李長(zhǎng)勝 蔡 敏

一、引言與文獻(xiàn)回顧

黨的十九大報(bào)告中已經(jīng)明確指出，當(dāng)前我國(guó)正處在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的至關(guān)重要階段，即由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。近年來(lái)，安徽省圍繞“優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)”的戰(zhàn)略方針?lè)e極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，延續(xù)“十二五”開(kāi)局以來(lái)的指導(dǎo)思想，發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)依舊是安徽產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的必由路徑，這種發(fā)展戰(zhàn)略也延續(xù)到了省級(jí)“十三五”規(guī)劃中，擴(kuò)大地方政府產(chǎn)業(yè)基金規(guī)模也被提上了議程。2014年底，國(guó)務(wù)院要求各個(gè)地區(qū)和部門(mén)全面整頓清理相關(guān)產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策，確立以產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金為主流方式的地方政府產(chǎn)業(yè)扶持政策。2015年10月，安徽省政府審議并通過(guò)《關(guān)于推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用的實(shí)施意見(jiàn)》，會(huì)議強(qiáng)調(diào)，地方政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的設(shè)立是安徽省優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新改革試驗(yàn)的重大舉措，要充分利用和發(fā)揮產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的作用和功能。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況來(lái)看，隨著“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶”和“一帶一路”戰(zhàn)略的穩(wěn)步實(shí)施，安徽省的戰(zhàn)略地位和綜合優(yōu)勢(shì)日益顯現(xiàn)，改革的紅利也在逐漸釋放，價(jià)值洼地效應(yīng)逐步凸顯，所以地方政府產(chǎn)業(yè)基金的建立顯得尤為重要。截至2017年8月，全國(guó)A股上市公司共3300多家，其中安徽省擁有A股上市公司100家，全國(guó)占比3%，穩(wěn)居中部地區(qū)第一位，全國(guó)排名第九位（見(jiàn)表1）。安徽省要充分把握當(dāng)下全球資本市場(chǎng)估值回落的機(jī)遇，依托大型上市公司開(kāi)展境內(nèi)外產(chǎn)業(yè)的整合、并購(gòu)和重組，達(dá)到資本與產(chǎn)業(yè)互利共贏(yíng)的局面。

表1 全國(guó)A股上市公司總數(shù)前十名省份排名情況

產(chǎn)業(yè)基金的實(shí)質(zhì)是通過(guò)引導(dǎo)金融資本和社會(huì)資本的組合注入到實(shí)體經(jīng)濟(jì)中，從而支持科技創(chuàng)新型企業(yè)或初創(chuàng)型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)政府對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的宏觀(guān)調(diào)控能力。從已有的文獻(xiàn)來(lái)看，國(guó)內(nèi)外對(duì)產(chǎn)業(yè)基金有不少研究。一方面國(guó)外學(xué)者主要介紹了產(chǎn)業(yè)基金的做法，如美國(guó)的小企業(yè)產(chǎn)業(yè)基金、歐盟的歐洲投資基金，以及以色列的YOZMA基金等。他們較多關(guān)注的是產(chǎn)業(yè)基金在創(chuàng)新引領(lǐng)中的作用，Lerner（1999）闡述了美國(guó)小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃中產(chǎn)業(yè)基金對(duì)扶持初創(chuàng)期企業(yè)發(fā)展壯大的重大作用。Sorenson和Audia（2000）認(rèn)為產(chǎn)業(yè)基金可以通過(guò)培訓(xùn)和示范效應(yīng)促進(jìn)全社會(huì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的發(fā)展。Zaborowski（2009）認(rèn)為美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到了創(chuàng)業(yè)投資基金的影響，論述了創(chuàng)業(yè)投資基金對(duì)區(qū)域創(chuàng)業(yè)發(fā)展的作用，改善了地區(qū)吸引投資的能力；另一方面在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)方面，Samila&Sorenson（2011）認(rèn)為產(chǎn)業(yè)基金與其他融資渠道相比，在投資對(duì)象的選擇上具有比較優(yōu)勢(shì)，產(chǎn)業(yè)基金管理人通常選擇經(jīng)驗(yàn)豐富、專(zhuān)業(yè)化程度較高的具有潛在價(jià)值的企業(yè)。國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究主要集中在產(chǎn)業(yè)基金設(shè)立的目的在于引導(dǎo)作用以及促進(jìn)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。陳士?。?010）認(rèn)為，在市場(chǎng)失靈發(fā)生時(shí)，政府通常會(huì)以財(cái)政撥款形式設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，對(duì)市場(chǎng)起到一個(gè)激勵(lì)的作用。羅荊（2016）提出，近幾年來(lái)，我國(guó)政府產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展規(guī)模呈現(xiàn)直線(xiàn)上升狀態(tài)，但管理制度尚未規(guī)范，為了明晰政府與市場(chǎng)的關(guān)系，規(guī)范管理產(chǎn)業(yè)基金的制度，政府應(yīng)該及時(shí)建立退出和讓利機(jī)制。李康、顧宇萍等（1999）指出，政府應(yīng)該通過(guò)大力推行產(chǎn)業(yè)基金的設(shè)立來(lái)支持新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，積極參與到企業(yè)的資產(chǎn)改造與重組之中，有效地促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。張晉蓮（2013）研究了財(cái)政在產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展中的功能與作用，認(rèn)為政府產(chǎn)業(yè)基金的設(shè)立對(duì)我國(guó)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要，應(yīng)加強(qiáng)推進(jìn)政府產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展進(jìn)程。

