蔣文超

一、引言

2017年12月20日在中央經(jīng)濟工作會議上，習近平總書記提出要大力降低實體經(jīng)濟成本，進一步清理和規(guī)范涉企收費，加大亂收費的整治與查處力度。2016年“營改增”全面推行后，已為企業(yè)釋放累計超過5000億元的減稅紅利。但時至今日仍然有很大一部分企業(yè)反映負擔較重，其中被提及最多的是名目繁雜的涉企收費，很多經(jīng)營者表示這些收費項目“剪不斷、理還亂”，雖然單個看收費金額不是特別大，但是從年底總賬來看卻是一筆不小的開支。可見，如果涉企收費問題得不到有效解決，則會使已有的減稅效果大打折扣，同時對市場的信心和預期產(chǎn)生消極影響。

在國家領導人的關注下，國務院和各地政府相關部門積極清理收費項目，陸續(xù)公布了中央和地方版涉企收費清單。然而將不同省、市的費用目錄清單比對后發(fā)現(xiàn)，各職能部門在收費項目的分類標準認定上存在較大差異。例如：安徽省涉企收費信息公開網(wǎng)將涉企收費分為行政事業(yè)性收費、政府性基金、政府性保證金和行政審批前置服務項目收費四類；青島市物價局聯(lián)合市財政局發(fā)布的涉企收費清單中，將收費分為行政事業(yè)性收費、政府性基金和經(jīng)營服務性收費。在全國市場一體化的今天，企業(yè)跨地區(qū)經(jīng)營已經(jīng)相當普遍，因此建立一套兼顧地區(qū)通用性和地域代表性的涉企收費分類標準顯得尤為重要。

本文的貢獻主要體現(xiàn)在以下四個方面：第一，涉企收費概念內涵的界定。筆者通過查閱近五年國內從中央到地方不同版本的收費清單，對涉企收費的征收依據(jù)、資金管理方式等內容進行詳細研究，在此基礎上第一次從理論層面對涉企收費相關的系列概念做出定義。第二，涉企收費概念外延的擴容。不同地區(qū)相關部門對概念理解的差異和對清單制定難度的考量，造成已公布涉企收費清單存在涵蓋費用項目不完全的問題，本文在研究中借鑒了政府預算管理中的全口徑理念，匯總企業(yè)可能遇到的資金支出事項，將政府性保證金這類泛涉企收費項目納入到清單中，建立更為全面的涉企收費內容體系。第三，涉企收費分類標準的探究。針對國內已有分類標準不統(tǒng)一的問題，本文基于實用性和可理解性的考量，按照制定主體和收費項目性質兩個維度對涉企收費項目進行系統(tǒng)性分類。第四，特殊視角下的涉企收費政策優(yōu)化建議。本文基于收費效用視角，在我國降費措施政策高熱度的氛圍下提出降費強度理念。

二、我國涉企收費的概念辨析

近些年我國涉企收費相關的理論研究鮮有涉及，在“知網(wǎng)”中輸入關鍵字“涉企收費”，檢索出的文章絕大多數(shù)是期刊報社的新聞報道。而理論研究能夠為制定政策提供實踐價值和理論依據(jù)，其中概念分析主要是對涉企收費相關概念的內涵進行界定。

出于后續(xù)政策建議的考量，本文嘗試著從費用項目的制定者和征收者角度對涉企收費的概念內涵做出如下定義：涉企收費是指國家機關、事業(yè)單位、企業(yè)單位和社會團體等社會組織為了支持特定事業(yè)發(fā)展、向市場經(jīng)營主體提供特定服務以及保護部分群體合法權益而收取費用或擔保資金。當然還可以從企業(yè)角度來進行定義：涉企收費是政府或社會團體征收的，與企業(yè)經(jīng)營活動存在綁定關系，不同于市場經(jīng)濟活動產(chǎn)生的內生性支出，是企業(yè)必須支付的一種外部收費項目。

在對涉企收費概念內涵界定的基礎上，進一步研究外延部分，概念外延是指具備所描述特定屬性的全部事物。涉企收費的概念外延包括政府性基金、行政事業(yè)性收費和經(jīng)營服務性收費等，其中每一大項下又包含大量具體收費名目，因此對涉企收費概念的外延進行系統(tǒng)分類顯得尤為重要。

