馬競(jìng)遙

2006年8月26日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)監(jiān)督法）作為對(duì)人大監(jiān)督權(quán)的權(quán)威法律規(guī)定，是我國(guó)人大監(jiān)督制度發(fā)展的一個(gè)重要階段性標(biāo)志。2011年，在第十一屆全國(guó)人大第四次會(huì)議上，吳邦國(guó)委員長(zhǎng)宣布我國(guó)的社會(huì)主義法律體系已基本建成，這表明人大監(jiān)督“一府兩院”有法可依的問(wèn)題已然基本得到解決，成文的監(jiān)督法律法規(guī)的框架已基本完備。

2017年10月18日，習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要“發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，健全人大組織制度和工作制度，支持和保證人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)，更好發(fā)揮人大代表作用，使各級(jí)人大及其常委會(huì)成為全面擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)”。要“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威”。

值得關(guān)注的是，黨的十九大報(bào)告提出“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國(guó)推開(kāi)，組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)”。2017年11月4日十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，2018年3月20日第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的監(jiān)察法，均明確規(guī)定了人大對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職責(zé)。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為各級(jí)人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)新增的監(jiān)督對(duì)象，成為各級(jí)人大常委會(huì)實(shí)施監(jiān)督法和貫徹黨的十九大精神，加強(qiáng)監(jiān)督工作的新課題。

在實(shí)際的法律執(zhí)行層面，如何保證有效行使人大監(jiān)督權(quán)，特別是在地方層面有效行使人大監(jiān)督權(quán)則是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。要切實(shí)發(fā)揮人大的監(jiān)督權(quán)，就要從制度和運(yùn)行兩個(gè)層面對(duì)權(quán)責(zé)劃分、懲處措施等作出細(xì)致的規(guī)定。值得注意的是地方人大監(jiān)督權(quán)的實(shí)際運(yùn)行還面臨著某些虛置的困境，人大制度對(duì)權(quán)力的控制和約束仍需加強(qiáng)。

一、廣東省人大常委會(huì)實(shí)施監(jiān)督法的主要情況

監(jiān)督法頒布后，廣東省人大常委會(huì)及時(shí)清理了于1994年施行的《廣東省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督條例》等若干法規(guī)，嚴(yán)格遵循監(jiān)督法規(guī)定，通過(guò)立法或規(guī)范性文件建立了更具針對(duì)性的監(jiān)督手段及操作機(jī)制，使人大的監(jiān)督效力明顯增強(qiáng)。

（一）完善制度機(jī)制建設(shè)

第一，2007年7月，省人大常委會(huì)通過(guò)了《廣東省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作程序規(guī)定》的地方性法規(guī)，根據(jù)監(jiān)督法、立法法等法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本省實(shí)際，規(guī)范本省各級(jí)人大常委會(huì)的規(guī)范性文件備案審查工作。為更好落實(shí)黨的十八屆三中、四中全會(huì)關(guān)于加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查的決策，2016年5月，省人大常委會(huì)主任會(huì)議通過(guò)了《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作規(guī)定》，進(jìn)一步強(qiáng)化、細(xì)化省人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作，并將在省本級(jí)的實(shí)踐、探索基礎(chǔ)上，修改《廣東省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作程序規(guī)定》（此項(xiàng)將列入2018年省人大常委會(huì)立法計(jì)劃）?！稄V東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作規(guī)定》明確規(guī)范性文件備案審查工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持統(tǒng)一登記、分工協(xié)作、依法辦理、有錯(cuò)必糾的原則，實(shí)行主動(dòng)審查與被動(dòng)審查相結(jié)合。進(jìn)一步健全備案審查機(jī)制，落實(shí)報(bào)備主體責(zé)任，加大主動(dòng)審查力度，增強(qiáng)備案審查實(shí)效。加強(qiáng)人大備案審查工作機(jī)構(gòu)與有關(guān)委員會(huì)的溝通協(xié)調(diào)，細(xì)化審查建議辦理、意見(jiàn)處理以及反饋、公開(kāi)程序。建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。建立規(guī)范性文件備案審查信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)備案審查工作電子化、智能化。

第二，《廣東省預(yù)算審批監(jiān)督條例（修訂草案）》已在2017年進(jìn)入省人大常委會(huì)審議程序，預(yù)算的初步審查、預(yù)算運(yùn)行的監(jiān)督、決算的審查和批準(zhǔn)等內(nèi)容，成為地方監(jiān)督法律法規(guī)規(guī)范化的一個(gè)重要的階段性成果。該條例重點(diǎn)針對(duì)人大常委會(huì)預(yù)算審查監(jiān)督的關(guān)鍵細(xì)節(jié)，完善程序設(shè)計(jì)，細(xì)化調(diào)研與檢查的內(nèi)容?！稐l例（草案）》明確規(guī)定了法規(guī)的使用范圍；強(qiáng)化了預(yù)算初審、規(guī)范工作程序，注重預(yù)算全過(guò)程監(jiān)督。為推進(jìn)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理，促進(jìn)政府合理使用預(yù)算資金，《條例（草案）》強(qiáng)調(diào)預(yù)算審查監(jiān)督要注重績(jī)效原則，在不同工作節(jié)點(diǎn)上對(duì)重點(diǎn)支出、轉(zhuǎn)移支付等環(huán)節(jié)的績(jī)效監(jiān)督予以系統(tǒng)地說(shuō)明；此外還確立了預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督方式。

第三，2016年9月省人大常委會(huì)主任會(huì)議修訂了《廣東省人大常委會(huì)專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)工作規(guī)定》，進(jìn)一步規(guī)范工作程序及督辦要求，推動(dòng)專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)制度化、常態(tài)化。要求每年結(jié)合聽(tīng)取和審議“一府兩院”專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告、審計(jì)工作報(bào)告，常委會(huì)執(zhí)法檢查報(bào)告等，選擇若干社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題開(kāi)展專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)， 并對(duì)專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的選題、議題、形式、方式、組成人員、意見(jiàn)落實(shí)等作出詳細(xì)規(guī)定，切實(shí)增強(qiáng)專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的互動(dòng)性和實(shí)效性。

第四，2016年12月省人大常委會(huì)主任會(huì)議制定了《廣東省人大常委會(huì)關(guān)于新形勢(shì)下深入貫徹實(shí)施監(jiān)督法的若干意見(jiàn)》，明確了制定年度監(jiān)督工作計(jì)劃、聽(tīng)取和審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查和拓展監(jiān)督方式方法等方面的任務(wù)要求。