本文在已有文獻(xiàn)的研究基礎(chǔ)之上，以地方政府產(chǎn)業(yè)基金引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的視角為新的切入點(diǎn)，并結(jié)合安徽省近幾年來(lái)一直致力于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化，通過(guò)引入產(chǎn)業(yè)基金來(lái)助力地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐和成效來(lái)做更加深入的分析。

二、安徽省產(chǎn)業(yè)基金引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的推進(jìn)情況及成效

（一）由點(diǎn)到面，穩(wěn)步推進(jìn)

近年來(lái)，安徽省政府產(chǎn)業(yè)基金的設(shè)立從省級(jí)到市縣，由點(diǎn)到面，循序漸進(jìn)，相繼設(shè)立了涵蓋多個(gè)領(lǐng)域的政府產(chǎn)業(yè)基金，其規(guī)模也在不斷壯大。

第一，從省級(jí)層面來(lái)看。安徽省是全國(guó)設(shè)立創(chuàng)業(yè)（風(fēng)險(xiǎn)）投資基金較早的省份之一。早在2008年10月，為了加快“合蕪蚌自主創(chuàng)新綜合試驗(yàn)區(qū)”的建設(shè)，省政府出臺(tái)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，即自2008年起到2012年，每年財(cái)政撥款1億元用于設(shè)立創(chuàng)業(yè)（風(fēng)險(xiǎn)）投資引導(dǎo)基金，其主要目的是加大對(duì)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的支持力度，引導(dǎo)金融資金和社會(huì)資金有序進(jìn)入創(chuàng)業(yè)（風(fēng)險(xiǎn)）投資領(lǐng)域，從而發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿放大作用，克服僅僅依靠市場(chǎng)資源配置創(chuàng)業(yè)投資而導(dǎo)致的“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題。圖1給出了安徽省政府創(chuàng)業(yè)（風(fēng)險(xiǎn)）投資引導(dǎo)基金的杠桿圖，可以明顯地看出政府產(chǎn)業(yè)基金、金融資金和社會(huì)資金三者之間的杠桿放大效應(yīng)。整個(gè)“十二五”期間，安徽省通過(guò)財(cái)政創(chuàng)新投入方式，設(shè)立了8個(gè)億的創(chuàng)投引導(dǎo)基金（母基金），成功引導(dǎo)并組建了18個(gè)創(chuàng)投子基金，其總資產(chǎn)規(guī)模高達(dá)54.7億元。另一方面，為了推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造和新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，省政府支持引導(dǎo)并設(shè)立了總規(guī)模高達(dá)800個(gè)億的產(chǎn)業(yè)基金，助力江南集中區(qū)、江北集中區(qū)、鄭蒲港新區(qū)、中新蘇滁和南北合作園區(qū)等的建設(shè)。安徽省是全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的地區(qū)，省政府積極響應(yīng)黨的號(hào)召，積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級(jí)，2015年10月正式研究設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，旨在充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基金的功能與作用，緊密結(jié)合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，推動(dòng)安徽經(jīng)濟(jì)向更快更好的方向發(fā)展。2015年11月，安徽省產(chǎn)業(yè)并購(gòu)基金聯(lián)合合肥市產(chǎn)投集團(tuán)、中信并購(gòu)以及省擔(dān)保集團(tuán)，注資16億美元將荷蘭“恩智浦公司”全資收購(gòu)，此項(xiàng)措施被列為2015年中國(guó)十大高科技跨國(guó)并購(gòu)交易項(xiàng)目。截至2016年10月底，安徽省產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金累計(jì)完成項(xiàng)目投資57.48億元，通過(guò)投資會(huì)審議項(xiàng)目達(dá)到95個(gè)，其中70%以上為科技型項(xiàng)目，引導(dǎo)全社會(huì)投資301.66億元。2017年4月，安徽省圍繞以建立重大新興產(chǎn)業(yè)工程、新興產(chǎn)業(yè)基地和產(chǎn)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)為核心，出臺(tái)了《支持“三重一創(chuàng)”建設(shè)若干政策》，決定設(shè)立300億元的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金助力“三重一創(chuàng)”項(xiàng)目的發(fā)展，旨在扶持高新技術(shù)企業(yè)的成長(zhǎng)、創(chuàng)新平臺(tái)的建設(shè)以及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的發(fā)展，加快構(gòu)建創(chuàng)新型現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系設(shè)立。

