靳志偉

一、引 言

在歷經(jīng)30余年的高速增長(zhǎng)之后，“新常態(tài)”“結(jié)構(gòu)調(diào)整”及“全面改革”日益成為目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵詞。隨著我國(guó)結(jié)構(gòu)性改革逐步進(jìn)入攻堅(jiān)階段，不僅改革的環(huán)境發(fā)生了重大的變化，而且改革的難度也增加了許多，其中一個(gè)突出的矛盾是：公共產(chǎn)品的需求不斷增長(zhǎng)，而供給能力卻受到約束，比如典型的基礎(chǔ)設(shè)施。在這樣的背景下，我們?cè)撊绾翁岣咄顿Y的有效性，從而為實(shí)體經(jīng)濟(jì)注入新動(dòng)力，對(duì)于最終推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級(jí)顯得尤為迫切和重要。如今，我國(guó)推行全面深化改革的政策，經(jīng)濟(jì)發(fā)展又進(jìn)入“新常態(tài)”，舊有的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式將面臨改革，畢竟舊有模式是一種完全由政府主導(dǎo)的模式，而政府產(chǎn)業(yè)基金以及政府與社會(huì)資本合作（PPP）的模式是一種能夠帶動(dòng)社會(huì)資本、提高財(cái)政資金利用效率的有利工具，這兩種方式也逐步成為了實(shí)現(xiàn)改革政策目標(biāo)的強(qiáng)有力手段以及我國(guó)基建投融資改革的重要方向。

很多人會(huì)混淆政府產(chǎn)業(yè)基金與PPP模式兩者的概念，因?yàn)槎叨际钦c社會(huì)資本合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或是提供某種公共物品和服務(wù)，所以當(dāng)前學(xué)界及社會(huì)各機(jī)構(gòu)部門依舊存在對(duì)政府產(chǎn)業(yè)基金和PPP模式認(rèn)識(shí)不清的現(xiàn)象。事實(shí)上二者雖然都承接了地方政府部分表外融資的需求，也會(huì)看到二者結(jié)合使用的情況，比如政府基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金可以投資于PPP的項(xiàng)目公司，但政府產(chǎn)業(yè)基金和PPP模式卻屬于兩種政府組織資源的形式，二者也是各有特點(diǎn)、各有優(yōu)劣。比如政府產(chǎn)業(yè)基金的形式比PPP更為靈活，概念也更為寬泛，更能滿足政府的投資需要，而PPP模式缺乏相應(yīng)的靈活性。

當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)政府產(chǎn)業(yè)基金及PPP模式開(kāi)展了大量的研究，但大多數(shù)都是對(duì)二者情況的單獨(dú)討論，主要集中在相關(guān)概念、運(yùn)作模式、影響因素等方面。目前已有文獻(xiàn)較少涉及政府產(chǎn)業(yè)基金與PPP模式的對(duì)比研究，少數(shù)文獻(xiàn)對(duì)二者的作用、投資領(lǐng)域及資金來(lái)源有所討論，但沒(méi)有深入進(jìn)行對(duì)比分析。上述兩種模式各自的特點(diǎn)對(duì)政府與社會(huì)資本的合作意義重大，厘清兩者之間的異同對(duì)政府和社會(huì)各機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資工作具有很強(qiáng)的實(shí)踐價(jià)值。因此，本文對(duì)政府產(chǎn)業(yè)基金與PPP模式進(jìn)行的對(duì)比研究不僅具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，也具有一定的理論意義及學(xué)術(shù)價(jià)值。

二、文獻(xiàn)回顧

政府在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中起著重要的宏觀調(diào)控作用，政府產(chǎn)業(yè)基金和PPP模式在政府充分發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)及放大效應(yīng)，激發(fā)社會(huì)主體活力方面均發(fā)揮了積極的作用。

政府產(chǎn)業(yè)基金是一種主要用于增加股權(quán)投資的政府資金供給，它是由政府與社會(huì)資本共同發(fā)起設(shè)立的一種政策性基金，某種程度上可以克服一些市場(chǎng)失靈方面的問(wèn)題，充分發(fā)揮了財(cái)政資金的杠桿放大效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加快我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的目的（陳安，2017）。廣義上的政府產(chǎn)業(yè)基金就是由政府設(shè)立的政策性基金，比如創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、科技型中小企業(yè)創(chuàng)新基金等都屬于政府產(chǎn)業(yè)基金；而狹義上的政府產(chǎn)業(yè)基金則主要特指政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。

政府產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展歷程與政策環(huán)境經(jīng)歷了多個(gè)階段的發(fā)展（歐培彬，2016）：探索起步（2002年—2006年）、快速發(fā)展（2007年—2008年）、規(guī)范化設(shè)立與運(yùn)作（2009年—2013年），以及提速發(fā)展階段（2014年—2016年）。近幾年來(lái)，全國(guó)各地的地方產(chǎn)業(yè)基金都在提速發(fā)展，且這一勢(shì)頭表現(xiàn)得越來(lái)越明顯。2016年，我國(guó)政府產(chǎn)業(yè)基金的建設(shè)更是遍地開(kāi)花。中央層面，政府產(chǎn)業(yè)基金設(shè)立的步伐也是只增不減。李敬之（2016）研究發(fā)現(xiàn)，如今我國(guó)政府產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展現(xiàn)狀是將其聚焦投資于產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的作用十分顯著。相比2008年的政府投資，如今的政府產(chǎn)業(yè)基金則是升級(jí)版，它更多地聚焦在新興產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)，優(yōu)化了財(cái)政促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持方式，實(shí)現(xiàn)了供給端產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)。