三、我國涉企收費的分類體系

（一）涉企收費項目分類現(xiàn)狀

涉企收費分類體現(xiàn)的是對概念外延的研究，我國政府非稅收入比重較大[1]，涉企收費的名目繁多、種類五花八門，并且由于經(jīng)濟發(fā)展水平、自然資源特點和地域差別，各個地區(qū)在涉企收費項目上存在部分特殊性。2016年以來各地政府和物價局等職能部門積極推出地方版收費清單，企業(yè)減費迎來良好的開端，但是這些清單在分類標準統(tǒng)一性上存在問題。關于涉企收費類別的差異性，在逐個登錄各省、市和縣政府和相關職能部門網(wǎng)站后，將截止到2018年2月能夠明確查詢到的各個省份和地級市公示的涉企收費分類列舉如表所示。

通過右表對不同省份涉企收費的項目比較匯總可以看出，行政事業(yè)性收費、經(jīng)營服務性收費和政府性基金是被專家學者和各地政府一致認可的收費分類項目，分歧集中于行政審批前置服務項目收費和政府性保證金是否單獨列示。此外，部分省市已經(jīng)公布的涉企收費清單中還沒有明確區(qū)分收費制定主體層級這一指標，從這些清單中無法準確獲知收費項目是由中央還是各級地方政府部門制定的，而明確責任主體和行為主體也是政策透明的重要環(huán)節(jié)。

不同?。ㄊ校┥嫫笫召M項目比較

（二）構建我國涉企收費的分類體系

1.關于涉企收費項目的類別分歧。

（1）是否單獨列示行政審批前置服務項目收費。關于行政審批前置服務項目收費，筆者在詳細翻閱各個省市相關收費規(guī)定的條款和內容后，得出以下結論：作為企業(yè)日常經(jīng)營中經(jīng)常遇到的一項涉企收費，行政審批前置服務項目收費在收費依據(jù)和主體層面不具備有別于其他費用的特征，僅僅在發(fā)生時點、產(chǎn)生原因以及與特定的行政審批綁定關系上存在特殊性，因此無需將行政審批前置服務項目收費進行單獨列式。

我國已經(jīng)實現(xiàn)了中央政府定價的行政審批前置服務項目收費清零。電信設備進網(wǎng)檢測、道路機動車輛產(chǎn)品檢測、規(guī)劃技術服務費和礦業(yè)權交易服務費等行政審批前置服務項目收費，主要是由地方事業(yè)單位和其他代行政府職能的社會組織執(zhí)行和收費的，因此具有地方定價的特點，地方對于具體的收費標準具有較大的自由裁量權，一般而言地方政府會給出指導價，因此將這類行政審批前置服務項目收費劃歸到行政事業(yè)性收費。規(guī)劃技術服務費、礦業(yè)權交易服務費、環(huán)境影響評價收費和施工圖設計審查收費等行政審批前置服務項目收費更多的是由企業(yè)單位性質的中介機構完成，并且地方政府不再給出指導價，而是遵循市場機制，采用市場協(xié)商價格進行收費，可以將這類行政審批前置服務項目收費劃歸到經(jīng)營服務性收費。

（2）政府性保證金的定性研究。政府性保證金從表現(xiàn)形式來看類似于押金，但由于扣款期限長，對于企業(yè)而言已經(jīng)產(chǎn)生與費用支出同等的效果。舉例來說，農(nóng)民工工資保證金要求在工程正式開工前，按照工程合同款3%的金額向銀行設立的專戶存儲專項資金，且任何組織和單位都不能挪用，退還的規(guī)定是工程完工交付后，建設單位的公示時間不得少于15個工作日。對于建安企業(yè)來講，這項保證金是一項占用時間漫長、數(shù)額不菲的沉淀資金，大額的保證金會造成部分企業(yè)的現(xiàn)金流吃緊，因此應該被視為一項隱性涉企收費。