第五，省人大常委會(huì)主任會(huì)議制定了《廣東省人大常委會(huì)監(jiān)督領(lǐng)域開(kāi)展第三方評(píng)估暫行規(guī)定》（2014年）、《廣東省人大常委會(huì)預(yù)算資金支出績(jī)效第三方評(píng)價(jià)實(shí)施辦法（2016年）》等，探索省人大常委會(huì)在監(jiān)督領(lǐng)域開(kāi)展第三方評(píng)估工作。

第六，2015年制定了《廣東省人大預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作情況分析評(píng)估報(bào)告會(huì)議制度》《省級(jí)財(cái)政預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督分析成果使用暫行規(guī)定》等，進(jìn)一步完善和規(guī)范預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作。

第七，2016年12月制定了《廣東省人大常委會(huì)會(huì)議審議意見(jiàn)整理和督辦工作規(guī)定》，進(jìn)一步完善和規(guī)范省人大常委會(huì)會(huì)議審議意見(jiàn)整理和督辦工作?！兑?guī)定》明確：常委會(huì)會(huì)議期間，組成人員審議“一府兩院”專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告， 國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告，審計(jì)工作報(bào)告以及審計(jì)查出突出問(wèn)題整改情況報(bào)告，執(zhí)法檢查報(bào)告，專(zhuān)題調(diào)研報(bào)告等時(shí)提出的重要意見(jiàn)，由承辦該監(jiān)督工作項(xiàng)目的相關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)整理?！兑?guī)定》對(duì)承辦單位整理審議意見(jiàn)具體工作的程序作出了明確的要求。

第八，為及時(shí)總結(jié)交流全省各級(jí)人大開(kāi)展監(jiān)督工作的情況和經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)全省人大監(jiān)督工作不斷與時(shí)俱進(jìn)，制定廣東省人大監(jiān)督工作會(huì)議管理辦法，明確每年召開(kāi)一次全省人大監(jiān)督工作會(huì)議，省、市、縣人大常委會(huì)和部分鎮(zhèn)（街）人大的同志參加，共同探討交流加強(qiáng)監(jiān)督工作的思路舉措。

（二）堅(jiān)持以問(wèn)題為監(jiān)督導(dǎo)向

1.在經(jīng)濟(jì)方面

聽(tīng)取和審議省政府關(guān)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革情況報(bào)告，強(qiáng)調(diào)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的思路和手段調(diào)整改革措施，推動(dòng)建立供給側(cè)方面的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，促進(jìn)“三去一降一補(bǔ)”取得成效。圍繞實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金支出績(jī)效情況進(jìn)行監(jiān)督。為推動(dòng)廣東省進(jìn)一步促進(jìn)粵東西北地區(qū)振興發(fā)展決定的貫徹實(shí)施，聽(tīng)取和審議了促進(jìn)粵東西北地區(qū)振興發(fā)展情況報(bào)告，推動(dòng)構(gòu)建快速交通運(yùn)輸體系，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)。

2.在民生方面

將底線民生保障作為常委會(huì)監(jiān)督工作重點(diǎn)，持續(xù)跟蹤監(jiān)督。2013年開(kāi)展底線民生保障和基本公共服務(wù)均等化等財(cái)政投入專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研。2014年起，兩年內(nèi)三次組織省人大代表對(duì)接受轉(zhuǎn)移支付較大的縣（市、區(qū)）落實(shí)底線民生保障資金情況進(jìn)行交叉檢查。通過(guò)持續(xù)檢查督促，全省底線民生保障各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)大幅提高，提升幅度最大的孤兒基本生活集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)，由全國(guó)第12位提高至第2位，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)養(yǎng)老金由第12位提高至第6位，省財(cái)政有關(guān)保障底線民生的預(yù)算安排也大幅提高。針對(duì)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中部分村（居）民生活用水難問(wèn)題，常委會(huì)形成綜合調(diào)研報(bào)告交省政府研究處理，要求調(diào)整村村通自來(lái)水工程省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步提高省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金的比例，建立規(guī)范建成后的長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制。針對(duì)連續(xù)發(fā)生幾起電信詐騙惡性事件，常委會(huì)組織代表視察、聽(tīng)取和審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告等，檢查督促有關(guān)部門(mén)落實(shí)電信用戶真實(shí)身份信息登記制度，開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)整治，廣東省成為全國(guó)第三個(gè)實(shí)現(xiàn)100%電話實(shí)名制的省份。

3.在環(huán)境方面

首先，加強(qiáng)重點(diǎn)跨市域河流污染整治。連續(xù)4年重點(diǎn)督辦，綜合運(yùn)用聽(tīng)取和審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)、專(zhuān)題調(diào)研、代表建議重點(diǎn)督辦等方式開(kāi)展監(jiān)督，作出關(guān)于加強(qiáng)“四河”（廣佛跨界河流、深莞茅洲河、汕揭練江、湛茂小東江）污染整治的決議，推動(dòng)省政府和流域各級(jí)政府整治工作取得明顯成效，環(huán)境監(jiān)管得到強(qiáng)化。其次推動(dòng)改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境。將農(nóng)村垃圾處理問(wèn)題作為常委會(huì)監(jiān)督工作重點(diǎn)，每年選擇適當(dāng)切入點(diǎn)持續(xù)深入監(jiān)督，連續(xù)3年組織開(kāi)展農(nóng)村生活垃圾處理工作第三方評(píng)估，3次開(kāi)展專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)，推動(dòng)農(nóng)村垃圾處理工作取得成效。截至2016年，生活垃圾處理設(shè)施硬件建設(shè)基本完成，形成具有廣東特色的農(nóng)村生活垃圾處理模式。常委會(huì)作出關(guān)于居民生活垃圾集中處理設(shè)施選址的決定，明確集中處理設(shè)施的公益性，規(guī)范設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，建立健全生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效機(jī)制。為推動(dòng)消除城市黑臭水體、改善城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，將通過(guò)專(zhuān)題調(diào)研、審議專(zhuān)題調(diào)研報(bào)告，計(jì)劃作出加強(qiáng)城中村污水處理工作的決議。