在政府設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金的作用與意義方面的研究也有很多（孫晶，2008），政府是創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域的重要主體，它能發(fā)揮宏觀調(diào)控職能，確保一個(gè)良好的外部投資環(huán)境并能夠提供政策、法律等方面的支持。同時(shí)，政府也是資本的提供主體之一，它也會(huì)通過(guò)直接或間接的方式參與到資本市場(chǎng)的運(yùn)作中去，引導(dǎo)并規(guī)范資本市場(chǎng)的投資行為。但從中央到地方，卻常常會(huì)有政府產(chǎn)業(yè)基金資金“沉睡”的狀況，該現(xiàn)象也是逐年在惡化。呂曉暉和賴少宗（2017）研究發(fā)現(xiàn)，政府產(chǎn)業(yè)基金也存在有隱情、花不完、不敢花、可投資項(xiàng)目匱乏等問(wèn)題，從政府產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)營(yíng)層面來(lái)看，關(guān)鍵問(wèn)題主要包括管理體制束縛、缺乏有效激勵(lì)機(jī)制、子基金招募比較困難三個(gè)方面，作者針對(duì)政府產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)作模式，通過(guò)客觀分析并結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提出了一些建議，如搭建市場(chǎng)化管理模式、完善團(tuán)隊(duì)激勵(lì)機(jī)制、提升運(yùn)營(yíng)能力等。

PPP即Public-Private-Partnership，可譯為“公共-私營(yíng)-合作機(jī)制”，PPP模式的本質(zhì)是政府與社會(huì)資本合作提供某種公共物品和服務(wù)。政府會(huì)按照規(guī)定的程序，與私人組織或社會(huì)力量明確雙方的權(quán)利和義務(wù)后，以政府購(gòu)買服務(wù)合同等為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為特征，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制（高鵬程，2014）。引進(jìn)和應(yīng)用PPP模式，可以使民間資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)化建設(shè)中來(lái)，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，建立全過(guò)程合作關(guān)系（劉薇，2015）。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)主要是由政府財(cái)政支持建設(shè)各種基礎(chǔ)設(shè)施，并長(zhǎng)期是由國(guó)有企業(yè)在壟斷經(jīng)營(yíng)，但這種模式漸現(xiàn)疲態(tài)，尤其是地方政府的資金壓力變得越來(lái)越大，于是更多的地方開(kāi)始采用PPP模式。PPP模式的運(yùn)用是有一定條件的，于本瑞、侯景新和張道政（2014）研究發(fā)現(xiàn)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)PPP模式的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)PPP模式的加快推行有著重要而深遠(yuǎn)的意義。從公共項(xiàng)目領(lǐng)域引入私人資本后建設(shè)并完善法律結(jié)構(gòu)、政府監(jiān)控、風(fēng)險(xiǎn)管理、金融支撐等方面是PPP模式推廣且能可持續(xù)發(fā)展的根本，因?yàn)槲覈?guó)PPP模式的應(yīng)用目前還處在初步探索的階段，所以究竟如何建立科學(xué)完善的PPP模式在推廣應(yīng)用上顯得至關(guān)重要，這一點(diǎn)十分迫切且不可或缺。當(dāng)然運(yùn)作模式對(duì)PPP項(xiàng)目成敗十分關(guān)鍵，學(xué)者們關(guān)于PPP模式選擇影響因素的研究也日益增多。簡(jiǎn)迎輝和包敏（2014）的研究是基于項(xiàng)目生命周期理論的，這份研究對(duì)PPP模式的新建項(xiàng)目細(xì)化并進(jìn)行分類，最后發(fā)現(xiàn)PPP運(yùn)作模式在實(shí)踐中會(huì)呈現(xiàn)出多樣化趨勢(shì)，進(jìn)而詳細(xì)分析了會(huì)影響PPP模式選擇的因素，為選擇新建項(xiàng)目的PPP模式提供了有效的方法。周正祥、張秀芳、張平（2015）研究了PPP模式在全國(guó)應(yīng)用中面臨的各種問(wèn)題，比如，法律體系不夠完善、PPP項(xiàng)目形成價(jià)格的機(jī)制不合理、PPP項(xiàng)目審批過(guò)程過(guò)于復(fù)雜等問(wèn)題，并針對(duì)性地提出了一些政策建議，比如，政府應(yīng)該盡快轉(zhuǎn)變觀念并強(qiáng)化契約精神、建立PPP項(xiàng)目的專業(yè)機(jī)構(gòu)及提供相應(yīng)的技術(shù)支持、制定標(biāo)準(zhǔn)化的項(xiàng)目合同、加強(qiáng)識(shí)別項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)并制定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

關(guān)于政府產(chǎn)業(yè)基金和PPP模式對(duì)比研究的文獻(xiàn)較少，只對(duì)二者的作用、投資領(lǐng)域和資金來(lái)源有所討論。PPP模式和政府產(chǎn)業(yè)基金都承接了地方政府部分表外融資的需求，只是屬于兩種不同的方式（高禮彥，2015）。PPP通常對(duì)應(yīng)具體單個(gè)項(xiàng)目，而政府產(chǎn)業(yè)基金可以一對(duì)多投資多個(gè)項(xiàng)目，甚至走FOF的形式，投資諸多行業(yè)，比PPP模式更具靈活性。