（3）涉企收費的“灰色地帶”：行業(yè)協(xié)會商會收費。行業(yè)協(xié)會商會是推動社會發(fā)展和市場經(jīng)濟建設的重要力量，在規(guī)范行業(yè)企業(yè)行為、提供營運決策咨詢和社會治理創(chuàng)新方面發(fā)揮著積極的作用。行業(yè)協(xié)會商會往往會定期向參加該組織的成員企業(yè)收取一定金額的會費或者技術服務費，并且部分行業(yè)協(xié)會商會存在強拉入會，違規(guī)、重復、過度和偏高收費問題，這對于企業(yè)經(jīng)營者而言也是一筆不小的支出，是企業(yè)外部收費環(huán)境的重要組成部分。

全口徑計算在我國財政收入計算中具有重要意義[2]，本研究力爭做到全口徑，構建一套囊括主要涉企收費項目的分類體系，因此將行業(yè)協(xié)會商會收費納入到涉企收費中。

2.我國涉企收費分類框架的確立。涉企收費的異質性指標包括收費標準制定的組織層級、收費項目設立的組織層級、資金征收主體、收入歸屬和資金用途等。國內政府機關經(jīng)常根據(jù)收費標準的制定組織層級，將涉企收費分為中央定價、省定價和市定價等，但是在市場化日趨完善的今天，完全由政府定價的收費項目越來越少，而相當多數(shù)量涉企收費項目的設立還是由政府組織的，因此費用分類也需要綜合考量這兩方面因素。通過上述系列分析，按照收費項目全口徑、同類項重分類以及合并重復項的操作方法，對中央制定和地方制定的涉企收費項目進行系統(tǒng)梳理，從多個維度重新構建涉企收費分類體系，如圖1所示。

圖1 二維的涉企收費項目分類體系

首先，基于征收條例和項目內容制定主體維度，分為地方定和中央定涉企收費。在此強調兩點：①本研究的主體分類更多的是基于相關費用項目條例的制定主體而非征收主體；②中央和地方的定義是結合行政區(qū)劃和組織特性的復合概念，其中中央是指國務院和下屬職能部門或其他代行政府職能的全國性社會組織，地方是指縣級和鄉(xiāng)級行政區(qū)、地級行政區(qū)（地級市、自治州和盟等）以及省級行政區(qū)（34個省、自治區(qū)和直轄市）地方政府和部門或其他代行政府職能的社會組織。

其次，融合收入歸屬、費用屬性和收費主體這三類異質性指標，設置收費項目性質維度，將費用項目分為行政事業(yè)性收費、經(jīng)營服務性收費、政府性基金和政府性保證金四類。

行業(yè)協(xié)會商會收費存在多維度相互交叉特點，行政事業(yè)性收費、經(jīng)營服務性收費這兩大類涉企費用項目與行業(yè)協(xié)會商會收費也存在部分重合狀況，很難簡單按照收費項目性質和制定主體對其進行分類，因此會在后續(xù)單獨列示，并進行獨立的分析。行政審批前置服務項目收費的內容按照征收機構和收費依據(jù)的不同分別劃歸到行政事業(yè)性收費和經(jīng)營服務性收費中，如圖1所示。

（三）涉企收費各分類項目的比較分析

以下關于涉企收費分類項目的詳細探討，是以收費項目性質維度為主線，以制定主體維度為輔助。

1.政府性基金：涉企收費的“半壁江山”。政府性基金通常按照征收對象是否特定分為向所有成員征收和向指定行業(yè)征收兩類。其中：向所有成員征收的包括國家電影事業(yè)發(fā)展專項資金、國家重大水利工程建設基金和民航發(fā)展基金等；向指定行業(yè)征收的包括港口建設費和鐵路建設基金等。這種分類方法更多的是站在被征收方視角，雖然有助于社會群眾了解政府性基金不同項目間的差異，但是對于政策制定層面的實用性不高。因此為了增強政策建議的針對性和可實施性，本文在研究中按照征收條例和內容制定主體的不同，將政府性基金項目重新劃分為中央定和地方定政府性基金，如圖1所示。

（1）中央定政府性基金。中央定政府性基金包括國家電影事業(yè)發(fā)展專項資金、城市基礎設施配套費、殘疾人就業(yè)保障金和教育費附加等。我國的政府性基金歷經(jīng)多輪清理，至2016年12月中央定政府性基金已縮減至23項，2017年4月1日起新型墻體材料專項基金和城市公用事業(yè)附加基金進一步取消，中國政府網(wǎng)公示的中央設立政府性基金清單項目縮減至21項。