（三）加強(qiáng)預(yù)決算審查監(jiān)督

1.深入推進(jìn)全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督。認(rèn)真貫徹實(shí)施預(yù)算法，加強(qiáng)和改進(jìn)財(cái)政預(yù)算決算審查監(jiān)督工作，推動(dòng)將政府收入全部列入預(yù)算，通過(guò)公共預(yù)算提供公共服務(wù)。審查批準(zhǔn)政府全口徑?jīng)Q算，將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)決算、社?；饹Q算列入全口徑?jīng)Q算重點(diǎn)監(jiān)督。把社?；疬\(yùn)行納入全口徑預(yù)算決算審查和監(jiān)督。完善審計(jì)查出問(wèn)題整改情況向常委會(huì)報(bào)告機(jī)制，近幾年均在常委會(huì)會(huì)議上聽(tīng)取和審議了審計(jì)查出突出問(wèn)題整改情況報(bào)告，督促省政府及其有關(guān)部門(mén)認(rèn)真整改審計(jì)報(bào)告反映的問(wèn)題。

2.專(zhuān)項(xiàng)提前介入預(yù)算編制監(jiān)督。每年選擇1至2個(gè)群眾關(guān)心的熱點(diǎn)民生問(wèn)題和涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)問(wèn)題，專(zhuān)項(xiàng)提前介入財(cái)政預(yù)算編制監(jiān)督，形成長(zhǎng)效機(jī)制。2013年以來(lái)，常委會(huì)以底線民生保障、農(nóng)村低收入困難戶住房改造、“四河”污染整治以及教育、衛(wèi)生等相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)資金安排情況和細(xì)化社?；痤A(yù)算編制為切入點(diǎn)，專(zhuān)項(xiàng)提前介入預(yù)算編制監(jiān)督，人大代表與政府財(cái)政部門(mén)面對(duì)面溝通，就民生熱點(diǎn)難點(diǎn)領(lǐng)域的預(yù)算安排提前了解情況、交換意見(jiàn)，為人代會(huì)審查批準(zhǔn)預(yù)算打下了基礎(chǔ)，確保重大民生項(xiàng)目所需財(cái)政資金落到實(shí)處。

3.加強(qiáng)對(duì)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金使用績(jī)效的監(jiān)督。2014年以來(lái)，常委會(huì)采取專(zhuān)題調(diào)研、聽(tīng)取專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告與第三方評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，先后對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)教育創(chuàng)強(qiáng)獎(jiǎng)補(bǔ)、農(nóng)村危房改造、產(chǎn)業(yè)園擴(kuò)能增效和企業(yè)技術(shù)改造等6項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)資金支出績(jī)效進(jìn)行監(jiān)督，推動(dòng)省政府修改專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法，提高資金管理水平和使用績(jī)效。

4.全面加強(qiáng)預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作。常委會(huì)加強(qiáng)預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)軟硬件建設(shè)，充實(shí)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督內(nèi)容，升級(jí)完善系統(tǒng)功能，更好發(fā)揮聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的統(tǒng)計(jì)、分析和預(yù)警功能，線上監(jiān)督與線下監(jiān)督相結(jié)合，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的實(shí)效性。召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)交流會(huì)、舉辦培訓(xùn)班，推動(dòng)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作向市縣延伸。目前，全省21個(gè)地級(jí)以上市和各縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)全部建立了預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了人大與本級(jí)財(cái)政部門(mén)、財(cái)政部門(mén)與審計(jì)部門(mén)聯(lián)網(wǎng)；部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)也推行了這項(xiàng)工作。

（四）加強(qiáng)司法監(jiān)督

常委會(huì)每年聽(tīng)取和審議省法院關(guān)于行政審判、民事執(zhí)行、環(huán)境資源審判等工作情況的報(bào)告，省檢察院關(guān)于加強(qiáng)對(duì)訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督、反貪污賄賂工作、提起公益訴訟試點(diǎn)等工作情況的報(bào)告。通過(guò)聽(tīng)取和審議省法院關(guān)于廣東省法院設(shè)立環(huán)境資源審判專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的報(bào)告，推動(dòng)廣東省跨行政區(qū)域環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)加快設(shè)立。高度重視行政訴訟法的貫徹實(shí)施工作，2013年聽(tīng)取和審議了省法院行政審判工作的報(bào)告，以黨組名義向省委提交了關(guān)于先行落實(shí)縣、鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政審判出庭應(yīng)訴的報(bào)告。2016年對(duì)行政訴訟法的實(shí)施情況進(jìn)行了檢查，提出省政府要盡快制定廣東省行政機(jī)關(guān)行政應(yīng)訴工作規(guī)定，并建議省委適時(shí)召開(kāi)全省推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作會(huì)議，為省委、省政府所采納。同年省政府出臺(tái)了《廣東省行政應(yīng)訴工作規(guī)定》，廣東省各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴逐漸成為常態(tài)。積極參與司法改革工作，聽(tīng)取省法院、省檢察院推進(jìn)司法體制改革試點(diǎn)工作情況報(bào)告，分析改革試點(diǎn)遇到的困難和問(wèn)題，推動(dòng)改革方案不斷完善和落實(shí)。開(kāi)展司法責(zé)任制專(zhuān)題調(diào)研，及時(shí)總結(jié)省法院、檢察院完善司法責(zé)任制等改革試點(diǎn)工作的成效和經(jīng)驗(yàn)，提出推動(dòng)落實(shí)改革措施的意見(jiàn)建議，推動(dòng)省法院、省檢察院修改相關(guān)指導(dǎo)性文件，進(jìn)一步完善配套措施。

（五）探索監(jiān)督方式方法

1.注重綜合運(yùn)用多種監(jiān)督方式。連續(xù)3年對(duì)底線民生保障情況進(jìn)行監(jiān)督，先后采取專(zhuān)題調(diào)研、聽(tīng)取專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、組織代表交叉檢查等方式。在農(nóng)村垃圾處理工作監(jiān)督中，通過(guò)聽(tīng)取專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、專(zhuān)題調(diào)研、專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)、第三方評(píng)估、組織代表交叉檢查等方式持續(xù)跟蹤監(jiān)督。在執(zhí)法檢查方面，探索將執(zhí)法檢查與立法后評(píng)估有機(jī)銜接，在建設(shè)工程管理?xiàng)l例、安全生產(chǎn)條例、信訪條例等實(shí)施一段時(shí)間后，先委托地方立法社會(huì)參與和評(píng)估中心作為第三方開(kāi)展立法后評(píng)估，在評(píng)估發(fā)現(xiàn)法規(guī)實(shí)施存在問(wèn)題基礎(chǔ)上，再有重點(diǎn)地組織執(zhí)法檢查，有效增強(qiáng)了執(zhí)法檢查的針對(duì)性。