陳梁和胡文淑（2016）研究表明，政府產(chǎn)業(yè)基金和PPP模式都參與國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，政府產(chǎn)業(yè)基金對(duì)融資有需求，參與的領(lǐng)域也大多是國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。PPP模式其實(shí)不僅僅只是一種單純的融資方式，因?yàn)樗暮诵氖窃诠卜?wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，因此，它也還是一種機(jī)制和制度設(shè)計(jì)。推廣PPP模式進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)行，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等的投資和運(yùn)營(yíng)，引入適度的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)增強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)運(yùn)行的能力。

已有文獻(xiàn)對(duì)政府產(chǎn)業(yè)基金和PPP模式二者的基金來(lái)源也有所研究（潘航，2015），政府產(chǎn)業(yè)基金的資金來(lái)源主要為政府或財(cái)政代表的城投平臺(tái)（城投、交投、旅投），大型企業(yè)，上市公司等社會(huì)資本以及銀行等金融資本，一般是財(cái)政部門通過(guò)一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算等安排的資金。而PPP項(xiàng)目的債務(wù)融資主要來(lái)自以銀行為主的金融機(jī)構(gòu)，資金主要來(lái)自于商業(yè)銀行表內(nèi)資金、銀行理財(cái)資金、公司資金與企業(yè)年金、證券公司及基金公司的資產(chǎn)管理類產(chǎn)品等。

三、政府產(chǎn)業(yè)基金與PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）政府產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展

政府產(chǎn)業(yè)基金由政府與社會(huì)資本共同發(fā)起設(shè)立，以股權(quán)、債權(quán)或股加債形式投資于相關(guān)產(chǎn)業(yè)，以“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、企業(yè)管理”的形式運(yùn)作，在當(dāng)前形勢(shì)下，對(duì)供給側(cè)改革及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)揮了積極作用。

在促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的核心方針的推動(dòng)下，2016年政府產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展延續(xù)了上一年的迅猛態(tài)勢(shì)，“中國(guó)政企合作投資基金”“中國(guó)國(guó)有資本風(fēng)險(xiǎn)投資基金”“中國(guó)國(guó)有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金”等千億級(jí)別的政府產(chǎn)業(yè)基金紛紛落地。除了環(huán)渤海地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)及珠三角地區(qū)以外，中部地區(qū)設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)基金的熱情也開(kāi)始高漲，西部偏遠(yuǎn)地區(qū)逐漸開(kāi)始進(jìn)行設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)基金的嘗試，以“一帶一路”“科技成果轉(zhuǎn)化”等為主題的引導(dǎo)基金紛紛面世。根據(jù)發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2015年12月底，國(guó)內(nèi)共成立了780支政府產(chǎn)業(yè)基金，基金規(guī)模達(dá)到21834.47億元。2015年新設(shè)立的政府產(chǎn)業(yè)基金為297支，基金規(guī)模15089.96億人民幣，分別是2013年引導(dǎo)基金數(shù)量和基金規(guī)模的2.83倍和5.24倍。其中，2006-2015年我國(guó)政府產(chǎn)業(yè)基金設(shè)立情況如圖1。

圖1 2006-2015年政府產(chǎn)業(yè)基金設(shè)立情況

政府產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展基本可以分為三個(gè)階段，分別是：2002-2006年的探索起步、2007-2008年的快速發(fā)展、2009年至今的規(guī)范化運(yùn)作。如今，政府產(chǎn)業(yè)基金的引導(dǎo)作用日益增強(qiáng)，運(yùn)作模式也日趨完善，設(shè)立主體也逐漸由省級(jí)單位延伸至市級(jí)及區(qū)級(jí)單位。其中，2006-2015年各級(jí)別政府產(chǎn)業(yè)基金的設(shè)立情況如圖2。

圖2 2006-2015年各級(jí)別政府產(chǎn)業(yè)基金設(shè)立情況

觀察我國(guó)政府產(chǎn)業(yè)基金的地域分布情況圖可發(fā)現(xiàn)：總體來(lái)說(shuō)，政府產(chǎn)業(yè)基金在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)設(shè)立密集，而在中、西部等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)設(shè)立的則相對(duì)較少。北京地區(qū)累計(jì)成立了88支政府產(chǎn)業(yè)基金，在數(shù)量上居于各地區(qū)之首；另外廣東和浙江這兩個(gè)地區(qū)的引導(dǎo)基金設(shè)立也相對(duì)較為活躍，基金數(shù)量分別為85支和84支。其次是華南地區(qū)。湖北在規(guī)模上穩(wěn)居各省之首，在湖北之后的分別是北京和廣東，基金規(guī)模分別為4367.25億元和1451.83億元。其中，截至2015年底我國(guó)政府產(chǎn)業(yè)基金的地域分布情況（基金數(shù)量與基金規(guī)模）分別為圖3（a）和圖3（b）。

