岳晟

“毫不動(dòng)搖堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度，與時(shí)俱進(jìn)完善人民代表大會(huì)制度”是我們黨縱觀歷史方位、把握前進(jìn)方向、肩負(fù)時(shí)代擔(dān)當(dāng)發(fā)出的鏗鏘之聲。如何根據(jù)憲法和法律精神，探索創(chuàng)造符合時(shí)代要求的地方人大及其常委會(huì)工作新形式，是基層人大工作者在實(shí)踐中必須回答好的重大命題。結(jié)合近年來(lái)的實(shí)際工作情況，筆者建議實(shí)行地方人大常委會(huì)組成人員非專(zhuān)題發(fā)言制度。

一、名稱(chēng)與內(nèi)容的界定

說(shuō)起非專(zhuān)題發(fā)言制度，不得不提及“無(wú)主題發(fā)言制度”。2005年4月27日湖南省婁底市漣源市第十四屆人大常委會(huì)審議通過(guò)了《關(guān)于實(shí)行常委會(huì)組成人員無(wú)主題發(fā)言制度的規(guī)定》，曾經(jīng)一度引起各方人士的廣泛熱議。通過(guò)原文學(xué)習(xí)這個(gè)制度并向當(dāng)?shù)厝舜筮M(jìn)一步了解，發(fā)現(xiàn)一些有識(shí)之士的質(zhì)疑是完全有道理的。比如上述《規(guī)定》規(guī)定，無(wú)主題發(fā)言是指常委會(huì)會(huì)議議題之外，組成人員向人民政府、人民法院、人民檢察院及其他國(guó)家機(jī)關(guān)提出的建議、批評(píng)和意見(jiàn)。同時(shí)，還羅列了五個(gè)方面的發(fā)言主題。足以表明，所謂“無(wú)主題發(fā)言”不是沒(méi)有主題，而是有主題、非專(zhuān)題而已。因此，它是和專(zhuān)題發(fā)言相對(duì)的表達(dá)意見(jiàn)形式，定為非專(zhuān)題發(fā)言更為適當(dāng)。就內(nèi)容范圍而言，筆者認(rèn)為應(yīng)該堅(jiān)持“三可以三不宜”。“三可以”即可以就貫徹實(shí)施憲法、法律、法規(guī)、上級(jí)及本級(jí)人大及其常委會(huì)的決議、決定情況，本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等重要工作情況，人民群眾反映強(qiáng)烈的重大問(wèn)題進(jìn)行發(fā)言。同時(shí)，根據(jù)國(guó)家信訪制度改革精神和人大對(duì)沒(méi)有定案的個(gè)案不進(jìn)行監(jiān)督等政策規(guī)定，有三個(gè)事項(xiàng)不宜列入發(fā)言的內(nèi)容，即涉及國(guó)家秘密的事項(xiàng)、本人及其近親屬或替群眾代為請(qǐng)求解決個(gè)人有關(guān)具體問(wèn)題的事項(xiàng)、進(jìn)入司法程序的具體案件涉及的事項(xiàng)。