圖1 安徽省政府創(chuàng)業(yè)（風(fēng)險(xiǎn)）投資引導(dǎo)基金杠桿圖

第二，從市縣級(jí)層面來(lái)看。合肥、蕪湖、蚌埠作為安徽省經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較強(qiáng)，是安徽省產(chǎn)業(yè)基金工作開(kāi)展的先行者和探索者。早在2009年4月，蕪湖市就率先成立了“蕪湖市創(chuàng)業(yè)（風(fēng)險(xiǎn)）投資引導(dǎo)基金”，其資金規(guī)模達(dá)到2億元。蚌埠市緊隨其后，于2009年10月設(shè)立了“蚌埠市創(chuàng)業(yè)（風(fēng)險(xiǎn)）投資引導(dǎo)基金”，在該母基金的引導(dǎo)下，安徽省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資叁號(hào)子基金成功誕生，其總規(guī)模達(dá)到23億元。作為安徽省省會(huì)的合肥則起步較晚，于2014年首次設(shè)立政府投資引導(dǎo)基金，資金規(guī)模為3.87億元，與蕪湖市和蚌埠市不同的是，該母基金流向明確，其中1.67億元作為創(chuàng)投引導(dǎo)基金，而剩下的2.2億元作為產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金。目前，合肥市正在大力推進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展，合肥市高新區(qū)將全省產(chǎn)業(yè)基金集聚區(qū)列入“十三五”期間重大工程事項(xiàng)，并成功設(shè)立了安徽省首支“雙創(chuàng)孵化”投資引導(dǎo)基金，積極打造“基金小鎮(zhèn)”。該投資引導(dǎo)基金以“孵化+投資”的模式支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，由政府出資2000萬(wàn)元作為母基金，扶植孵化器機(jī)構(gòu)和眾創(chuàng)空間的形成。截至2017年6月底，合肥市高新區(qū)已經(jīng)集聚了股權(quán)投資基金106支，資金規(guī)模1127億元，其中規(guī)模超100億元基金3支，已成為全省產(chǎn)業(yè)基金集聚規(guī)模最大、發(fā)展條件最成熟、集聚度最高、股權(quán)投資活動(dòng)最活躍的區(qū)域。