圖3 2015年底我國(guó)政府產(chǎn)業(yè)基金的地域分布情況

政府產(chǎn)業(yè)基金自設(shè)立以來(lái)在許多方面都取得了重要的突破和進(jìn)展，主要的有以下幾點(diǎn)：（1）設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)基金能夠有效地改善企業(yè)的資本供給情況，引導(dǎo)社會(huì)資金集聚，解決了企業(yè)投資的資金來(lái)源難的問(wèn)題，最終可以形成資本供給效應(yīng)；（2）政府產(chǎn)業(yè)基金投資的主體主要是創(chuàng)新型企業(yè)，這樣做可以起到引導(dǎo)和帶動(dòng)社會(huì)資本對(duì)高新技術(shù)企業(yè)的投資，以政府的信用吸引社會(huì)資本，使資金流向新興領(lǐng)域，這樣做不僅優(yōu)化了資金的配置方向，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，而且同時(shí)也落實(shí)了國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策；（3）政府產(chǎn)業(yè)基金還具有“扶植培養(yǎng)極具創(chuàng)新能力的中小型企業(yè)”這一比較強(qiáng)的政策導(dǎo)向，地方政府通過(guò)設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)基金，引導(dǎo)社會(huì)資金投資尚處于創(chuàng)業(yè)初期的企業(yè)，從而就可以培養(yǎng)出一批極具創(chuàng)新能力又有好的市場(chǎng)前景的企業(yè)；（4）政府產(chǎn)業(yè)基金還具有引導(dǎo)社會(huì)資金區(qū)域流向的作用，通過(guò)設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)基金讓其投資于中西部地區(qū)，這有利于緩解區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的問(wèn)題，對(duì)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的作用。

但是，伴隨著政府產(chǎn)業(yè)基金取得的多項(xiàng)進(jìn)展，其基金“結(jié)存”問(wèn)題依舊存在，即本應(yīng)發(fā)揮調(diào)節(jié)市場(chǎng)失靈作用的政府產(chǎn)業(yè)基金卻在商業(yè)銀行變成了定期存款。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，中央財(cái)政部門設(shè)立的13項(xiàng)政府投資基金的募集資金中，大約有1082.51億元（約占30%）都結(jié)存未用。抽查地方的6項(xiàng)基金后發(fā)現(xiàn)，約占66%都轉(zhuǎn)作了銀行定期存款。

（二）PPP模式的發(fā)展

PPP模式根據(jù)一定的程序和方式，明確公私雙方的權(quán)利和義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)及收益，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，使民間資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)化建設(shè)中來(lái)，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。其中，PPP模式的基本結(jié)構(gòu)如圖4。

圖4 PPP模式的基本結(jié)構(gòu)

黨的十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”這一核心理念，這一前瞻性理念是激發(fā)民間資本活力的有力舉措，自此之后國(guó)家放寬了民間資本的投資渠道并賦予民間資本部分特許經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，我國(guó)PPP產(chǎn)業(yè)跨入了蓬勃發(fā)展時(shí)期。

我國(guó)現(xiàn)在正處于快速推廣PPP模式的時(shí)期，但同時(shí)也浮現(xiàn)出如下一些發(fā)展中的問(wèn)題：

1.PPP項(xiàng)目的地域分布不平衡

由圖5中各省已簽約PPP項(xiàng)目的數(shù)量及各省市對(duì)PPP項(xiàng)目的投資需求來(lái)看，貴州、河南、云南等省市的排名均在前列，這些省市的PPP模式發(fā)展十分迅速，相反，某些省份對(duì)發(fā)展PPP模式則并沒(méi)有很高的熱情。總體而言，由于地域之間歷史發(fā)展不平衡，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的地域差異也較大。如北上深基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域較為發(fā)達(dá)，PPP可立項(xiàng)項(xiàng)目較少。而云貴川等地區(qū)由于起步晚，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)

域建設(shè)需求極大，立項(xiàng)項(xiàng)目較多。另外，從項(xiàng)目落地情況來(lái)看，雖然云貴川等地區(qū)立項(xiàng)項(xiàng)目較多，但是受制于當(dāng)?shù)刎?cái)政實(shí)力和經(jīng)濟(jì)狀況，落地情況并不理想。財(cái)政部、發(fā)改委在PPP相關(guān)文件中重點(diǎn)考慮財(cái)政承受能力及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并未考慮平衡地區(qū)差異。如財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》中要求“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算安排，安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%”，使得財(cái)政實(shí)力較弱地區(qū)在PPP項(xiàng)目的推進(jìn)落地上較為乏力。

圖5 PPP項(xiàng)目的地域分布情況

2.PPP項(xiàng)目的行業(yè)分布不均衡

由圖6可以看出，目前PPP項(xiàng)目的熱點(diǎn)仍然放在高投入、盈利模式清晰的項(xiàng)目上，比如說(shuō)市政交通建設(shè)、房產(chǎn)開(kāi)發(fā)、醫(yī)療、養(yǎng)老等。而有些項(xiàng)目的盈利模式并不清晰，比如社會(huì)保障、林業(yè)、科技等，因此，這些PPP項(xiàng)目在建成后的特許經(jīng)營(yíng)期間內(nèi)仍難以獲利，導(dǎo)致其熱度并不高。所以說(shuō)，部分PPP項(xiàng)目仍然需要思考究竟該如何提高項(xiàng)目盈利能力和激發(fā)社會(huì)資本投資的踴躍度，或許可以通過(guò)增加一定的激勵(lì)措施來(lái)改進(jìn)這些方面出現(xiàn)的問(wèn)題。

圖6 PPP項(xiàng)目的行業(yè)分布情況

3.PPP項(xiàng)目的社會(huì)參與主體不均衡

各地優(yōu)質(zhì)的PPP項(xiàng)目參與主體大多為央企或地方國(guó)有企業(yè)，而本應(yīng)作為社會(huì)主體中本應(yīng)最有活力的民營(yíng)企業(yè)卻很難參與。根據(jù)財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)數(shù)據(jù)來(lái)看，國(guó)有企業(yè)尤其央企是PPP市場(chǎng)的絕對(duì)主導(dǎo)者，民營(yíng)企業(yè)中標(biāo)的項(xiàng)目雖然數(shù)量與國(guó)企相當(dāng)，但是在金額規(guī)模上遠(yuǎn)低于國(guó)企。但是隨著國(guó)有企業(yè)“去杠桿”以及債務(wù)性資金不得用于PPP項(xiàng)目資本金等規(guī)定的約束，民營(yíng)企業(yè)參與優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目的機(jī)會(huì)將會(huì)越來(lái)越多。

