公路超限運(yùn)輸行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

文/河海大學(xué)法學(xué)院　陳廣華　孟慶賀

現(xiàn)行法律賦予公路管理機(jī)構(gòu)行使公路行政管理的職能，治理公路超限運(yùn)輸行為。引入一則公路超限治理案件，分析超限運(yùn)輸各方主體法律關(guān)系，明確公路超限運(yùn)輸行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范超限執(zhí)法人員的執(zhí)法程序，維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，形成良好的超限治理環(huán)境。

一則公路超限治理案件引發(fā)的法律思考

案情簡介

2015年9月17日下午，安徽省淮北市交通執(zhí)法局工作人員發(fā)現(xiàn)天意運(yùn)輸公司所有的車輛，認(rèn)為可能存在超限運(yùn)輸?shù)那樾?，根?jù)貨物源頭單位出具的發(fā)貨單，顯示總重噸位109.82，車皮噸位24.6，凈重噸位85.22，涉案車輛駕駛員王全見認(rèn)可超限54.82噸，超限率99.67%。

市交通執(zhí)法局在實(shí)施超限檢查的過程中，未對涉案車輛進(jìn)行初次過磅檢測。隨后，天意運(yùn)輸公司自行轉(zhuǎn)載超限貨物，市交通執(zhí)法局對所載貨物進(jìn)行過磅核驗(yàn)，王全見在該復(fù)驗(yàn)單據(jù)上簽字確認(rèn)。市交通執(zhí)法局遂于2015年9月23日作出皖淮北交罰〔2015〕2200479號《行政處罰決定書》，決定給予罰款叁萬元的行政處罰。涉案車輛為六軸車，車貨總限重55噸。天意運(yùn)輸公司委托王全見處理涉案超限事宜。天意運(yùn)輸公司已于2015年9月29日繳納了《行政處罰決定書》確定的叁萬元罰款數(shù)額。天意運(yùn)輸公司對該行政處罰決定不服，認(rèn)為涉案車輛屬于超載范圍，市交通執(zhí)法局不具備行政處罰權(quán)，遂提出訴訟。

一審法院認(rèn)為：第一，根據(jù)《安徽省公路路政管理?xiàng)l例》第十六條、《關(guān)于在全國開展車輛超限超載治理工作的實(shí)施方案》（交公路發(fā)〔2004〕219號）第三條第（三）項(xiàng)第2目的規(guī)定，市交通執(zhí)法局以車軸所承受的載荷程度作為衡量是否超限運(yùn)輸?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，以涉案車輛超過六軸車輛限定55噸標(biāo)準(zhǔn)而進(jìn)行處罰，認(rèn)定涉案車輛屬于超限運(yùn)輸?shù)姆秶?。第二，市交通?zhí)法局在實(shí)施超限檢查的過程中，未對涉案車輛進(jìn)行初次過磅檢測屬程序輕微違法，但對天意運(yùn)輸公司的權(quán)利并不產(chǎn)生實(shí)際影響，市交通執(zhí)法局認(rèn)定涉案車輛存在超限運(yùn)輸?shù)倪`法行為，并無不當(dāng)。

二審法院認(rèn)為：交通部、公安部等部門聯(lián)合下發(fā)的交公路發(fā)〔2001〕21號文件規(guī)定六軸及以上車輛車貨總重超過55噸屬超限運(yùn)輸，該案中涉案車輛為六軸車，車貨總質(zhì)量超過了55噸，故一審認(rèn)定涉案車輛為超限運(yùn)輸有事實(shí)和法律法規(guī)依據(jù)，并無不當(dāng)。市交通執(zhí)法局具有在本行政區(qū)域內(nèi)對貨車公路超限運(yùn)輸行為的行政處罰職權(quán)。市交通執(zhí)法局未進(jìn)行初驗(yàn)，程序違法，但對超限運(yùn)輸?shù)氖聦?shí)及超限數(shù)雙方均無異議，一審確認(rèn)涉案行政行為違法但不予撤銷適當(dāng)。

案件的法律思考

1.在公路超限治理案件中，公路超限運(yùn)輸行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是什么？

2.在公路超限治理案件中，應(yīng)當(dāng)如何規(guī)范超限執(zhí)法人員的執(zhí)法程序？

3.在公路超限治理案件中，若涉案車輛既存在超限又存在超載情形時，雙頭執(zhí)法是否違反“一事不再罰”原則？

公路超限運(yùn)輸行為認(rèn)定的實(shí)證研究

超限運(yùn)輸行為的幾種特殊情形

超限運(yùn)輸是指貨運(yùn)車輛載物超過法律、法規(guī)、規(guī)章、國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定或者交通標(biāo)志標(biāo)明的限載、限高、限寬、限長標(biāo)準(zhǔn)，在公路上行駛的行為。超載運(yùn)輸是指車輛載物（客）超過核定載質(zhì)量在公路上行駛的行為。其中，超限運(yùn)輸?shù)南掭d和超載運(yùn)輸?shù)暮硕ㄝd質(zhì)量有著不同的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