表2 安徽省產(chǎn)業(yè)基金主要先行試點(diǎn)城市的推進(jìn)情況

（二）規(guī)范管理，效益顯著

地方政府產(chǎn)業(yè)基金是財(cái)政管理方式中一種創(chuàng)新的制度形式的供給，強(qiáng)化管理是地方政府產(chǎn)業(yè)基金規(guī)范高效實(shí)施運(yùn)作的基石。安徽省產(chǎn)業(yè)基金從設(shè)立到運(yùn)作以來(lái)，政府與市場(chǎng)的關(guān)系定位和角色分工較為明確，并且能夠結(jié)合自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，制定了科學(xué)合理的管理體系與政策方針，成功引進(jìn)了一大批國(guó)內(nèi)外知名的投資管理機(jī)構(gòu)。通過(guò)采取合作共贏(yíng)的方式，在政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金（母基金）的基礎(chǔ)之上，設(shè)立其它多樣性的子基金。圖2的關(guān)系圖描述出了政府引導(dǎo)基金（母基金）與各類(lèi)子基金、各類(lèi)子基金與子基金以及子基金與科技型企業(yè)之間的運(yùn)作關(guān)系，它們不斷地為地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)注入優(yōu)質(zhì)的資本、高端的技術(shù)、優(yōu)秀的人才以及先進(jìn)的管理方式與經(jīng)驗(yàn)等，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到關(guān)鍵性的作用，綜合效益顯著。

1.制定了科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)基金管理體系與政策方針

安徽省政府成立產(chǎn)業(yè)基金工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)創(chuàng)業(yè)（風(fēng)險(xiǎn)）投資引導(dǎo)基金理事會(huì)，委托專(zhuān)業(yè)基金管理機(jī)構(gòu)代為管理與運(yùn)作，建立跟蹤評(píng)估和反饋機(jī)制，凸顯服務(wù)導(dǎo)向的功能。截止目前，安徽省已出臺(tái)《安徽省創(chuàng)業(yè)（風(fēng)險(xiǎn)）投資引導(dǎo)基金實(shí)施辦法（試行）》《安徽省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金運(yùn)作規(guī)程》以及《省引導(dǎo)基金委派投資決策委員會(huì)管理暫行辦法》等多項(xiàng)制度文件，規(guī)范政府引導(dǎo)基金運(yùn)作，完善制度體系。同時(shí)為了加強(qiáng)安徽省產(chǎn)業(yè)基金政策指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進(jìn)基金規(guī)范運(yùn)作和健康發(fā)展，更好服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和培育有核心競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)秀企業(yè)，助力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與升級(jí)，制定了《省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金項(xiàng)目管理辦法》《安徽產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金工作方案》《安徽產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金管理辦法》以及《省“三重一創(chuàng)”建設(shè)若干政策》等制度文件（見(jiàn)表3）。由省委省政府統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，下設(shè)省政府金融辦、省發(fā)展改革委、省經(jīng)濟(jì)和信息化委、省科技廳、省財(cái)政廳、省審計(jì)廳、省國(guó)資委、省投資集團(tuán)。省政府金融辦負(fù)責(zé)引導(dǎo)協(xié)調(diào)小組辦公室日常工作；省發(fā)展改革委、省經(jīng)濟(jì)和信息化委、省科技廳、省財(cái)政廳、省審計(jì)廳、省國(guó)資委、省投資集團(tuán)負(fù)責(zé)指導(dǎo)與監(jiān)督（見(jiàn)圖3）。

圖2 安徽省政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金運(yùn)作圖

圖3 安徽省政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金工作與協(xié)調(diào)組織制度