事實(shí)上，PPP模式具有很多的優(yōu)勢(shì)，比如在緩解政府部門的融資缺口方面。有私人部門參與融資的PPP模式是可以不受公共預(yù)算約束的影響，它可以直接為公共服務(wù)或者基礎(chǔ)設(shè)施提供私人部門的融資支持；此外，在政府付費(fèi)的PPP模式下，政府部門實(shí)際上是將一次性的資本投入轉(zhuǎn)化成為整個(gè)合同期間的固定費(fèi)用支出，變成了一種長(zhǎng)期的支出，這樣做可以緩解短期預(yù)算約束所受到的限制，同時(shí)，政府和私營(yíng)部門還可以共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，可以激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)的活力，可以提升基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)質(zhì)量。因此，大力推廣PPP模式，尤其是鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目，對(duì)于解決以下兩個(gè)問(wèn)題都具有非常重要的作用：（1）基層地方政府的融資能力不足；（2）基層地方政府的公共設(shè)施提供和管理能力較低。

四、政府產(chǎn)業(yè)基金與PPP模式的異同

（一）政府產(chǎn)業(yè)基金與PPP模式的相同之處

政府在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中起著宏觀調(diào)控的作用，自從地方財(cái)政改革后，政府利用有限的財(cái)政資金和科學(xué)的運(yùn)作方式，運(yùn)用合理的財(cái)政政策，最大程度地發(fā)揮其杠桿作用，與金融機(jī)構(gòu)合作，撬動(dòng)民間資本及金融資源，支持中小企業(yè)的發(fā)展，并取得了良好的效果，其中政府產(chǎn)業(yè)基金和PPP模式便是兩種常用的方式。下面本文將詳細(xì)論述PPP模式和政府產(chǎn)業(yè)基金的相同之處。

1.均承接了地方政府部分表外融資的需求

政府產(chǎn)業(yè)基金是由一家基金（或券商、信托）建立，以股權(quán)投資為主介入項(xiàng)目公司，參與相關(guān)的項(xiàng)目施工建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等，其本質(zhì)上還是一種新的融資媒介。傳統(tǒng)的投融資平臺(tái)是以地方政府的自身信用為平臺(tái)，而由公司的投融資項(xiàng)目來(lái)承擔(dān)隱性擔(dān)保。但由于產(chǎn)業(yè)資本的融資需求等種種原因，政府產(chǎn)業(yè)基金因此應(yīng)運(yùn)而生。在這種新模式下，地方財(cái)政會(huì)以較小的股權(quán)比例加入投融資項(xiàng)目，收取附帶的權(quán)益并可以對(duì)項(xiàng)目有特許經(jīng)營(yíng)的權(quán)力。政府通過(guò)成立產(chǎn)業(yè)基金可以解決許多問(wèn)題，最關(guān)鍵的就是解決了新建項(xiàng)目的融資問(wèn)題，通過(guò)吸引社會(huì)資本介入項(xiàng)目公司的方式，充分利用市場(chǎng)機(jī)制和引導(dǎo)效應(yīng)，提高了財(cái)政資金的使用效益。

PPP模式促進(jìn)了政府和社會(huì)主體的合作，以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式將部分政府責(zé)任轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體（即企業(yè)），這樣做可以減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)還減輕了企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)，在兩者之間建立起了一種共同體關(guān)系。

究竟是選擇政府產(chǎn)業(yè)基金還是PPP模式，還要根據(jù)當(dāng)?shù)卣木唧w現(xiàn)實(shí)情況而定。一般而言，若當(dāng)?shù)卣?cái)政不夠充足，則比較適合采用PPP模式引入社會(huì)資本。若地方財(cái)政比較充足，像北京、深圳這樣比較富裕的省市且當(dāng)?shù)赜斜容^多的龍頭企業(yè)，則更適合采用政府產(chǎn)業(yè)基金的形式。因?yàn)檎a(chǎn)業(yè)基金的形式更為靈活，融資渠道也更為多元。政府現(xiàn)在的方式可以是直接設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金，也可以是牽頭聯(lián)系企業(yè)與銀行，又或者是設(shè)立投資引導(dǎo)基金等種種方式，而PPP模式缺乏相應(yīng)的靈活性，因?yàn)樗鶎?duì)應(yīng)的是固定的項(xiàng)目。

2.均參與國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域

政府產(chǎn)業(yè)基金所參與的國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域主要包括：國(guó)家戰(zhàn)略新引擎，如一帶一路、京津冀協(xié)同、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等；國(guó)企改革紅利；政府債務(wù)新模式，如城市基建投資和運(yùn)營(yíng)等；跨境金融，如中概股退市等；轉(zhuǎn)型升級(jí)新需求，如新能源、新信息技術(shù)、高端裝備制造等。