超限但不超載

當(dāng)某一車輛在核定載質(zhì)量范圍內(nèi)運(yùn)輸時，有可能存在超限運(yùn)輸?shù)那樾?。例如，某貨運(yùn)車輛甲，自重A噸，核定載質(zhì)量B噸，總重A+B噸（限制車貨總質(zhì)量為C噸，其中A+B＞C），當(dāng)它滿載時（即車輛總重為A+B噸），前軸載a噸（單軸每側(cè)單輪胎，限制軸載b噸，其中a＞b），后軸載c噸（雙軸每側(cè)雙輪胎，限制軸載d噸，其中c＞d）。此時，該貨運(yùn)車輛雖未超載運(yùn)輸，但軸載和總質(zhì)量都存在超限情形。

超載但不超限

同樣，當(dāng)某一車輛在超限范圍內(nèi)運(yùn)輸時，有可能超過核定載質(zhì)量。例如，某貨運(yùn)車輛乙，其核定載質(zhì)量A噸，若載貨到B噸（其中A＜B），該車輛的前軸載為a噸（單軸每側(cè)單輪胎，限制軸載b噸，其中a＜b），后軸載為c噸（單軸每側(cè)單輪胎，限制軸載d噸，其中c＜d）。此時，該車輛的軸載質(zhì)量和車貨總質(zhì)量均未超限，但是該車輛超過核定載質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為超載。

對涉路行政訴訟案例進(jìn)行分析，有利于幫助路政部門提高管理能力。

既超限又超載

某一車輛既存在超限運(yùn)輸又存在超載運(yùn)輸，是指該車輛既超過核定載質(zhì)量運(yùn)輸，軸載和總質(zhì)量又存在超限情形。例如，某貨運(yùn)車輛丙，自重A噸，核定載質(zhì)量B噸，總重A+B噸（限制車貨總質(zhì)量為C噸，其中A+B＞C），若載貨到D噸時（其中D＞A+B），前軸載a噸（單軸每側(cè)單輪胎，限制軸載b噸，其中a＞b），后軸載c噸（雙軸每側(cè)雙輪胎，限制軸載d噸，其中c＞d）。此時，該貨運(yùn)車輛不但存在超載運(yùn)輸行為，而且軸載和總質(zhì)量都存在超限情形。

超限運(yùn)輸行為的認(rèn)定依據(jù)

我國《公路法》《公路安全保護(hù)條例》并沒有對超限運(yùn)輸車輛作出具體規(guī)定，《超限運(yùn)輸車輛行駛公路管理規(guī)定》第3條明確了超限運(yùn)輸車輛的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，交通部〔2000〕2號文《超限運(yùn)輸車輛行駛公路管理規(guī)定》和國家七部委交公路發(fā)〔2004〕455號文《關(guān)于在全國開展車輛超限超載治理工作的實(shí)施方案》目前是構(gòu)成公路超限運(yùn)輸行為認(rèn)定的主要依據(jù)。2017年交通運(yùn)輸部、公安部《關(guān)于治理車輛超限超載聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)化制度化工作的實(shí)施意見（試行）》又進(jìn)一步明確了將《汽車、掛車及汽車列車外廓尺寸、軸荷及質(zhì)量限值》（GB1589-2016）規(guī)定的最大允許總質(zhì)量限值，作為車輛限載標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了車輛生產(chǎn)和使用標(biāo)準(zhǔn)、路政超限治理和交警超載治理認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。梳理法律法規(guī)政策條文中的規(guī)定，目前超限運(yùn)輸?shù)恼J(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)主要分為兩類：一是以車輛載貨后的幾何尺寸來確定的，二是以車貨總質(zhì)量（最大允許總質(zhì)量限值）確定的。在本案中，涉案車輛為六軸車，車貨總質(zhì)量總重噸位109.82，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了超限認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，違反了現(xiàn)行認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，構(gòu)成超限運(yùn)輸?shù)氖聦?shí)認(rèn)定，毋庸置疑。若涉案車輛超過機(jī)動車駕駛證上核定的載質(zhì)量，同時構(gòu)成超載運(yùn)輸，在此不論。