表3 安徽省政府產(chǎn)業(yè)基金相關(guān)政策梳理

續(xù)表

2.有力地驅(qū)動(dòng)了地方新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與壯大

安徽省自產(chǎn)業(yè)基金工作實(shí)施以來(lái)，取得了一定的成效。政府在有限的資金投入下，充分有效地發(fā)揮了產(chǎn)業(yè)基金的導(dǎo)向、杠桿和激勵(lì)作用，成功帶動(dòng)金融資本和社會(huì)資本參與到地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)中去，引導(dǎo)了社會(huì)資本的聚集，形成了良好的資本供給，有力地驅(qū)動(dòng)了地方傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?，F(xiàn)階段安徽省產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金由省投資集團(tuán)和省信用擔(dān)保集團(tuán)各發(fā)起設(shè)立300億元，其中省投資集團(tuán)將安徽省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資基金規(guī)模擴(kuò)大，省信用擔(dān)保集團(tuán)設(shè)立安徽省開(kāi)發(fā)投資基金，這兩支母基金又分別發(fā)起設(shè)立若干支子基金，形成了基金群。自2014年安徽省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資基金成立以來(lái)，共募集資金61.2億元，通過(guò)投委會(huì)審批103個(gè)項(xiàng)目，實(shí)際完成項(xiàng)目71個(gè)，帶動(dòng)投資額高達(dá)191.2億元。2016年，安徽省開(kāi)發(fā)投資基金實(shí)施了約100億元的籌資，主要涉及互聯(lián)網(wǎng)科技、電子信息、醫(yī)藥、環(huán)保等領(lǐng)域投資項(xiàng)目，已完成項(xiàng)目16個(gè)，投資額27.4億元，累計(jì)帶動(dòng)投資達(dá)112.6億元，這兩個(gè)母基金旗下的各個(gè)子基金也在不斷增加投資，綜合成效顯著。在地方政府產(chǎn)業(yè)基金的引導(dǎo)下，社會(huì)資本配置得到進(jìn)一步調(diào)整和完善，更多流向的是生物醫(yī)藥、新能源、新材料、節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，一批具有較強(qiáng)發(fā)展?jié)摿Φ膭?chuàng)新型企業(yè)正在培育之中，有效地促進(jìn)了地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。

三、典型案例：蚌埠市“1+N”產(chǎn)業(yè)基金體系助力產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

（一）“1+N”產(chǎn)業(yè)基金體系構(gòu)建的背景

蚌埠市是安徽省經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為快速的地區(qū)，也是安徽省較早引入創(chuàng)業(yè)（風(fēng)險(xiǎn)）投資基金的城市，同時(shí)也是安徽省政府產(chǎn)業(yè)基金試點(diǎn)地區(qū)之一。早在2009年10月，蚌埠市就出臺(tái)了《蚌埠市創(chuàng)業(yè)（風(fēng)險(xiǎn)）投資引導(dǎo)基金實(shí)施辦法（試行）》的政策，決定設(shè)立安徽省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資叁號(hào)子基金，該產(chǎn)業(yè)基金的總規(guī)模高達(dá)23個(gè)億。近年來(lái)，蚌埠市不斷進(jìn)行財(cái)政改革，通過(guò)財(cái)政體系創(chuàng)新，積極完善產(chǎn)業(yè)扶持制度與方式，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基金向著市場(chǎng)化和規(guī)范化的模式運(yùn)行。2014年9月，蚌埠市針對(duì)各地普遍存在的產(chǎn)業(yè)扶持政策交叉重疊，點(diǎn)多面散、效率低下的問(wèn)題，決定深化財(cái)政改革，創(chuàng)新財(cái)政投入方式，完善產(chǎn)業(yè)扶持政策，綜合運(yùn)用政府產(chǎn)業(yè)基金、借轉(zhuǎn)補(bǔ)、財(cái)政金融產(chǎn)品、后獎(jiǎng)補(bǔ)等財(cái)政政策工具，通過(guò)設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，發(fā)揮其示范引導(dǎo)作用，構(gòu)建形成了“1＋N”基金群助力產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)（見(jiàn)表 4）。

表4 安徽省蚌埠市“1+N”產(chǎn)業(yè)基金體系模式

（二）“1+N”產(chǎn)業(yè)基金體系的具體內(nèi)容與實(shí)施方式

自2014年起，蚌埠市通過(guò)整合市級(jí)財(cái)政中用于支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專(zhuān)項(xiàng)資金，在《蚌埠市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金管理辦法》的指導(dǎo)下，設(shè)立了地方政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金（母基金），該產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的規(guī)模不斷調(diào)整，從2014年的3億元逐步增加到2016年的7億元。從表4可以清晰地看出，在“1+N”產(chǎn)業(yè)基金體系中，蚌埠市政府通過(guò)設(shè)立母基金的方式來(lái)引導(dǎo)金融資本和社會(huì)資本的注入，具體主要通過(guò)階段參股和跟進(jìn)投資的方式支持組建各類(lèi)產(chǎn)業(yè)投資基金（子基金），重點(diǎn)投向主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域。