PPP模式通過(guò)機(jī)制和制度設(shè)計(jì)，引入市場(chǎng)機(jī)制，激發(fā)社會(huì)主體參與公共服務(wù)領(lǐng)域。PPP模式有著投資規(guī)模大、期限長(zhǎng)且預(yù)期收益穩(wěn)定等優(yōu)勢(shì)，因此在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域運(yùn)用PPP模式是一個(gè)明智的選擇，比較適合偏好長(zhǎng)久期資產(chǎn)配置的投資者。鼓勵(lì)社會(huì)資本參與后可以引入適度的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，這不僅提高了基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)質(zhì)量，還給予企業(yè)以合理的回報(bào)，關(guān)鍵是這樣能使基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)地運(yùn)行下去。我們甚至可以大膽預(yù)測(cè)，接下來(lái)在保障房、城市供水供熱供氣、城市垃圾處理和污水處理、大氣污染整治及節(jié)能環(huán)保、文化旅游等領(lǐng)域都將會(huì)運(yùn)用到PPP模式。各類資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)可以根據(jù)自身的投資原則和偏好在PPP項(xiàng)目中分散風(fēng)險(xiǎn)、提高收益，并與自身的其他業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略協(xié)同。

如今我國(guó)正處于高速發(fā)展階段，需要建設(shè)大量的各種基礎(chǔ)設(shè)施，各地政府能否合理、有效、靈活地運(yùn)用政府產(chǎn)業(yè)基金和PPP模式，是解決地方基建融資問(wèn)題、提高財(cái)政資金使用效益以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。

3.退出方式相似

因?yàn)檎a(chǎn)業(yè)基金是一種不以營(yíng)利為目的的政策性基金，所以在產(chǎn)業(yè)基金退出及利益分配的過(guò)程中，通常會(huì)遵循“讓利于民”的原則。就目前來(lái)說(shuō)，產(chǎn)業(yè)基金的退出方式主要有以下兩種：一種是產(chǎn)業(yè)基金在所投資的企業(yè)存續(xù)期內(nèi)將其所持股份有限轉(zhuǎn)讓給其他社會(huì)投資人或公開(kāi)轉(zhuǎn)讓，但原始投資者在同等條件下具有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)；還有一種是清算退出，對(duì)產(chǎn)業(yè)基金投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)在到期后會(huì)進(jìn)行清算退出。產(chǎn)業(yè)基金投資而形成的股權(quán)退出，應(yīng)該遵循公共財(cái)政的原則并按照產(chǎn)業(yè)基金的運(yùn)作要求，確定退出方式以及退出價(jià)格。

而PPP模式的退出方式主要有三種：一是資產(chǎn)證券化退出，社會(huì)資本、政府資本投入PPP項(xiàng)目，均可能采取資產(chǎn)證券化形式進(jìn)行退出。這是指PPP項(xiàng)目SPV公司在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成熟后，通過(guò)將項(xiàng)目公司資產(chǎn)注入上市公司、發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品或海外發(fā)行房地產(chǎn)投資信托基金（REITs）等資產(chǎn)證券化方式，獲得投資收益，實(shí)現(xiàn)投資的退出；二是股權(quán)的回購(gòu)、轉(zhuǎn)讓退出，這種退出方式是指社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目并且在項(xiàng)目公司完成相應(yīng)的項(xiàng)目任務(wù)后，由政府對(duì)社會(huì)資本所有股權(quán)進(jìn)行回購(gòu)，或者將股權(quán)轉(zhuǎn)讓給其它的投資者；三是項(xiàng)目清算退出，這種退出方式是指在社會(huì)資本投入到PPP項(xiàng)目并且公司完成相應(yīng)的項(xiàng)目任務(wù)后，通過(guò)項(xiàng)目公司清算（或注冊(cè)資本減少）的方式，返還給其應(yīng)獲取的收益，實(shí)現(xiàn)投資的退出。

由此可以看出，政府產(chǎn)業(yè)基金和PPP模式二者的退出方式還是相似的，都有股權(quán)轉(zhuǎn)讓和項(xiàng)目清算退出這兩種退出方式。

綜合上文來(lái)看，政府產(chǎn)業(yè)基金和PPP模式可以概括為承接地方政府部分表外融資需求的兩種不同方式，社會(huì)資本和政府資本以相關(guān)協(xié)議（合伙協(xié)議、政府購(gòu)買服務(wù)合同、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議）為基礎(chǔ)，雙方在明確各自的權(quán)利和義務(wù)的前提下，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，形成一種伙伴式的合作關(guān)系。這兩種方式對(duì)于解決地方基建融資等問(wèn)題都是十分有幫助的，有利于提高財(cái)政資金的使用效益，解決地方政府的一系列問(wèn)題，所以，這兩種方式還是值得進(jìn)一步探索和推廣的。

（二）政府產(chǎn)業(yè)基金與PPP模式的不同之處

雖然政府產(chǎn)業(yè)基金和PPP模式都承接了地方政府表外融資的需求，但仍屬于兩種不同的方式，下面本文將詳細(xì)論述二者間的差異。

1.基金來(lái)源不同

政府產(chǎn)業(yè)基金的資金來(lái)源中，政府部分主要為財(cái)政預(yù)算安排資金，通過(guò)授權(quán)政府或財(cái)政代表的城投平臺(tái)（城投、交投、旅投）進(jìn)行出資，所吸引社會(huì)資本主要是大型企業(yè)、上市公司等社會(huì)產(chǎn)業(yè)資本或者銀行、信托等金融資本。在實(shí)際實(shí)施的過(guò)程中，政府部門一般是不會(huì)直接參與投資基金的日常運(yùn)作管理和投資決策等活動(dòng)的。政府的出資比例、基金的經(jīng)營(yíng)期限以及投資收益率等一般是固定的，當(dāng)然這個(gè)比例也可以根據(jù)合作的方式或者具體的項(xiàng)目再詳談。