2.在監(jiān)督領(lǐng)域引入第三方評(píng)估。每年選擇若干重要的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金或重大民生環(huán)保項(xiàng)目，通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)方式委托第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)資金或相關(guān)工作績(jī)效評(píng)估。先后在跨市域重點(diǎn)河流污染整治、農(nóng)村垃圾管理、財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金支出績(jī)效等領(lǐng)域開(kāi)展第三方評(píng)估，全面評(píng)價(jià)監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施狀況，對(duì)有關(guān)部門(mén)和地區(qū)工作成效進(jìn)行量化打分排序，提出整改意見(jiàn)建議。第三方評(píng)估結(jié)果經(jīng)省人大有關(guān)委員會(huì)組織開(kāi)展評(píng)審論證后，向社會(huì)發(fā)布，推動(dòng)有關(guān)部門(mén)和地區(qū)整改落實(shí)。同時(shí)，評(píng)估報(bào)告作為常委會(huì)會(huì)議參閱文件，為組成人員審議提供重要參考。實(shí)踐證明，在專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的監(jiān)督領(lǐng)域引入第三方評(píng)估，借助第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)力量，可為人大監(jiān)督提供精確可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和情況，增強(qiáng)監(jiān)督工作的科學(xué)性和公信力。

3.積極開(kāi)展上下聯(lián)動(dòng)監(jiān)督。對(duì)一些由省上牽頭推動(dòng)但問(wèn)題表現(xiàn)和工作落實(shí)在基層的監(jiān)督項(xiàng)目，注重省市縣人大聯(lián)動(dòng)監(jiān)督，共同推動(dòng)問(wèn)題解決。如在跨市域河流污染整治監(jiān)督中，省人大常委會(huì)與流域所在地8個(gè)市人大常委會(huì)聯(lián)合組織開(kāi)展第三方評(píng)估，全面摸底河流污染整治情況。在行政訴訟法等執(zhí)法檢查中，將省人大直接檢查與委托部分地級(jí)以上市人大常委會(huì)開(kāi)展自查相結(jié)合，拓展執(zhí)法檢查的廣度和深度。

4.重視發(fā)揮代表作用。邀請(qǐng)基層代表列席常委會(huì)會(huì)議并召開(kāi)專(zhuān)場(chǎng)座談會(huì)，完善代表遠(yuǎn)程列席常委會(huì)會(huì)議的在線交流平臺(tái)，組織代表參加視察、執(zhí)法檢查、交叉檢查和專(zhuān)題調(diào)研，積極發(fā)揮代表作用。2015年以來(lái)，制定省人大代表閉會(huì)期間約見(jiàn)國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人暫行辦法，積極組織代表約見(jiàn)國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人活動(dòng)，就電信詐騙、學(xué)前教育等熱點(diǎn)問(wèn)題組織約見(jiàn)活動(dòng)14場(chǎng)，代表與相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)同志面對(duì)面反映問(wèn)題，溝通情況和意見(jiàn)。省人大常委會(huì)對(duì)代表約見(jiàn)反映問(wèn)題高度關(guān)注，持續(xù)跟蹤問(wèn)效。如陸翠芬等省人大代表約見(jiàn)提出的村（居）民生活用水難問(wèn)題具有普遍性，常委會(huì)積極開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研，并將聽(tīng)取和審議省政府關(guān)于廣東省新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中解決部分村（居）民生活用水難，實(shí)現(xiàn)村（居）供水一體化及農(nóng)村“村村通”自來(lái)水工作情況的報(bào)告列入2018年的監(jiān)督計(jì)劃，督促跟進(jìn)，推動(dòng)代表關(guān)注問(wèn)題的切實(shí)解決。

二、監(jiān)督法實(shí)施中存在的問(wèn)題

（一）人大監(jiān)督重點(diǎn)還不夠突出

實(shí)踐證明，人大監(jiān)督工作要有成效，必須要突出監(jiān)督重點(diǎn)，選取一些典型事例、熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督。否則，面面俱到，就抓不住人大監(jiān)督的關(guān)鍵，就難以取得實(shí)質(zhì)性的成效。實(shí)際中，一些地方人大常委會(huì)監(jiān)督工作還存在監(jiān)督重點(diǎn)不突出、監(jiān)督對(duì)象不明確等問(wèn)題，一般都是按部就班地進(jìn)行一些程序性監(jiān)督工作，沒(méi)有選取人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督，存在程序化、形式化問(wèn)題。

人大監(jiān)督重點(diǎn)不突出，就導(dǎo)致地方人大監(jiān)督工作不能做到“有的放矢”，使得地方人大有限的人力、物力、財(cái)力不能“好鋼放到刀刃上”，人大監(jiān)督應(yīng)有的功效難以很好發(fā)揮。

（二）人大剛性監(jiān)督手段運(yùn)用不夠

人大監(jiān)督權(quán)是人大其他職權(quán)落實(shí)的堅(jiān)強(qiáng)后盾和保證，是人大國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)地位和權(quán)威性的重要保障。因而，人大監(jiān)督的手段必須有剛性，必須要有追責(zé)，否則，就不足以保證人大應(yīng)有地位和權(quán)威的樹(shù)立。我國(guó)憲法和法律也賦予了人大諸多“剛性”監(jiān)督權(quán)，如質(zhì)詢(xún)、罷免、撤職、免職、撤銷(xiāo)規(guī)范性文件等。但從實(shí)踐來(lái)看，一些地方人大常委會(huì)的監(jiān)督工作，一般經(jīng)常采用較“軟”的監(jiān)督手段，如聽(tīng)取工作報(bào)告和匯報(bào)、詢(xún)問(wèn)、視察、執(zhí)法檢查等，而很少采用較“硬”的監(jiān)督手段，如質(zhì)詢(xún)、罷免、撤職、免職、撤銷(xiāo)規(guī)范性文件等。即使在監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題，一般也不愿或不敢采取相應(yīng)的追責(zé)方式，而只是提出相應(yīng)建議或作出一般性的決定、決議等。