（2）地方定政府性基金。地方定政府性基金包括地方教育費附加、地方水利建設基金和地方水庫移民扶持基金等資金和附加等專項收費。

2.行政事業(yè)性收費：逐步實現(xiàn)地方定零收費。行政事業(yè)性收費按照涉企收費價格和項目的制定主體差異，進一步分為中央定行政事業(yè)性收費和地方定行政事業(yè)性收費。

（1）中央定行政事業(yè)性收費。中央定行政事業(yè)性收費包括銀行業(yè)監(jiān)管費、土地復墾費、城鎮(zhèn)垃圾處理費等，2017年1月9日財政部官網(wǎng)公布的清單中，中央部門和全國性的涉企行政事業(yè)性收費共69種，涉及職能部門超過26個。

（2）地方定行政事業(yè)性收費。地方定行政事業(yè)性收費包括城市建設配套費、異地綠化費和鐵路土地使用費等。各個省市也會制定地方版的行政事業(yè)性收費清單，有的地方會在中央公布清單的基礎上再增加一些費用項目。河南省公布的行政事業(yè)性收費清單中總共有25大類，大類之下又包含79項子費用，子費用下又有諸多的細項，例如檢驗檢測費這一子費用下的細項包含9個。2017年以來浙江、湖北、廣東、遼寧、北京等14個省（市）實現(xiàn)?。ㄊ校┒ǖ纳嫫笮姓聵I(yè)性收費項目清零。

3.經(jīng)營服務性收費：強化市場化機制。

（1）中央定經(jīng)營服務性收費。中央定經(jīng)營服務性收費包括外開放港口服務收費、征信服務收費、商業(yè)銀行基礎服務收費和民航壟斷環(huán)節(jié)服務收費，2018年國家發(fā)改委頒布的政府定價的經(jīng)營服務性收費清單中，中央定價收費項目減少62%。

（2）地方定經(jīng)營服務性收費。地方定經(jīng)營服務性收費包括車輛通行費、機動車停放服務收費、危險廢棄物處置收費和礦山應急救援服務費，國家發(fā)改委公示的新版經(jīng)營服務性收費清單中，省地方定價的收費項目減少了48%。

4.行業(yè)協(xié)會商會收費：涉企收費“灰色地帶”。

行業(yè)協(xié)會商會按照活動地域的差異可以分為全國性行業(yè)協(xié)會商會、跨省區(qū)行業(yè)協(xié)會商會和地方性行業(yè)協(xié)會商會。按照行業(yè)協(xié)會商會與相關行政機構及其下屬單位的關系，可以分為已脫鉤行業(yè)協(xié)會商會、直接登記成立的行業(yè)協(xié)會商會和未脫鉤行業(yè)協(xié)會商會，其中各地開展行業(yè)商業(yè)協(xié)會與主管機關的脫鉤工作，可以預見未來未脫鉤行業(yè)協(xié)會商會會逐漸消失。蔡斯敏[3]在研究中按照組織屬性類型將行業(yè)協(xié)會商會分為體制外行業(yè)商會協(xié)會、經(jīng)濟性中介組織和體制內行業(yè)協(xié)會商會。

行業(yè)協(xié)會商會的收費項目中會費項目的設立更多的是體現(xiàn)俱樂部組織的特點。根據(jù)山東省2017年12月和2018年1月公示的第一批、第二批省級行業(yè)協(xié)會商會的涉企收費情況，現(xiàn)階段會費無論在項目數(shù)量還是收取的總金額方面都占據(jù)著絕對的主體地位。

特定行政事業(yè)性收費和特定經(jīng)營服務性收費更多地體現(xiàn)了政府代理人和中介橋梁的角色，可以與涉企收費大類中的行政事業(yè)性收費和經(jīng)營服務性收費進行合并列示，并且基于“小政府、大市場”的思想，我國正在推進政府權力的下放和職能的轉變，具體到行業(yè)協(xié)會商會層面[4]，可以通過脫鉤方式進一步厘清與政府機構的關系，政商關系由全能主義朝著現(xiàn)代社會治理模式演變，如圖2所示。