二、依據(jù)與功效的辨析

建立非專(zhuān)題發(fā)言制度，至少有以下理由和益處。一是符合憲法法律精神。憲法和法律都規(guī)定，“一府兩院”受人大監(jiān)督、對(duì)人大負(fù)責(zé)。地方組織法規(guī)定，地方人大常委會(huì)有權(quán)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)。說(shuō)明人大監(jiān)督“一府兩院”工作，既無(wú)時(shí)間上的限制，又無(wú)空間上的限制，也無(wú)專(zhuān)題上的限制。至于說(shuō)非專(zhuān)題發(fā)言所涉事項(xiàng)事先未經(jīng)主任會(huì)議提請(qǐng)，也未在人大常委會(huì)會(huì)議議程草案之中，這只是形式如何適應(yīng)內(nèi)容的問(wèn)題，并不改變非專(zhuān)題發(fā)言的本身性質(zhì)，只需要從程序上加以完善，即可達(dá)到形式與內(nèi)容相統(tǒng)一的目的。監(jiān)督法規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)每年有計(jì)劃地安排聽(tīng)取和審議本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告，有計(jì)劃地對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)實(shí)施情況組織執(zhí)法檢查?？梢?jiàn)，所謂議題的計(jì)劃性是針對(duì)聽(tīng)取審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告和執(zhí)法檢查而言，并沒(méi)有禁止和否定非專(zhuān)題發(fā)言這種監(jiān)督形式的存在。二是能夠提高監(jiān)督質(zhì)量。從實(shí)踐看，人大常委會(huì)確定監(jiān)督議題、主任會(huì)議確定常委會(huì)會(huì)議建議議程和常委會(huì)表決通過(guò)會(huì)議議程草案時(shí)，起主導(dǎo)作用的還是主任會(huì)議成員。一般的委員就是對(duì)某個(gè)事項(xiàng)不同意，也不影響議題和議程的最終通過(guò)。召開(kāi)常委會(huì)會(huì)議期間，組成人員未必對(duì)專(zhuān)題審議的事項(xiàng)都有興趣、有深入了解、有真知灼見(jiàn)。那么，如果將審議發(fā)言限定于專(zhuān)題之內(nèi)，一些組成人員要么無(wú)言可發(fā)、要么作表態(tài)性發(fā)言、要么就得不懂裝懂，這樣會(huì)使其陷入十分被動(dòng)的局面，對(duì)參加會(huì)議和發(fā)言產(chǎn)生厭倦情緒。安排一定時(shí)間的非專(zhuān)題發(fā)言，可以讓其在調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，有備而來(lái)發(fā)管用睿智之言，討論自己關(guān)心關(guān)注的事項(xiàng)，充分體現(xiàn)其參會(huì)和審議的價(jià)值所在，能夠大大提高常委會(huì)會(huì)議的質(zhì)量。三是便于限時(shí)反映民意。密切聯(lián)系群眾、反映民聲民意、努力為人民服務(wù)是人大代表的天職。作為“人大代表的代表”，組成人員更應(yīng)該在這方面做好表率。當(dāng)前，形勢(shì)跟過(guò)去大不一樣，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的新情況層出不窮，客觀上要求實(shí)時(shí)進(jìn)行“一事一議”。如果“一府兩院”工作中遇到的突發(fā)困難不能馬上作出反應(yīng)，或者出現(xiàn)的新問(wèn)題不能及時(shí)加以糾正，可能會(huì)造成難以彌補(bǔ)的損失。等到下次開(kāi)人代會(huì)時(shí)再提出意見(jiàn)、建議或者議案，已經(jīng)時(shí)過(guò)境遷或者為時(shí)過(guò)晚了。因此，允許組成人員在人大常委會(huì)會(huì)議議題之外，發(fā)表對(duì)“一府兩院”工作的監(jiān)督意見(jiàn)仍然是依法履行職權(quán)的行為，而且由于時(shí)間、場(chǎng)合、聽(tīng)眾的特殊性，會(huì)取得一般性的提議或者網(wǎng)民留言達(dá)不到的效果。

三、程序與實(shí)務(wù)的設(shè)計(jì)

首先，要設(shè)計(jì)好制度。在人大來(lái)說(shuō)，再好的事，都需要相應(yīng)的制度支持。非專(zhuān)題發(fā)言必須制定一個(gè)周全合法的操作規(guī)程，明確發(fā)言的范圍、程序、處置等事項(xiàng)，經(jīng)常委會(huì)會(huì)議通過(guò)后向社會(huì)公而告之。這樣，非專(zhuān)題發(fā)言就成了常委會(huì)會(huì)議的固定事項(xiàng)，不必在每次的常委會(huì)議程中再作明確，變?yōu)橐环N很正常的制度化的東西，也可以看作是將專(zhuān)題審議與非專(zhuān)題審議合并舉行的會(huì)議。條件不成熟的話，可以在常委會(huì)議程里單列一條“其他事項(xiàng)”，為常委會(huì)會(huì)議審議專(zhuān)題之外的事項(xiàng)留出余地，屆時(shí)開(kāi)展非專(zhuān)題發(fā)言就無(wú)“任性”一說(shuō)。同時(shí)，要健全好程序。每次常委會(huì)會(huì)議的專(zhuān)題審議結(jié)束之后，可以專(zhuān)門(mén)留出一定時(shí)間，鼓勵(lì)組成人員作非專(zhuān)題發(fā)言。如果所發(fā)之言屬于一般性事項(xiàng)，將其作為代表意見(jiàn)建議對(duì)待，轉(zhuǎn)交“一府兩院”列入當(dāng)年或者下年代表意見(jiàn)建議辦理。如果發(fā)言屬于重大事項(xiàng)，常委會(huì)認(rèn)為情況清楚、當(dāng)即要辦的，可以組織組成人員當(dāng)場(chǎng)進(jìn)行集體審議，作出相應(yīng)的審議意見(jiàn)或者決議，轉(zhuǎn)交“一府兩院”限期辦理。如果常委會(huì)認(rèn)為情況不明，需要調(diào)查研究的，交由常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)研或者啟動(dòng)特定問(wèn)題調(diào)查，在以后的常委會(huì)會(huì)議上一并聽(tīng)取審議“一府兩院”的專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的調(diào)查報(bào)告或特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的調(diào)查報(bào)告。

總之，實(shí)行非專(zhuān)題發(fā)言制度，既有法律依據(jù)，又便于操作。既不增加成本，實(shí)踐中又很必要。若能付諸實(shí)踐，必將是人大監(jiān)督工作的“新式武器”。

（作者單位：甘肅省平?jīng)鍪腥舜蟪Ｎ瘯?huì)研究室）