（三）人大監(jiān)督過(guò)程還不夠完整

人大作為國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)和民意機(jī)關(guān)，具有極高的憲法地位和權(quán)威，可以持續(xù)的、經(jīng)常性地開(kāi)展監(jiān)督活動(dòng)，可以通過(guò)監(jiān)督權(quán)的行使對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的活動(dòng)進(jìn)行全程、全方位的監(jiān)督，以避免權(quán)力的濫用和腐敗。但是，在實(shí)踐中，地方人大及其常委會(huì)的監(jiān)督活動(dòng)并沒(méi)有經(jīng)常性、持續(xù)性地開(kāi)展，且監(jiān)督過(guò)程不完整，沒(méi)有全方位、全程進(jìn)行監(jiān)督，一般只注重事后監(jiān)督，而忽視了事先監(jiān)督和事中監(jiān)督，沒(méi)有及時(shí)預(yù)防和處置“一府兩院”的權(quán)力濫用行為，從而為“一府兩院”權(quán)力的濫用提供了空間和可能。要有效解決此問(wèn)題，必須使地方人大監(jiān)督活動(dòng)中的“事先監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督”有效銜接起來(lái)，以保證地方人大監(jiān)督過(guò)程的完整性。實(shí)際上，事先監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督作為地方人大監(jiān)督活動(dòng)中的三個(gè)階段，各有側(cè)重，各有特色，事先監(jiān)督是一種宏觀的、高層次的監(jiān)督檢查，其最大特點(diǎn)就是能夠掌握大局，必須具有前瞻性、防范性和指導(dǎo)性。事中監(jiān)督是對(duì)貫徹落實(shí)決策和計(jì)劃過(guò)程中的工作進(jìn)行履職檢查，具有滲透和促進(jìn)作用。在這三個(gè)監(jiān)督階段，最能體現(xiàn)監(jiān)督實(shí)效的是第三個(gè)階段，也就是事后監(jiān)督。因而，只有將這三個(gè)階段有效銜接起來(lái)，才能保證地方人大監(jiān)督過(guò)程的完整性，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)“一府兩院”權(quán)力的全方位、全過(guò)程的監(jiān)督，才能保證地方人大監(jiān)督工作的實(shí)效。

（四）人大監(jiān)督程序尚需進(jìn)一步完善

盡管監(jiān)督法已經(jīng)對(duì)地方人大監(jiān)督程序作了明確規(guī)定，為地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督權(quán)的行使提供了程序依據(jù)和保障，但不可否認(rèn)的是，地方人大監(jiān)督的程序規(guī)定還不是很完善，有的還沒(méi)有作出規(guī)定，有的規(guī)定的則比較原則和抽象，缺乏具體的可操作性。

正如俞可平教授指出：“從我國(guó)憲法對(duì)人大職權(quán)的規(guī)定來(lái)看，人大并不是沒(méi)有監(jiān)督權(quán)，不是缺少憲法的監(jiān)督授權(quán)，而是沒(méi)有行使好、落實(shí)好監(jiān)督權(quán)。造成這種局面的主要原因是責(zé)任不明，人大監(jiān)督權(quán)行使的動(dòng)力不足，缺乏有關(guān)監(jiān)督權(quán)如何行使的程序性規(guī)定?！痹偌由衔覈?guó)長(zhǎng)期存在的“重實(shí)體輕程序”傳統(tǒng)，使得既有的一些監(jiān)督程序性規(guī)定也沒(méi)有得到很好的遵守。對(duì)此，要解決上述問(wèn)題，就必須要完善地方人大監(jiān)督程序，具體應(yīng)包括以下三方面內(nèi)容：一是監(jiān)督如何提起，監(jiān)督權(quán)適用的范圍和條件；二是監(jiān)督的具體組織，監(jiān)督與被監(jiān)督的權(quán)利義務(wù)；三是監(jiān)督的法律后果，監(jiān)督者可采取什么法律手段等等。以建立健全地方人大程序方面的規(guī)定，為地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督權(quán)的行使提供完備的程序保障。

三、制定廣東省監(jiān)督法實(shí)施辦法主要問(wèn)題的立法建議

（一）貫徹新時(shí)代加強(qiáng)人大監(jiān)督的要求

1.落實(shí)國(guó)家監(jiān)察體制改革對(duì)人大監(jiān)督的新要求

習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中指出：“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國(guó)推開(kāi)，組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢察機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋?！睘榱素瀼芈鋵?shí)黨的十九大精神，根據(jù)黨中央確定的《關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，2017年11月4日十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，明確監(jiān)察委員會(huì)由同級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，受人大監(jiān)督。2018年3月20日第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的監(jiān)察法也規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)由同級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，向人大匯報(bào)工作。這是推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的重大舉措，對(duì)于健全中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制，強(qiáng)化黨和國(guó)家自我監(jiān)督具有重大意義。據(jù)此，現(xiàn)行憲法所確定的人大監(jiān)督“一府兩院”體制，將改變?yōu)楸O(jiān)督“一府一委兩院”體制。

監(jiān)察法第五十三條規(guī)定：“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)接受本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督。各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)聽(tīng)取和審議本級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告，組織執(zhí)法檢查?？h級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，人民代表大會(huì)代表或者常務(wù)委員會(huì)組成人員可以依照法律規(guī)定的程序，就監(jiān)察工作中的有關(guān)問(wèn)題提出詢(xún)問(wèn)或者質(zhì)詢(xún)。”根據(jù)這一規(guī)定的精神，適用于“一府兩院”的監(jiān)督方式和有關(guān)要求，均適用于對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督。制定實(shí)施監(jiān)督法辦法，應(yīng)據(jù)此作出相應(yīng)規(guī)定。

2.推進(jìn)合憲性審查，完善憲法監(jiān)督制度

黨的十九大報(bào)告要求：“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威?！睋?jù)此，廣東省2018年將對(duì)2007年制定的《廣東省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作程序規(guī)定》進(jìn)行修改。因此，制定廣東省的實(shí)施監(jiān)督法辦法，規(guī)范性文件的備案審查章節(jié)可以?xún)H作原則性規(guī)定，不對(duì)具體程序作細(xì)化安排。備案審查具體工作程序，適用于修改后的備案審查工作規(guī)定。

（二）提高監(jiān)督針對(duì)性和實(shí)效性

緊緊圍繞國(guó)家和廣東省的中心工作，找準(zhǔn)人大監(jiān)督的著力點(diǎn)和結(jié)合點(diǎn)，把事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局、人民群眾切實(shí)利益、社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題作為監(jiān)督重點(diǎn)，細(xì)化監(jiān)督工作機(jī)制，用準(zhǔn)用好監(jiān)督方法方式，切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)督針對(duì)性和實(shí)效性，是強(qiáng)化人大監(jiān)督工作應(yīng)有之義。制定廣東省的實(shí)施監(jiān)督法辦法，要體現(xiàn)這一精神。

第一，規(guī)范年度監(jiān)督工作計(jì)劃的制定。在我們的建議草案中，單列一章規(guī)范年度監(jiān)督工作計(jì)劃的制定，具體對(duì)計(jì)劃的內(nèi)容，議題提出、初選、收集、論證、通過(guò)，項(xiàng)目調(diào)整等方面做了詳細(xì)規(guī)定。