（三）“1+N”產(chǎn)業(yè)基金體系取得的成效

在蚌埠市政府產(chǎn)業(yè)基金循序漸進(jìn)的引導(dǎo)下，并結(jié)合政府出臺(tái)的各類(lèi)產(chǎn)業(yè)政策的支持，蚌埠市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)取得了一定的成效。于2016年底，蚌埠市初步形成了以高端裝備制造、新一代信息技術(shù)、新材料、生物、節(jié)能環(huán)保、新能源為主要代表的六大產(chǎn)業(yè)體系，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作用顯著。全市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的企業(yè)規(guī)模由2011年的75戶(hù)，增加到2016年的243戶(hù)，凈增168戶(hù)；全市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值由2011年的295.3億元，增加到2016年的1000.7億元，首次突破千億元大關(guān)，其中2016年戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值對(duì)全市工業(yè)產(chǎn)值增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率達(dá)到35.7%，成為拉動(dòng)蚌埠市工業(yè)發(fā)展的中堅(jiān)力量；2016年，蚌埠市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值和增速均居全省第三位。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的主要方向，也是新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的提質(zhì)增效，加快新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是大勢(shì)所趨。圖4給出了蚌埠市自2004-2016年產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化的趨勢(shì)圖，使用的指標(biāo)是第二、三產(chǎn)業(yè)所占的產(chǎn)業(yè)比重，從圖4可以清晰地看出，蚌埠市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化趨勢(shì)明顯，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)取得了一定的成效。

目前，蚌埠市已成為全省重要的高端裝備制造業(yè)、硅基產(chǎn)業(yè)和電子信息產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)。據(jù)省統(tǒng)計(jì)局公報(bào)顯示，2017年1-7月，蚌埠市實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值704.5億元，居全省第三位，占皖北六市總量近一半。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占規(guī)模以上工業(yè)比重由2012年的不足20%上升到2016年的33.2%，2017上半年更是達(dá)到了36%，居全省首位。重點(diǎn)企業(yè)數(shù)量快速增長(zhǎng)，由2012年的93家增加到284家，形成了以中糧生化、玻璃設(shè)計(jì)院等龍頭企業(yè)為引領(lǐng)，安徽省豐源，柳工等集團(tuán)企業(yè)為支撐的發(fā)展新格局。

圖4 2004-2016年蚌埠市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化發(fā)展趨勢(shì)

四、安徽省產(chǎn)業(yè)基金實(shí)踐過(guò)程中存在的問(wèn)題與不足

近年來(lái)，從省級(jí)層面和市級(jí)層面推進(jìn)產(chǎn)業(yè)基金實(shí)施的過(guò)程和效果來(lái)看，安徽省政府充分有效地利用了產(chǎn)業(yè)基金的引領(lǐng)示范和杠桿功能，不斷在金融創(chuàng)新領(lǐng)域中取得突破和進(jìn)展，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)注入新動(dòng)力，綜合效益凸顯。但是從各市（區(qū)）縣產(chǎn)業(yè)基金實(shí)踐的過(guò)程來(lái)看，政府在產(chǎn)業(yè)基金的設(shè)立、管理和運(yùn)作中仍存在一些問(wèn)題和不足，亟需引起重視和解決。

第一，產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展進(jìn)度較慢，市縣級(jí)層面亟需加大力度推行。安徽省地處中部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，隨著經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”的到來(lái)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理問(wèn)題更加突出，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)也被多次提上議程。從政府產(chǎn)業(yè)基金推進(jìn)實(shí)踐的過(guò)程可以明顯看出，一方面相比較于江浙一帶政府產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展規(guī)模來(lái)看，安徽省由于市場(chǎng)的局限性，明顯落后于這些發(fā)達(dá)地區(qū)。另一方面從產(chǎn)業(yè)基金的設(shè)立可以明顯看出安徽省更加偏向于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為快速的地區(qū)，而出臺(tái)的各類(lèi)產(chǎn)業(yè)政策也多傾向于合肥、蕪湖、蚌埠等這樣省內(nèi)發(fā)展較好的城市，縣域一級(jí)則很少涉及。這種布局和發(fā)展模式旨在推進(jìn)以合肥為首的“合蕪蚌國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)”的建設(shè)，也是安徽省推進(jìn)“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等國(guó)家重大戰(zhàn)略的有力抓手，更是安徽省打造參與國(guó)際高新技術(shù)研發(fā)及產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的高地。但是從某種程度上來(lái)看，這種帶有傾向型的發(fā)展方式也造成了城市與城市、城市內(nèi)部之間以及城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距擴(kuò)大，有悖于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略方針。

