文/郭 鵬
養(yǎng)老保險制度涉及每位職工的切身利益,是近年來兩會上代表委員最關(guān)心的議題之一。經(jīng)過20余年的發(fā)展,我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度已經(jīng)取得了很大進(jìn)展。首先,參保人數(shù)持續(xù)增長,截至2017年底,參保人數(shù)已超過4億人。其次,待遇水平逐步提高,養(yǎng)老金待遇連續(xù)14年上調(diào),月人均養(yǎng)老金由2005年的700元左右提高到目前的2500元左右。此外,在政策保障方面也進(jìn)行了積極探索。2017年7月,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險的若干意見》,有望改變養(yǎng)老保險第三支柱長期缺位的狀態(tài),是我國商業(yè)養(yǎng)老保險的新起點。2017年11月,國務(wù)院公布《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?;饘嵤┓桨浮?,是加強(qiáng)社會保障體系建設(shè)的重要舉措,目標(biāo)是彌補(bǔ)因?qū)嵤┮曂U費年限政策形成的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金缺口,為進(jìn)一步降低繳費率、減輕企業(yè)和職工繳費負(fù)擔(dān)打下良好基礎(chǔ)。
但是,制度在可持續(xù)性、覆蓋面、可預(yù)期性和多層次等方面仍面臨諸多挑戰(zhàn)。要破解制度難題,必須在處理好歷史負(fù)債的前提下引入精算機(jī)制、降低繳費率、提高統(tǒng)籌層次、擴(kuò)大覆蓋面、規(guī)范待遇調(diào)整辦法,增強(qiáng)制度公信力和吸引力,大力發(fā)展二三支柱,構(gòu)建多支柱養(yǎng)老保險體系。
近年來,我國職工養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比(即制度內(nèi)在職職工與退休職工的比例)不斷下降,由于我國實行現(xiàn)收現(xiàn)付制度,撫養(yǎng)比的下降就意味著基金財務(wù)可持續(xù)性不容樂觀。因此,如果不對現(xiàn)有制度進(jìn)行改革,在人口老齡化背景下,職工養(yǎng)老保險制度將越來越依賴于財政補(bǔ)貼等外部輸血方式。從地區(qū)來看,不平衡問題尤為顯著。而充裕的繳費職工人數(shù)能夠為當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老保險基金積累做出重要貢獻(xiàn)。
在制度覆蓋面上,地區(qū)間不平衡的現(xiàn)象較為明顯。多數(shù)中東部省份的參保率高于全國平均水平,而西部不發(fā)達(dá)地區(qū)參保率則普遍低于全國平均水平。此外,不同群體間的參保情況也有較大差異,流動性大的職工群體參保意愿和參保率均十分低。以農(nóng)民工為例,全國平均參保率低于20%。由于轉(zhuǎn)移接續(xù)政策不完善,且有最低繳費年限的要求,短期務(wù)工的農(nóng)民工即便參保,也難以滿足制度要求,在退休后難以享受城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險待遇,因此,農(nóng)民工的參保意愿普遍較低。
自2005年以來,我國已連續(xù)14年通過行政指令的方式調(diào)整職工養(yǎng)老保險待遇,人均養(yǎng)老金連年增長。在工資和物價增速較快的背景下,這一舉措改善了退休人員的生活水平。但是,我國并沒有形成正常的養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制,這種做法降低了待遇調(diào)整的可預(yù)期性,且提高了退休職工對養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)提高的心理預(yù)期,損害了基金的可持續(xù)性。每年由于調(diào)整待遇而增加的基金支出數(shù)額龐大,給基金造成了巨大的支付壓力。
依靠制度內(nèi)化解的方式解決歷史負(fù)債問題,是導(dǎo)致城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費率過高、職工負(fù)擔(dān)過重的主要原因?!秳澽D(zhuǎn)部分國有資本充實社?;饘嵤┓桨浮返某雠_,為解決這一問題提供了良好的機(jī)遇。在這一政策背景下,應(yīng)明確測算歷史債務(wù)規(guī)模,區(qū)分國有企業(yè)不同類別,分步驟、分層次制定不同檔次的劃轉(zhuǎn)比率,解決好歷史負(fù)債問題。在此基礎(chǔ)上,構(gòu)建養(yǎng)老保險常態(tài)化精算機(jī)制,以精算分析為基礎(chǔ),研究增強(qiáng)養(yǎng)老保險制度財務(wù)可持續(xù)性的有效改革途徑。按照“權(quán)責(zé)清晰”的要求,嚴(yán)格劃分不同支柱的界限,清晰界定各支柱的目標(biāo)替代率,明確用工單位、參保職工和政府的責(zé)任,推動職工養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。
自2016年5月起,已實施階段性降低單位養(yǎng)老保險繳費比例政策。在推動養(yǎng)老保險繳費率降低的同時,應(yīng)鼓勵西部等不發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)為更多職工參保繳費。此外,由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異,不同地區(qū)的繳費水平、準(zhǔn)入條件和統(tǒng)籌層次各不相同,直接導(dǎo)致養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)存在制度上的銜接障礙。地區(qū)間轉(zhuǎn)移接續(xù)的障礙嚴(yán)重制約了制度便攜性,影響了正常的勞動力流動。因此,要擴(kuò)大流動人群的制度覆蓋面,必須提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次,解決勞務(wù)輸入輸出省份間負(fù)擔(dān)不均衡的問題。今年兩會后,政府明確,按照3%的比例建立中央調(diào)劑金制度,以彌補(bǔ)一些省份養(yǎng)老金可能會發(fā)生的不足。在這一政策背景下,應(yīng)盡快研究相關(guān)配套措施,為向基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌過渡做好準(zhǔn)備。
目前,我國現(xiàn)有的企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制還不夠完善,14年來,待遇調(diào)整比例均依靠行政指令的方式公布。在人均預(yù)期壽命延長和老齡化問題日益嚴(yán)峻等多重因素的影響下,應(yīng)盡快把待遇調(diào)整與物價水平、工資增長率、預(yù)期壽命等因素結(jié)合起來,引入自動平衡機(jī)制。把待遇調(diào)整方式制度化、規(guī)范化,為職工提供良好的制度預(yù)期,提高制度公信力和吸引力,降低未來待遇調(diào)整工作的難度。