第二，完善專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告制度。聽(tīng)取專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告是人大行使監(jiān)督職權(quán)的重要方式。采用聽(tīng)取和審議人大常委會(huì)調(diào)研組的專(zhuān)題調(diào)研報(bào)告，是2010年全國(guó)人大常委會(huì)率先開(kāi)展的人大監(jiān)督工作的新探索，因出現(xiàn)在現(xiàn)行監(jiān)督法之后，故其形式未見(jiàn)于監(jiān)督法，但符合監(jiān)督法精神。這種方式，具有為有關(guān)機(jī)關(guān)提供決策的重要意見(jiàn)和建議的作用，也具有監(jiān)督推進(jìn)相關(guān)工作的重要作用。多年來(lái)，地方各級(jí)人大常委會(huì)普遍將其作為對(duì)“一府兩院”專(zhuān)項(xiàng)工作的監(jiān)督方式，因此在“監(jiān)督方式”一章作出規(guī)定。

在建議草案中，我們提出圍繞三個(gè)重點(diǎn)，確定專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告議題。緊緊圍繞“三個(gè)重點(diǎn)”，即經(jīng)濟(jì)建設(shè)、保障和改善民生、民主法治建設(shè)，確定專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告的議題，使其更加貼近經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際。再次從規(guī)范程序著手，專(zhuān)門(mén)制定了聽(tīng)取專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告的辦法，突出監(jiān)督重點(diǎn)，強(qiáng)化監(jiān)督力度，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)督工作的針對(duì)性，實(shí)行三次審查，確保專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告的質(zhì)量。專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告是否真實(shí)地反映了實(shí)際情況，關(guān)系到常委會(huì)組成人員對(duì)該項(xiàng)工作能否作出正確的判斷和審議。對(duì)于列入議程的專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告，各級(jí)人大常委會(huì)堅(jiān)持實(shí)行三次審查，即在提交主任會(huì)議前，由相關(guān)工委對(duì)報(bào)告的篇幅、內(nèi)容、反映的問(wèn)題等進(jìn)行初審，對(duì)于調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和群眾反映的問(wèn)題，均要求在報(bào)告中予以回應(yīng)；在常委會(huì)會(huì)議前，召開(kāi)主任會(huì)議再次審查；根據(jù)主任會(huì)議意見(jiàn)修改后，由相關(guān)工委對(duì)報(bào)告進(jìn)行三審，再由常委會(huì)分管相關(guān)工作的副主任審查把關(guān)后，提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議。通過(guò)層層把關(guān)，確保專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告成績(jī)客觀，反映問(wèn)題真實(shí)，整改措施具體、到位。最后注意把握調(diào)研環(huán)節(jié)，提高審議水平。審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告前，分兩次調(diào)研專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告的事項(xiàng)。第一次在初審前，由相關(guān)工委組織比較系統(tǒng)的調(diào)研，形成調(diào)研報(bào)告，為常委會(huì)審議提供參考；第二次在主任會(huì)議或常委會(huì)會(huì)議前，組織常委會(huì)組成人員和人大代表調(diào)研、視察，以增強(qiáng)審議的針對(duì)性。

第三，完善財(cái)政預(yù)算監(jiān)督制度。在建議草案中，我們考慮從以下三個(gè)方面加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督。首先， 加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)算編制工作。各級(jí)政府的財(cái)政， 必須堅(jiān)持先有預(yù)算、后有支出、嚴(yán)格按預(yù)算支出的原則， 細(xì)化預(yù)算和提前編制預(yù)算。按照政府收支分類(lèi)改革的要求， 編制政府預(yù)算并建立健全部門(mén)預(yù)算制度。只有這樣， 才能解決政府預(yù)算“外行看不懂、內(nèi)行說(shuō)不清”的問(wèn)題。決算草案應(yīng)按照本級(jí)人大批準(zhǔn)的預(yù)算所列科目編制， 按預(yù)算數(shù)、調(diào)整數(shù)或者變更數(shù)以及實(shí)際執(zhí)行數(shù)分別列出， 并作出說(shuō)明。報(bào)告應(yīng)遞交及時(shí)， 使人大有足夠的時(shí)間進(jìn)行審查。其次， 提高預(yù)算的公開(kāi)透明化程度。公開(kāi)、透明是公共財(cái)政的本質(zhì)要求， 也是人大實(shí)施有效監(jiān)督的前提條件。一些涉及廣大人民群眾切身利益的專(zhuān)項(xiàng)資金安排使用情況， 以及一些重大項(xiàng)目投資， 應(yīng)向社會(huì)公布， 接受社會(huì)監(jiān)督。預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告， 應(yīng)在報(bào)紙上和網(wǎng)上公開(kāi)。第三， 拓寬預(yù)算監(jiān)督內(nèi)容。重點(diǎn)審查預(yù)算收支平衡情況、重點(diǎn)支出的安排和資金到位情況、預(yù)算超收收入的安排和使用情況、部門(mén)預(yù)算制度建立和執(zhí)行情況、向下級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付情況、本級(jí)人大會(huì)議關(guān)于批準(zhǔn)預(yù)算的決議執(zhí)行情況等。

一個(gè)需要研究的問(wèn)題是，目前《廣東省預(yù)算審批監(jiān)督條例（修訂草案）》已進(jìn)入省人大常委會(huì)的審議程序，該條例調(diào)整的范圍涵蓋了預(yù)算審批監(jiān)督的全過(guò)程，包括了本級(jí)人大和人大常委會(huì)的職權(quán)。鑒于監(jiān)督法調(diào)整的是人大常委會(huì)監(jiān)督工作，建議廣東省的實(shí)施監(jiān)督法辦法中，在“審查和批準(zhǔn)決算、聽(tīng)取和審議國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告，聽(tīng)取和審議審計(jì)工作報(bào)告”章節(jié)中，可以考慮兩種方案。一是直接采用修訂后的《廣東省預(yù)算審批監(jiān)督條例》中關(guān)于人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)決算、聽(tīng)取和審議國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告，聽(tīng)取和審議審計(jì)工作報(bào)告方面的規(guī)定。這個(gè)方案可以保證相關(guān)法規(guī)的統(tǒng)一性，但存在同一事項(xiàng)重復(fù)立法之嫌。二是根據(jù)修訂后的《廣東省預(yù)算審批監(jiān)督條例》的規(guī)定，對(duì)核心內(nèi)容作原則性規(guī)定，不對(duì)具體程序作細(xì)化安排。具體工作程序要求，適用該條例的規(guī)定。我們傾向于第二方案。