與政府產(chǎn)業(yè)基金不同，PPP項(xiàng)目資本金部分一般占項(xiàng)目總規(guī)模的20%，主要來(lái)源為社會(huì)資本和政府直接出資。但是2018年之前很多PPP項(xiàng)目資本金也使用了基金來(lái)進(jìn)行結(jié)構(gòu)化融資，資本金穿透后多為銀行等金融資本，當(dāng)前這種模式已經(jīng)被監(jiān)管機(jī)構(gòu)嚴(yán)格禁止。PPP項(xiàng)目的債務(wù)融資則主要是來(lái)自于商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)，主要以表內(nèi)資金和銀行理財(cái)資金為主；PPP項(xiàng)目的債務(wù)融資形式主要有發(fā)行債券、銀行貸款、信托貸款等多種途徑；金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目的方式和資金來(lái)源都越發(fā)的多元化。其中，商業(yè)銀行是國(guó)內(nèi)債券市場(chǎng)的主要投資群體，鑒于目前各大商業(yè)銀行能夠?qū)⑿刨J、債券等債務(wù)融資服務(wù)與PPP模式投資相匹配，所以它們紛紛以直接或者間接的方式參與到PPP項(xiàng)目發(fā)起以及投資領(lǐng)域。

2.投資方式不同

因?yàn)檎a(chǎn)業(yè)基金還有其自身的政治任務(wù)，所以通常在投資地域和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域等方面其比例會(huì)受到一定的限制和約束，即政府要求基金以X%的資金比例投資于政府所在地的某個(gè)領(lǐng)域，但實(shí)際運(yùn)作中既有政治訴求同時(shí)又要求市場(chǎng)化的基金是很難建立起來(lái)的。一般情況下，基金的政治訴求部分會(huì)由政府兜底，而市場(chǎng)化部分則要求政府聯(lián)合當(dāng)?shù)赜袑?shí)力的企業(yè)。一般當(dāng)?shù)卣疄榱宋鐣?huì)資本會(huì)提供一些優(yōu)惠政策，比如稅收、注冊(cè)流程等。經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的北上廣深等城市，相對(duì)來(lái)說(shuō)建立政府投資基金難度較低，社會(huì)資本更愿意與這些地方合作。政府產(chǎn)業(yè)基金有其自身的政治任務(wù)，投資領(lǐng)域通常會(huì)受到限制，比如政府投資基金在運(yùn)作過(guò)程中不得從事以下業(yè)務(wù)：（1）不得進(jìn)行除融資擔(dān)保以外的擔(dān)保、抵押、委托貸款等活動(dòng)；（2）除經(jīng)批準(zhǔn)的公益性捐贈(zèng)外，不得向其它任何第三方提供贊助、捐贈(zèng)等；（3）不得吸收或變相吸收存款，也不得向第三方提供貸款或資金拆借；（4）進(jìn)行承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任的對(duì)外投資；（5）其他國(guó)家法律法規(guī)禁止從事的業(yè)務(wù)。

PPP模式的投資方式則主要有兩種，一是直接投資PPP項(xiàng)目，主要是投資一些軌道交通、污水處理、保障房等基礎(chǔ)設(shè)施，這些項(xiàng)目的投資規(guī)模和需求量都比較大，可以建立長(zhǎng)期明確的合同關(guān)系。二是進(jìn)行投資的運(yùn)營(yíng)公司可以主要對(duì)公司的股權(quán)進(jìn)行投資，雖然這樣做整體的投資風(fēng)險(xiǎn)會(huì)比較高，但是相對(duì)而言的回報(bào)率較大。在實(shí)際操作中，可以一次性投資多個(gè)項(xiàng)目來(lái)分散投資風(fēng)險(xiǎn)。

3.管理模式不同

政府產(chǎn)業(yè)基金的管理一般都是由地方政府參與成立的投資決策委員會(huì)來(lái)作為最高投資決策機(jī)構(gòu)，對(duì)基金行使相關(guān)的決策和管理職責(zé)，進(jìn)行相應(yīng)的管理運(yùn)作。管理委員會(huì)一般情況下是由地方政府及相關(guān)職能部門的負(fù)責(zé)人參與組成的，不過(guò)各地投決會(huì)的成員構(gòu)成還是有較大的區(qū)別，但總體來(lái)看，引導(dǎo)基金的管理還是主要?dú)w發(fā)改和科技兩大系統(tǒng)部門。這兩者的權(quán)力重心各不相同，但都對(duì)投資決策及管理模式等產(chǎn)生了重要的影響，前者主要作用是推動(dòng)本地創(chuàng)投業(yè)發(fā)展，而后者則主要致力于推動(dòng)中小科技企業(yè)融資。至于各地引導(dǎo)基金日常管理及投資運(yùn)作差別很大的問(wèn)題，一般地方政府會(huì)采用三種解決辦法：一是新設(shè)引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)，二是以公司制設(shè)立并對(duì)其自行管理，三是委托相關(guān)事業(yè)單位或外部機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。