第二，專(zhuān)業(yè)化人才隊(duì)伍相對(duì)匱乏，多層次、專(zhuān)業(yè)化管理團(tuán)隊(duì)尚未形成。產(chǎn)業(yè)基金是以市場(chǎng)化的形式來(lái)達(dá)到政府對(duì)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控，政府在產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展中起主導(dǎo)作用，然而地方政府在產(chǎn)業(yè)基金的管理中尚未形成專(zhuān)業(yè)化的團(tuán)隊(duì)，對(duì)市場(chǎng)的認(rèn)知能力也普遍偏弱，表現(xiàn)最為明顯的是地方政府大部分行政官員在專(zhuān)業(yè)知識(shí)、技能儲(chǔ)備以及經(jīng)驗(yàn)分享中存在一定的缺陷，滿(mǎn)足不了市場(chǎng)的切實(shí)需求，導(dǎo)致地方政府在產(chǎn)業(yè)基金工作推進(jìn)中的低效率。目前，全省對(duì)優(yōu)質(zhì)機(jī)構(gòu)的引入和人才的培育力度缺乏，優(yōu)質(zhì)資源主要集中在合肥、蚌埠和蕪湖等省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的城市，而那些財(cái)力較弱的市縣，受限于產(chǎn)業(yè)基金投資策略的設(shè)計(jì)和專(zhuān)業(yè)化的管理，使得產(chǎn)業(yè)基金無(wú)法完全進(jìn)入全行業(yè)，市場(chǎng)機(jī)會(huì)也隨之大大降低，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)受到了阻礙。

第三，從地方政府產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)作的層面上來(lái)看，政策效果并不明顯。產(chǎn)業(yè)基金由于各級(jí)政府在其中起到的特殊作用使得其在主體性質(zhì)和運(yùn)作機(jī)制上始終存在自我沖突，財(cái)政資金的屬性和管理思路使得產(chǎn)業(yè)基金被賦予了一些政府政策性目標(biāo)，這與產(chǎn)業(yè)基金本身的市場(chǎng)化運(yùn)作模式是相矛盾的，也違背了“政府引導(dǎo)，市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的要求。安徽省在產(chǎn)業(yè)基金的市場(chǎng)化運(yùn)作過(guò)程中，沒(méi)有充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基金作為政策性基金的引導(dǎo)作用，投資領(lǐng)域過(guò)于按照市場(chǎng)偏好，往往選擇流通性強(qiáng)、投資周期短以及風(fēng)險(xiǎn)性較小的成熟型企業(yè)，而刻意忽略了那些競(jìng)爭(zhēng)不充分、見(jiàn)效慢、風(fēng)險(xiǎn)較大諸如初創(chuàng)期、孵化期等初創(chuàng)型或成長(zhǎng)型的企業(yè)。這在一定程度上存在著與市場(chǎng)爭(zhēng)利的事實(shí)，影響了地方政府產(chǎn)業(yè)基金在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)扶持、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、經(jīng)濟(jì)振興等方面的作用和功能。

五、結(jié)語(yǔ)與建議

地方政府產(chǎn)業(yè)基金的設(shè)立與發(fā)展標(biāo)志著政府產(chǎn)業(yè)扶持方式的轉(zhuǎn)變，即從“政府直接幫扶”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆袌?chǎng)化間接幫扶”，具有鮮明的制度優(yōu)勢(shì)。如何正確處理好政府“導(dǎo)航儀”與市場(chǎng)“發(fā)動(dòng)機(jī)”之間的關(guān)系是全面推進(jìn)地方政府產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展過(guò)程中至關(guān)重要的一環(huán)，也是這項(xiàng)升級(jí)版的財(cái)稅改革能否取得成效的保障。從安徽省地方政府產(chǎn)業(yè)基金引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的實(shí)踐中，本文給出如下幾點(diǎn)對(duì)策建議：