第四，完善專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的工作規(guī)范。在建議草案中，首先考慮到開(kāi)展專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)，要堅(jiān)持把事關(guān)全局和工作大局的問(wèn)題、代表和廣大人民群眾最關(guān)切的問(wèn)題作為議題選擇的出發(fā)點(diǎn)。通過(guò)向社會(huì)、代表以及基層人大公開(kāi)征集等方式，拓寬詢(xún)問(wèn)議題選擇渠道。在議題的選擇上要堅(jiān)持可行性，即選擇經(jīng)過(guò)詢(xún)問(wèn)可以解決或可以有效推動(dòng)解決的問(wèn)題作為詢(xún)問(wèn)議題，避免議題選擇過(guò)大或過(guò)窄，偏離實(shí)際；堅(jiān)持敏感性，即選擇帶有傾向性、矛盾性、前瞻性的重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題作為詢(xún)問(wèn)議題，確保問(wèn)之有意；堅(jiān)持實(shí)效性，即選擇當(dāng)前突出矛盾、亟須解決、時(shí)限性強(qiáng)的問(wèn)題作為詢(xún)問(wèn)議題，以確保專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的社會(huì)效果。其次認(rèn)真制訂詢(xún)問(wèn)方案。條件成熟時(shí)可每年將其作一次專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)安排，另一個(gè)年度詢(xún)問(wèn)項(xiàng)目則結(jié)合其他民生、環(huán)?；蛩痉ūO(jiān)督項(xiàng)目確定，使專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)工作常態(tài)化。在組織詢(xún)問(wèn)方面，要更加突出互動(dòng)性和開(kāi)放性，隨問(wèn)隨答，減少事先安排，擴(kuò)大詢(xún)問(wèn)會(huì)列席范圍和宣傳報(bào)道，增強(qiáng)專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的實(shí)效性和影響力。最后為確保專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)有序進(jìn)行，專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)活動(dòng)開(kāi)始前，要精心設(shè)計(jì)專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)工作方案，內(nèi)容主要包括指導(dǎo)思想、目的意義、主題內(nèi)容、時(shí)間地點(diǎn)、參加對(duì)象、程序步驟及責(zé)任分工等。專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)方案根據(jù)實(shí)際需要還可細(xì)分為詢(xún)問(wèn)議題選擇方案、詢(xún)問(wèn)內(nèi)容調(diào)研方案、詢(xún)問(wèn)組織實(shí)施方案、詢(xún)問(wèn)后跟蹤監(jiān)督方案等，以便于實(shí)際操作。

四、涉及提高監(jiān)督針對(duì)性和實(shí)效性的其他意見(jiàn)建議

在本課題研究中，我們還形成了涉及提高監(jiān)督針對(duì)性和實(shí)效性的其他意見(jiàn)建議。因?yàn)轶w例問(wèn)題或者普適性問(wèn)題，這些意見(jiàn)建議難以納入廣東省實(shí)施監(jiān)督法辦法建議草案中，但可以供制定相關(guān)單項(xiàng)監(jiān)督工作法規(guī)或規(guī)范性文件、工作方案等，以及監(jiān)督工作的具體實(shí)踐或研究參考。

（一）優(yōu)化監(jiān)督議題統(tǒng)籌確定機(jī)制。做好監(jiān)督立項(xiàng)工作，科學(xué)合理選擇監(jiān)督議題是加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)督工作的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。建議參照上海等地做法，更加重視做好監(jiān)督議題先期論證工作。辦公廳將各委員會(huì)、各方面提交的監(jiān)督議題選題建議進(jìn)行匯總后，由常委會(huì)機(jī)關(guān)組織各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)工作委員會(huì)負(fù)責(zé)同志、部分常委會(huì)委員、人大代表、有關(guān)咨詢(xún)專(zhuān)家等召開(kāi)會(huì)議，對(duì)監(jiān)督初步計(jì)劃進(jìn)行研究論證，充分聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，避免出現(xiàn)有的監(jiān)督領(lǐng)域或監(jiān)督形式的項(xiàng)目過(guò)于集中、有的監(jiān)督項(xiàng)目重點(diǎn)不突出等問(wèn)題。此外，要探索完善監(jiān)督計(jì)劃調(diào)整機(jī)制。

（二）統(tǒng)一規(guī)范監(jiān)督工作流程。常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)工作分散到各相關(guān)委員會(huì)，不同監(jiān)督項(xiàng)目的組織實(shí)施質(zhì)量往往參差不齊。建議借鑒上海市細(xì)化統(tǒng)一工作流程的做法，對(duì)制訂監(jiān)督工作方案、組織調(diào)研視察、做好報(bào)告初審和意見(jiàn)反饋、起草審議意見(jiàn)等環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，提高監(jiān)督工作科學(xué)化水平。

（三）完善司法監(jiān)督機(jī)制。找準(zhǔn)人大監(jiān)督與確保依法獨(dú)立行使司法權(quán)之間的平衡點(diǎn)和監(jiān)督“工作”與監(jiān)督“人”之間的合力點(diǎn)，結(jié)合深化司法體制改革，將司法責(zé)任制落實(shí)情況、改革任務(wù)推進(jìn)情況等作為監(jiān)督重點(diǎn)，對(duì)影響司法公正、制約司法能力的全局性、程序性問(wèn)題開(kāi)展監(jiān)督。要探索建立司法機(jī)關(guān)重大事項(xiàng)等向人大通告制度，暢通人大監(jiān)督信息渠道。

