振興、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)建設(shè)等國(guó)家政策的落實(shí)。

3）標(biāo)準(zhǔn)編制要吸納土地整治最新科技成果，并注意與相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)銜接。土地整治工程與農(nóng)業(yè)、水利、交通、林業(yè)、城鎮(zhèn)建設(shè)等多個(gè)專業(yè)門類密切相關(guān)，標(biāo)準(zhǔn)編制要在總結(jié)土地整治典型工程案例，探尋土地整治各項(xiàng)工程的新技術(shù)、新材料和新工藝的同時(shí)，充分汲取相關(guān)專業(yè)最新工程技術(shù)成果和技術(shù)規(guī)范，按照技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)濟(jì)合理、管護(hù)便利的原則，吸納最新科技成果。同時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)編制要在工程類型區(qū)劃分、工程體系和模式選擇、各類工程參數(shù)確定等方面做到與相關(guān)技術(shù)規(guī)范及技術(shù)指標(biāo)的協(xié)調(diào)銜接，避免矛盾和沖突，增強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)的可實(shí)施性。

《標(biāo)準(zhǔn)》所提出的工程體系和標(biāo)準(zhǔn)參數(shù)是依據(jù)上海目前的土地整治實(shí)際和發(fā)展需求總結(jié)而來(lái)的，還應(yīng)根據(jù)地域不同而進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，在實(shí)際應(yīng)用過程中也應(yīng)因地制宜，防止過度整治、過度修復(fù)，保證資金合理有效利用。此外，標(biāo)準(zhǔn)在生態(tài)工程等方面還存在一些不確定性，后續(xù)應(yīng)加強(qiáng)動(dòng)態(tài)觀測(cè)監(jiān)測(cè)和科學(xué)調(diào)控的系統(tǒng)研究，增強(qiáng)實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)的支撐，從而為標(biāo)準(zhǔn)修訂提供理論依據(jù)。國(guó)土綜合整治背景下，如何以標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范更好的引導(dǎo)土地整治活動(dòng)，強(qiáng)化土地工程技術(shù)研究創(chuàng)新，完善土地生態(tài)整治的理論與技術(shù)體系，提高土地整治工程建設(shè)水平，未來(lái)還需加強(qiáng)研究和探索。

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