圖2 不同時期市場、商會及政府關系演變

市場機制的完善預計會使行業(yè)協(xié)會商會的行政事業(yè)性收費和經(jīng)營服務性收費出現(xiàn)一定程度的“瘦身”。其他收費項目中除了部分無法準確分類的收費項目，也是行業(yè)協(xié)會商會收費中為人詬病的“灰色地帶”，例如非會費性質的理事、副理事長單位收費和其他只收費不服務的項目。

5.政府性保證金：泛涉企收費概念。通過對已經(jīng)公示的不同項目政府性保證金相關條例的對比分析，作出如下概念定義：政府性保證金是指為了保護特定社會群體和社會組織的合法權益，而要求相關企業(yè)在開始特定經(jīng)營活動前或規(guī)定時間內預先支付一定金額的擔保資金。我國常見的保證金有農(nóng)民工工資保證金、投標保證金、工程質量保證金和政府采購履約保證金等。

政府性保證金在我國存在中央和地方共定的特點，保證金條例在制定時對于計提比例會給予部分幅度的調節(jié)區(qū)間，地方政府有自由裁量的空間。例如關于農(nóng)民工工資保證金的收取，在我國人力資源社會保障部于2017年12月牽頭出臺的《關于進一步完善工程建設領域農(nóng)民工工資保證金制度的意見》中規(guī)定，連續(xù)兩年沒有發(fā)生拖欠工資行為的繳存企業(yè)，繳存比例應給予不低于50%的降幅，具體的降幅比例仍由地方政府制定，但是中央也對降幅進行了區(qū)間限定，因此可以認為政府性保證金是由中央與地方共定的。

四、我國涉企收費的現(xiàn)有政策

2014年6月國辦發(fā)30號文件頒布后，涉企收費的清理規(guī)范政策集中出臺，亂收費的治理力度空前[5]。通過對我國近幾年的涉企收費政策進行梳理可以發(fā)現(xiàn)，圍繞涉企收費行為的事前控制層面的規(guī)章、政策和措施正在逐步完善，建立了包括裁減非必要項和公示保留項兩類措施。

（一）涉企收費的事前控制

近幾年我國涉企收費領域規(guī)章政策主要圍繞事前控制層面展開，采取縮減非必要收費項和公示擬保留收費項兩類措施。

1.大力降費，裁減涉企收費項目。

（1）整合和裁減政府性基金，并授權各級地方政府進行部分項目自主減免。2016年2月，財政部停征價格調節(jié)基金，將育林基金和新菜地開發(fā)建設基金的征收標準降為零，整合7項政府性基金。目前中國政府網(wǎng)公示的中央設立政府性基金清單項目已經(jīng)縮減至21項。

（2）全面規(guī)范和清理行政事業(yè)性收費，部分地區(qū)實現(xiàn)省定行政事業(yè)性零收費。2017年中央取消或停征的行政事業(yè)性收費項目超過35項，并盡可能地降低保留項目收費標準，各地積極削減地方行政事業(yè)性收費，安徽、浙江、上海等超過14?。ㄊ校└亲龅搅耸。ㄊ校┒ㄐ姓聵I(yè)性收費的清零。

（3）減少部分領域的經(jīng)營服務性收費，降低經(jīng)營服務性收費中政府定價的比例。降低鐵路貨運、金融等領域的經(jīng)營性收費，自2017年6月起，停止向鐵路運輸企業(yè)收取電氣化鐵路配套供電工程還貸電價。

2.加大信息公開力度，制定并公示涉企收費清單。2017年5月17日召開的國務院常務會議上，李克強總理要求年底前各地方政府必須將涉企收費清單對外公布。在降費高壓態(tài)勢下中央和各級地方政府相關部門積極制定并公布收費清單，中國政府網(wǎng)首頁在醒目位置設置了“全國收費清單一張網(wǎng)”查詢入口，2017年12月26日我國首個省級涉企收費信息公開平臺——安徽省涉企收費信息公開網(wǎng)正式開通運營，浙江、湖北等地物價局在2017年底前陸續(xù)公布新版涉企收費清單。

（二）涉企收費事中和事后控制

涉企收費的事中和事后控制主要是指相關費用項目收取過程中的合規(guī)性以及費用收取后的糾紛解決，現(xiàn)階段我國采取部門查處與企業(yè)個人舉報相結合的措施。