（四）探索對(duì)審議意見(jiàn)研究處理情況開(kāi)展?jié)M意度測(cè)評(píng)。滿意度測(cè)評(píng)是增強(qiáng)監(jiān)督剛性的創(chuàng)新做法，特別是對(duì)審議意見(jiàn)處理情況報(bào)告進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)，有助于強(qiáng)化跟蹤監(jiān)督力度。探索開(kāi)展這項(xiàng)工作，可在聽(tīng)取和審議“一府兩院一委”對(duì)審議意見(jiàn)處理情況的報(bào)告后，開(kāi)展?jié)M意度測(cè)評(píng)。由于滿意度測(cè)評(píng)工作涉及對(duì)行政權(quán)、司法權(quán)行使的評(píng)價(jià)，實(shí)施時(shí)需把握好以下幾點(diǎn)。（1）提高審議意見(jiàn)質(zhì)量。由于滿意度測(cè)評(píng)針對(duì)的是審議意見(jiàn)研究處理情況報(bào)告，因此，提高審議意見(jiàn)質(zhì)量是做好滿意度測(cè)評(píng)的前提，常委會(huì)組成人員要充分發(fā)表意見(jiàn)，切實(shí)增強(qiáng)常委會(huì)會(huì)議的審議質(zhì)量，會(huì)后交政府的審議意見(jiàn)要具有較強(qiáng)針對(duì)性、操作性，確保政府能夠有效研究處理。（2）把握角度?，F(xiàn)階段宜對(duì)專(zhuān)項(xiàng)工作或報(bào)告進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)測(cè)評(píng)，不宜對(duì)有關(guān)部門(mén)工作進(jìn)行綜合測(cè)評(píng)，避免測(cè)評(píng)結(jié)果不滿意造成對(duì)部門(mén)工作的全盤(pán)否定。（3）設(shè)計(jì)好測(cè)評(píng)方案。滿意度測(cè)評(píng)方案經(jīng)主任會(huì)議通過(guò)實(shí)施，可以設(shè)“滿意”“基本滿意”“不滿意”三項(xiàng)，特別是要明確對(duì)不滿意的，應(yīng)寫(xiě)明理由，確保組成人員審慎行使表決權(quán)，避免隨意否決造成對(duì)有關(guān)部門(mén)工作的不客觀評(píng)價(jià)。

（五）重視提高執(zhí)法檢查的實(shí)效。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的大背景下，加強(qiáng)對(duì)法律法規(guī)實(shí)施情況的監(jiān)督是人大監(jiān)督工作重點(diǎn)。建議每次執(zhí)法檢查前，要學(xué)習(xí)和掌握擬開(kāi)展執(zhí)法檢查的相關(guān)法律法規(guī)及相關(guān)的工作知識(shí)，提高發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和分析問(wèn)題的能力和水平，為做好執(zhí)法檢查工作奠定基礎(chǔ)。其次要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，科學(xué)組織。組織執(zhí)法檢查要堅(jiān)持少而精、突出重點(diǎn)的原則，處理好檢查數(shù)量與檢查質(zhì)量的關(guān)系。要針對(duì)現(xiàn)實(shí)中事關(guān)改革和發(fā)展的重大問(wèn)題、群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題及實(shí)際執(zhí)行情況確實(shí)不夠好的法律法規(guī)進(jìn)行檢查。執(zhí)法檢查的內(nèi)容要相對(duì)集中，重點(diǎn)檢查執(zhí)法主體的執(zhí)法行為是否規(guī)范，執(zhí)法程序是否合法，執(zhí)法責(zé)任體制是否完善，內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制是否落實(shí)。在執(zhí)法檢查中，要把開(kāi)展執(zhí)法檢查與督促“一府兩院”建立、健全和完善工作機(jī)制結(jié)合起來(lái)，通過(guò)分析產(chǎn)生問(wèn)題的原因，督促執(zhí)法主體建立和完善工作機(jī)制，靠制度來(lái)規(guī)范和推動(dòng)執(zhí)法工作，提高執(zhí)政能力。要與時(shí)俱進(jìn)，創(chuàng)新方法。執(zhí)法檢查要不斷適應(yīng)新形勢(shì)和新任務(wù)的需要，其方式也要與時(shí)俱進(jìn)、不斷創(chuàng)新。在執(zhí)法檢查項(xiàng)目的確定上，可以探索實(shí)行向社會(huì)公開(kāi)征集與人大常委會(huì)或主任會(huì)議集體研究確定相結(jié)合，使執(zhí)法檢查項(xiàng)目更貼近經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的實(shí)際，更貼近人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。在執(zhí)法檢查的方式上，要積極做到“七個(gè)結(jié)合”，即自查與抽查相結(jié)合，重點(diǎn)檢查與一般檢查相結(jié)合，明察與暗訪相結(jié)合，執(zhí)法檢查與專(zhuān)題視察相結(jié)合，民主評(píng)議與代表檢查評(píng)議相結(jié)合，被檢查部門(mén)的自查與整改相結(jié)合，檢查和跟蹤處理相結(jié)合。這樣不僅能更加全面地了解和掌握相關(guān)執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法情況和相關(guān)法律法規(guī)的實(shí)施情況，看到和聽(tīng)到真實(shí)的情況，還能切實(shí)提高執(zhí)法檢查的權(quán)威性、針對(duì)性和有效性，從而達(dá)到切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效的目的。

（六）加強(qiáng)單項(xiàng)監(jiān)督工作立法。由于現(xiàn)行監(jiān)督法的調(diào)整范圍以及體例問(wèn)題，一些監(jiān)督工作機(jī)制特別是創(chuàng)新性、探索性監(jiān)督工作機(jī)制，很難納入廣東省實(shí)施監(jiān)督法辦法中，或者難以細(xì)化規(guī)定。建議對(duì)常用性、創(chuàng)新性的重要監(jiān)督工作機(jī)制，進(jìn)行單項(xiàng)立法。

（七）加強(qiáng)監(jiān)督工作能力建設(shè)。要增加有法治經(jīng)驗(yàn)的人大常委會(huì)專(zhuān)職委員，加強(qiáng)預(yù)算、司法監(jiān)督等人才配備，使組成人員結(jié)構(gòu)切實(shí)適應(yīng)監(jiān)督工作需要。通過(guò)提前組織組成人員和代表進(jìn)行視察、專(zhuān)題調(diào)研等形式，讓組成人員深入了解情況，提高審議質(zhì)量。要充實(shí)常委會(huì)機(jī)關(guān)監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)力量，加強(qiáng)監(jiān)督工作的系統(tǒng)培訓(xùn)。適時(shí)可考慮在辦公廳設(shè)監(jiān)督協(xié)調(diào)處，協(xié)助常委會(huì)做好監(jiān)督工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和服務(wù)保障。

（八）加強(qiáng)與基層人大聯(lián)系。廣東省基層人大在監(jiān)督工作中創(chuàng)造了許多好的經(jīng)驗(yàn)做法，要實(shí)施好廣東省人大監(jiān)督工作會(huì)議制度，加強(qiáng)省人大各委員會(huì)與市縣對(duì)口委員會(huì)交流聯(lián)系，總結(jié)推廣基層經(jīng)驗(yàn)。把市縣人大工作人員納入培訓(xùn)體系，幫助其提高工作能力和水平，共同推進(jìn)全省人大監(jiān)督工作的新發(fā)展。

（作者單位：廣東省人大常委會(huì)立法研究所）