PPP項(xiàng)目一般由項(xiàng)目公司根據(jù)法人治理結(jié)構(gòu)自主管理，但是鑒于基金作為聯(lián)合體可以參與PPP項(xiàng)目的資本金及債權(quán)投資，所以從基金角度的管理則主要可以分為參與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理和不參與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理這兩種模式。PPP項(xiàng)目的運(yùn)作比較復(fù)雜，讓基金參與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理的優(yōu)勢(shì)有：專業(yè)性強(qiáng)而且行業(yè)集中度高，基金公司也可以在其中進(jìn)行運(yùn)作與協(xié)調(diào)。至于是否參與管理其實(shí)取決于多種因素，比如基金投資占項(xiàng)目投資的比例、運(yùn)營(yíng)結(jié)果與預(yù)測(cè)值之間的偏離等。除此之外，基金還可以代表潛在投資者對(duì)提供技術(shù)的團(tuán)隊(duì)進(jìn)行項(xiàng)目分類和考察，同時(shí)還可以培養(yǎng)關(guān)系和市場(chǎng)認(rèn)知，根據(jù)投資者的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目新的投資組合，從而讓投資者之間形成成本共擔(dān)，相對(duì)單獨(dú)投資而言降低了投資成本。

4.組織形式及交易結(jié)構(gòu)不同

產(chǎn)業(yè)基金的組織形式一般分為有限合伙型產(chǎn)業(yè)基金和契約型產(chǎn)業(yè)基金兩種模式，其中的契約型產(chǎn)業(yè)基金即為資管計(jì)劃或信托模式。產(chǎn)業(yè)基金的交易結(jié)構(gòu)可以使用優(yōu)先劣后的結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)，其中優(yōu)先端過(guò)去一般是由銀行認(rèn)購(gòu)，這其中主要還是由理財(cái)資金認(rèn)購(gòu)，而劣后端則由地方平臺(tái)承擔(dān)，或者是由地方平臺(tái)、施工企業(yè)和管理人三方來(lái)共同承擔(dān)。不過(guò)政府產(chǎn)業(yè)基金表面上是表外融資，不會(huì)增加地方的債務(wù)，但地方財(cái)政大多出具并沒(méi)有法律效力的“安慰函”，以土地出讓收入作保，或者安排地方政府平臺(tái)公司提供流動(dòng)性支持、差額補(bǔ)足等擔(dān)保或增信，明為股權(quán)但實(shí)際為債權(quán)，無(wú)形中還是增加了地方政府的隱性負(fù)債。

常見(jiàn)的PPP項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)主要分為三類：一類是外包類，這又可以分為模塊式外包和整體式外包。其中的模塊式外包又有服務(wù)外包（SC）和管理外包（MC）兩種，而整體式外包又可以有設(shè)計(jì)-建造（DB）、設(shè)計(jì)-建造-主要維護(hù)（DBMM）、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)（O&M）和設(shè)計(jì)-建造-經(jīng)營(yíng)（DBO）等幾種類型。第二類是特許經(jīng)營(yíng)類，這一類又可以分為TOT、BOT以及其他模式。其中的TOT又可以分為購(gòu)買-更新-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓（PUOT）和租賃-更新-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓（LUOT）兩種模式，BOT又有建設(shè)-租賃-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓（BLOT）和建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓（BOOT）兩種模式，其他模式則還有設(shè)計(jì)-建造-轉(zhuǎn)移-經(jīng)營(yíng)（DBTO）和設(shè)計(jì)-建造-投資-經(jīng)營(yíng)（DBFO）等幾類。三是私有化類，這一類可以分為完全私有化和部分私有化兩種。

五、結(jié) 語(yǔ)

政府產(chǎn)業(yè)基金可以說(shuō)是政府在支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和技術(shù)創(chuàng)新方式等方面的一個(gè)重大的創(chuàng)新，它既可以以政府的信譽(yù)為擔(dān)保撬動(dòng)社會(huì)資本、引導(dǎo)資金的投資方向，又可以利用市場(chǎng)化機(jī)制支持某個(gè)特定領(lǐng)域的發(fā)展?；痼w制中特有的合伙人機(jī)制，它有所有權(quán)和管理權(quán)分離、激勵(lì)機(jī)制、資本放大等特征，這些特征決定了其介入創(chuàng)新活動(dòng)的廣泛性和適應(yīng)性。

應(yīng)用和推廣PPP模式有助于持續(xù)改善政府的治理能力。在PPP模式中，政府部門是一個(gè)有雙重定位的角色——出資人職能和監(jiān)管職能，這需要政府部門必須從根本上區(qū)分出出資人職能的效率導(dǎo)向和監(jiān)管職能的公平導(dǎo)向，從而能夠促進(jìn)政府在公共設(shè)施領(lǐng)域理清政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系。能否設(shè)計(jì)出過(guò)程合理的、實(shí)施高效且透明的PPP模式是建立政府和服務(wù)的最終消費(fèi)者之間良性關(guān)系的關(guān)鍵舉措。

在政府產(chǎn)業(yè)基金與PPP模式取得長(zhǎng)足發(fā)展的同時(shí)，其相應(yīng)法律均尚未健全，為保障其健康發(fā)展，還需對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行統(tǒng)一與完善，借鑒國(guó)內(nèi)外好的經(jīng)驗(yàn)，使之與實(shí)際接軌。今后，我國(guó)會(huì)大量運(yùn)用政府產(chǎn)業(yè)基金和PPP模式。為了使二者的運(yùn)行有法可依，現(xiàn)在開(kāi)始創(chuàng)造一個(gè)有利于促進(jìn)政府部門規(guī)范、社會(huì)資本積極參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的制度環(huán)境是十分必要的，清晰界定各自的責(zé)任，以減少投資者談判成本，明確各自責(zé)任歸屬。

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