路政管理的行政訴訟案件，多發(fā)生在交通發(fā)達(dá)的東部地區(qū)及河北省等地。

超限運(yùn)輸行為認(rèn)定的方式

治理原則

根據(jù)《公路超限檢測站管理辦法》第25條的規(guī)定，公路超限檢測應(yīng)當(dāng)采取固定檢測為主的工作方式，因此公路超限治理遵循的是固定檢測原則，主要是為了公路安全保護(hù)和公路交通安全的平衡。實(shí)踐中，公路管理機(jī)構(gòu)及其執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)在固定檢測站點(diǎn)查處超限運(yùn)輸行為，不得私自流動檢測，尤其是不得在高速公路主線上開展流動檢測。但是考慮到實(shí)際治理環(huán)境的復(fù)雜性和嚴(yán)峻性，在考慮公路交通安全的同時，優(yōu)先加強(qiáng)對公路本身的安全保護(hù)，例外地允許檢測站附近路網(wǎng)密度較大、故意繞行逃避檢測或者短途超限運(yùn)輸情形嚴(yán)重的地區(qū)有條件地開展流動檢測，以加強(qiáng)治理超限運(yùn)輸行為。

關(guān)于超限行為本身的治理，路政部門基于法律、行政法規(guī)的授權(quán)具有監(jiān)管超限運(yùn)輸?shù)男姓?zhí)法權(quán)。

治理程序

一般來說，行政行為應(yīng)當(dāng)在法定程序內(nèi)進(jìn)行，以保證行政行為的合法性，防止權(quán)力的濫用。就超限治理而言，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)遵循“測量-認(rèn)定-處罰-卸載”等流程，最終結(jié)束超限查處執(zhí)法行為，每一個環(huán)節(jié)均要求執(zhí)法人員嚴(yán)格在法律法規(guī)政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范內(nèi)進(jìn)行。以該案為例，市交通執(zhí)法局工作人員發(fā)現(xiàn)涉案車輛可能存在超限運(yùn)輸?shù)那樾?，根?jù)貨物源頭單位出具的發(fā)貨單和駕駛員的陳述認(rèn)定車輛超限運(yùn)輸，后轉(zhuǎn)載超限貨物過磅復(fù)驗(yàn)，據(jù)此作出行政處罰決定。在整個過程中，證據(jù)確鑿，認(rèn)定事實(shí)清楚，對于市交通執(zhí)法局的處罰決定沒有爭議之處。依據(jù)公路超限治理的工作流程，市交通執(zhí)法局在實(shí)施超限檢查的過程中，未對涉案車輛進(jìn)行初次過磅檢測，隨即認(rèn)定所涉車輛超限運(yùn)輸，這一行為雖然不影響處罰結(jié)果的認(rèn)定，也未對相對人的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性不利后果，但是其屬于程序違法，應(yīng)當(dāng)予以糾正。

處罰方式

對違反規(guī)定擅自超限運(yùn)輸?shù)男袨?，公路管理機(jī)構(gòu)有權(quán)依法給予責(zé)令改正、罰款等行政處罰，造成公路損壞的，還應(yīng)當(dāng)追究行為人的賠償責(zé)任。同樣，《道路交通安全法》賦予了公安機(jī)關(guān)查處公路超載運(yùn)輸?shù)穆殭?quán)，有權(quán)對超載運(yùn)輸相對人作出警告、罰款等行政處罰。在公路超限治理案件中，若涉案車輛既存在超限情形又存在超載情形時，雙頭執(zhí)法是否違反“一事不再罰”原則是一個執(zhí)法現(xiàn)實(shí)問題。

所謂“一事不再罰”，是指對違法行為人的同一個違法行為，不得以同一事實(shí)和同一依據(jù)，給予兩次或者兩次以上的處罰。存在既超載又超限的情形下，首先，在無法律綜合授權(quán)的前提下，行政主體并非同一，應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)和公路管理機(jī)構(gòu)分別執(zhí)法；其次，就違法行為而言，超載屬于一個違法行為，超限屬于另一個違法行為，兩者不應(yīng)混同；最后，公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)是《道路交通安全法》等法律規(guī)定，公路管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法依據(jù)是《公路法》及相關(guān)法律，并非同一依據(jù)，公安機(jī)關(guān)和公路管理機(jī)構(gòu)分別有權(quán)執(zhí)法，查處超載超限運(yùn)輸行為。但是對于違法結(jié)果的處罰，應(yīng)當(dāng)建立常態(tài)化、制度化的公路管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督消除違法行為、公安機(jī)關(guān)單獨(dú)實(shí)施處罰記分的治超聯(lián)合執(zhí)法模式，以避免重復(fù)罰款。

由于路政部門在涉路訴訟中往往作為被告，在行政執(zhí)法過程中缺乏主動收集證據(jù)的意識，一旦應(yīng)訴經(jīng)常處于被動地位。

路政部門應(yīng)對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，同時，注意證據(jù)提交的時限節(jié)點(diǎn)。