一是正確處理好政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。產(chǎn)業(yè)基金的建立是政府通過(guò)財(cái)政方式扶持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型的重大創(chuàng)新，政府在推動(dòng)改革的進(jìn)程中需要正確處理好政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，充分發(fā)揮這一創(chuàng)新性的制度供給，從而達(dá)到服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最終目的。產(chǎn)業(yè)基金的定位是以政策性、市場(chǎng)性和引導(dǎo)性為主，通過(guò)市場(chǎng)配置的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)政府對(duì)產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)與助推，所以在實(shí)施過(guò)程中，既要防止“擠出效應(yīng)”發(fā)生，也要克服“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題，只有將政府引導(dǎo)與市場(chǎng)勢(shì)力兩者有機(jī)結(jié)合，才能有效地促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級(jí)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，達(dá)到設(shè)立和發(fā)展地方政府產(chǎn)業(yè)基金的目的。安徽省在全面推進(jìn)產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展的過(guò)程中，應(yīng)該避免求大求全的發(fā)展觀(guān)念，有針對(duì)性地處理好供給與需求的對(duì)接關(guān)系。產(chǎn)業(yè)基金的設(shè)立要立足于地方發(fā)展需要，以市場(chǎng)反饋的真實(shí)信息為主，應(yīng)需而設(shè)，尤其對(duì)于那些財(cái)力較為困難的市縣，更要做到通盤(pán)考慮。結(jié)合發(fā)展需要與時(shí)俱進(jìn)，從而達(dá)到對(duì)產(chǎn)業(yè)基金規(guī)模的動(dòng)態(tài)調(diào)整。

二是完善產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展的軟環(huán)境。從安徽省地方政府產(chǎn)業(yè)基金的實(shí)踐過(guò)程發(fā)現(xiàn)，進(jìn)一步完善政府產(chǎn)業(yè)基金管理機(jī)構(gòu)的組織制度和提高管理機(jī)構(gòu)的管理水平是下一個(gè)階段需要政府具體去做的，主要涉及項(xiàng)目建議、內(nèi)部決策機(jī)制、盡職調(diào)查等方面的強(qiáng)化規(guī)范管理。政府要注重培育和引進(jìn)產(chǎn)業(yè)基金管理的專(zhuān)業(yè)人員，特別是與高投入產(chǎn)業(yè)相匹配的金融人才，這是政府推動(dòng)產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展的人力資本條件。與此同時(shí)，地方政府應(yīng)該強(qiáng)化對(duì)配套產(chǎn)業(yè)政策的支持，致力于打造出具有引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的示范型金融小鎮(zhèn)，促使一大批產(chǎn)業(yè)基金管理團(tuán)隊(duì)集聚于此，為全省產(chǎn)業(yè)基金工作的開(kāi)展提供充裕的人力資本環(huán)境。

三是探索多樣性的產(chǎn)業(yè)基金組合形式。地方政府要以更加開(kāi)闊的視野在政府引導(dǎo)基金（母基金）的基礎(chǔ)之上設(shè)立子基金，謀求地方產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，進(jìn)一步拓寬合作對(duì)象。當(dāng)前，中國(guó)有許多龍頭企業(yè)正在努力打造具有金融特色的業(yè)務(wù)板塊，地方政府應(yīng)該主動(dòng)謀求與這些龍頭企業(yè)的合作，使其參與到各級(jí)政府產(chǎn)業(yè)基金的子基金之中，實(shí)現(xiàn)“官產(chǎn)融”結(jié)合，為地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)服務(wù)。安徽省各市縣要充分借鑒合肥、蚌埠、蕪湖等地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，充分利用政府產(chǎn)業(yè)基金的引導(dǎo)作用，謀求戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的崛起，以促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

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