對于違規(guī)事項的查處，以部門自查、上級部門檢查為主。例如2018年1月民政部對中國水利電力質量管理協(xié)會和中國建筑裝飾協(xié)會違規(guī)開展評審活動收取費用的行為予以沒收違法所得并警告的行政處罰。

關于涉企收費的企業(yè)舉報和申訴渠道，我國各級政府，尤其是物價部門作出了較大努力。對于出現(xiàn)的不符合法規(guī)規(guī)范的涉企收費，企業(yè)主要有兩種途徑維護自身合法權益：一是物價局系統(tǒng)的舉報平臺，如果發(fā)現(xiàn)涉企收費行為違反規(guī)定，企業(yè)可以撥打物價局價格舉報電話12358或登錄12358網(wǎng)上價格舉報系統(tǒng)進行舉報，對于價格違法行為，物價部門會發(fā)現(xiàn)一起立即查處一起，嚴格維護企業(yè)合法的價格權益。二是中國政府網(wǎng)的“我向總理說句話”專題征集頁面，相關企業(yè)和個人按照要求填寫被投訴問題的發(fā)生時間、被投訴單位名稱、投訴內容，以及所在省、市、縣等內容，并且可以將相關憑據(jù)以附件形式發(fā)到指定郵箱sjhlanmuzu@mail.gov.cn。此外，還可以在信用中國網(wǎng)站上反映相關問題。

五、我國涉企收費的政策優(yōu)化建議

（一）涉企收費統(tǒng)計全口徑和分類標準統(tǒng)一化

涉企收費涉及部門多、項目繁雜，不光是繳費企業(yè)，甚至有的政府對于本地區(qū)涉企收費的項目都沒有做到全面掌握，因此已經(jīng)公布的名單中往往將行業(yè)協(xié)會商會收費、政府性保證金等項目遺漏掉了。要真正做到嚴制收費項目、切實降低企業(yè)負擔，就必須將涉企收費進行全口徑統(tǒng)籌管理。

當然這僅僅是第一步，制定統(tǒng)一的涉企收費分類標準同樣不可或缺。就繳費者層面而言，現(xiàn)代企業(yè)跨市、跨省和跨地區(qū)經(jīng)營較為普遍，各地收費清單缺乏一致的分類標準顯然不利于企業(yè)明明白白繳費。就政府層面而言，統(tǒng)一的分類標準也有助于中央有效把握和比較各地企業(yè)的真實成本負擔，有助于各地政府部門之間相互交流借鑒，因此可以參考本文構建的二維分類體系，統(tǒng)一各地涉企收費清單的分類標準。

（二）涉企收費的降費強度優(yōu)化

近些年在美國、歐盟積極為企業(yè)減稅的大環(huán)境下，我國政府提出“搶跑”意識，大力在稅收和涉企收費領域為企業(yè)降低成本負擔，制定了一系列政策措施，總的來說效果是顯著的。該領域的理論學者和業(yè)內專家也積極獻計獻策。

本研究希望在國內一片熱烈的氛圍中呼吁大家保持冷靜，提出降費強度的概念。企業(yè)的收費項目過多固然是不利于市場發(fā)展的，但不計成本地為企業(yè)降費、有悖于成本補償原則的過度減費也不可取。尤其是2016年以來部分省份出現(xiàn)了競爭性降費的趨勢，也多少有一些矯枉過正的意味。我們在市場化改革中一直強調“小政府、大市場”，但是“小政府”未必是弱政府，涉企收費是政府重要的財政收入，近幾年土地出讓市場的火爆部分掩蓋了地方財政的窘境，政府的正常運轉需要足夠的財政收入作為支撐，并且涉企收費是政府調控需求供給、管理社會和優(yōu)化經(jīng)濟結構的重要物質基礎和實現(xiàn)手段，因此在企業(yè)和政府利益之間尋求涉企收費縮減的最優(yōu)程度將是本文今后的研究重點。

此外，我國涉企收費和企業(yè)稅收存在相似性和共通性，稅收領域《稅務行政復議規(guī)則》制定的初衷是為稅務糾紛建立良性的解決機制[6]，并且基本達到了預期效果。因此，可以在涉企收費領域建立類似的行政復議體系，作為處理涉企收費爭議的重要事后控制手段。

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