公路超限運(yùn)輸行為認(rèn)定的完善建議

明確超限運(yùn)輸行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

《超限運(yùn)輸車輛行駛公路管理規(guī)定》等法律法規(guī)政策已經(jīng)明確規(guī)定了公路超限運(yùn)輸行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一了全國超限認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，從根本上為超限治理工作提供了制度保障和依據(jù)?！坝蟹梢溃蟹ū匾馈?，要求執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循和把握超限運(yùn)輸行為的兩個重要認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)：車輛載貨后的幾何尺寸和車貨總質(zhì)量，符合其中任何一個認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，即應(yīng)當(dāng)認(rèn)定所涉車輛存在超限運(yùn)輸行為，依法予以相應(yīng)的處罰。同時，超限和超載屬于兩個不同的概念，兩者并不存在沖突，對它們的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也不應(yīng)存在混同。因此，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分超載和超限的治理主體、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任追究等，超載行為的認(rèn)定并不能影響超限行為的認(rèn)定，反之亦然。

規(guī)范超限執(zhí)法人員的執(zhí)法行為

依法辦事是行政主體及其執(zhí)法人員行政水平和能力的基本要求，也是依法行政的一個具體體現(xiàn)?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)物流降本增效促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2017〕73號）中強(qiáng)調(diào)，要規(guī)范公路貨運(yùn)執(zhí)法行為，嚴(yán)格要求執(zhí)法人員規(guī)范現(xiàn)場執(zhí)法程序。公路管理機(jī)構(gòu)作為行政主體應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定的程序履行行政職能，沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。在具體的超限治理案件中，執(zhí)法人員在檢查超限運(yùn)輸行為時，應(yīng)當(dāng)持證上崗，并且執(zhí)法人員不得少于兩人，向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件，并申明執(zhí)法檢查依據(jù)和理由。同時，規(guī)范執(zhí)法流程，在執(zhí)法程序中詢問或者檢查應(yīng)當(dāng)制作筆錄，拍照或者錄像。在行政處罰過程中，應(yīng)當(dāng)依法履行告知相對人擬處罰的事實(shí)、依據(jù)，聽取相對人的申訴、意見，并依法向相對人送達(dá)行政處罰決定書。在該案中，法院認(rèn)定被告市交通執(zhí)法局的執(zhí)法行為是否違法的依據(jù)，關(guān)鍵在于被告是否依據(jù)法定程序執(zhí)法，是否侵犯了相對人的合法權(quán)益。因此，在整個執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員均應(yīng)當(dāng)依據(jù)法定程序進(jìn)行，不得擅自越過流程執(zhí)法，不得侵犯相對人的合法權(quán)益。

加大超限運(yùn)輸行為的治理力度

針對實(shí)踐中公路超限運(yùn)輸行為的普遍性和嚴(yán)峻性，僅從制度上嚴(yán)格把控超限運(yùn)輸行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，成效尚顯微薄，還需要在實(shí)踐中加以靈活運(yùn)用，同時加大超限運(yùn)輸行為的治理力度。對此，一是要嚴(yán)格認(rèn)定超限運(yùn)輸行為，嚴(yán)禁徇私舞弊行為。超限運(yùn)輸行為的危害性具有廣泛性、潛在性、不可控性等特征，一旦發(fā)生意外，很有可能造成巨大的人身、財(cái)產(chǎn)傷亡，極大地影響到國家交通安全。對于此類行為，公路管理機(jī)構(gòu)作為超限治理的重要執(zhí)法主體，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格查處超限車輛，在法律授權(quán)的范圍內(nèi)予以處罰，絕不姑息。同時，要加強(qiáng)隊(duì)伍內(nèi)部的廉政教育，保持執(zhí)法隊(duì)伍的純潔性，堅(jiān)決與違法行為作斗爭。二是要在空間和時間上拓寬查處范圍。在空間上，要因地制宜開展超限治理工作，路網(wǎng)密度大、超限運(yùn)輸頻發(fā)的地區(qū)應(yīng)當(dāng)加大查處力度，通過固定檢測和流動檢測相結(jié)合的方式綜合治理超限運(yùn)輸行為。在時間上可以不定期地進(jìn)行執(zhí)法檢查，有條件地聯(lián)合其他部門、社會力量共同開展治理工作。三是要理性執(zhí)法，文明執(zhí)法，維護(hù)相對人合法權(quán)益。加大超限運(yùn)輸行為的治理力度并不意味著要犧牲相對人的合法權(quán)益，相反要求一切行政執(zhí)法行為都要在法律的規(guī)定范圍內(nèi)進(jìn)行，依法行政始終是公路管理機(jī)構(gòu)超限治理工作的一個基本原則。