公路系統(tǒng)固定資產(chǎn)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)

李金梁

摘要：固定資產(chǎn)作為公路系統(tǒng)的物質(zhì)保障和基礎(chǔ)，占有極大的資產(chǎn)總額比重。基于內(nèi)部控制整體框架理論和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（試行），采用理論分析與實(shí)踐應(yīng)用相結(jié)合和文獻(xiàn)研究等方法，對(duì)固定資產(chǎn)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進(jìn)行研究和及風(fēng)險(xiǎn)開展評(píng)估，從而為構(gòu)建固定資產(chǎn)的內(nèi)部控制體系和管理制度打下前提條件。最后形成結(jié)論：在完善內(nèi)部控制環(huán)境前提下，在梳理工作流程基礎(chǔ)上，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等，構(gòu)建和推動(dòng)固定資產(chǎn)內(nèi)部控制體系及管理制度的完善。

關(guān)鍵詞：公路系統(tǒng)；固定資產(chǎn)；內(nèi)部控制

公路系統(tǒng)固定資產(chǎn)在公路發(fā)展建設(shè)中發(fā)揮的作用日益彰顯，有力支持著公路系統(tǒng)事業(yè)的健康發(fā)展，在公路總資產(chǎn)中占有的比例越來(lái)越大。公路系統(tǒng)固定資產(chǎn)內(nèi)部控制涉及方方面面的內(nèi)容，包括著非常廣闊的范圍與領(lǐng)域，稍有不慎極易出現(xiàn)問題。同時(shí)公路系統(tǒng)固定資產(chǎn)有著為人民提供服務(wù)的特點(diǎn)，任何人都可以使用，因此在實(shí)際管理當(dāng)中可能會(huì)產(chǎn)生固定資產(chǎn)管理意識(shí)淡薄、賬實(shí)不符、家底不清、產(chǎn)權(quán)不明、處置隨意性大、固定資產(chǎn)閑置、不能發(fā)揮應(yīng)有的作用等問題，因此針對(duì)公路固定資產(chǎn)建立針對(duì)性控制體系，才能保證公路建設(shè)的穩(wěn)定進(jìn)行。

一、公路系統(tǒng)固定資產(chǎn)控制目標(biāo)

（一）公路系統(tǒng)固定資產(chǎn)內(nèi)部控制的總體目標(biāo)

加強(qiáng)公路系統(tǒng)固定資產(chǎn)的管理與控制，保護(hù)固定資產(chǎn)的安全和完整，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，防范固定資產(chǎn)業(yè)務(wù)中的損失或舞弊行為，合理配置國(guó)有資產(chǎn)，提高固定資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率。

（二）公路系統(tǒng)固定資產(chǎn)控制的具體目標(biāo)

固定資產(chǎn)管理實(shí)行歸口管理，不相容職務(wù)不能集中在一起、設(shè)置與管理內(nèi)容相對(duì)應(yīng)的組織部門與管理崗位，為其分配不同的管理任務(wù)。固定資產(chǎn)在采購(gòu)、驗(yàn)收、管理、使用、維修、報(bào)廢、出租、捐贈(zèng)、投資等各個(gè)方面都需建立完善的管理制度，保證國(guó)家資產(chǎn)更好地為人民服務(wù)，從而推動(dòng)公路事業(yè)的穩(wěn)定運(yùn)行，使公路事業(yè)的固定資產(chǎn)發(fā)揮應(yīng)有的作用。

二、公路系統(tǒng)實(shí)施固定資產(chǎn)內(nèi)部控制的總體思路及主要流程

（一）固定資產(chǎn)內(nèi)部控制的構(gòu)思

在建立合理內(nèi)部控制制度的前提下，引入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估策略，在內(nèi)容控制中實(shí)行不相容崗位不得集中、內(nèi)部授權(quán)審批、歸口管理、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、會(huì)計(jì)控制、單據(jù)控制、信息內(nèi)部公開等幾種做法來(lái)應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的各種風(fēng)險(xiǎn)，以推動(dòng)固定資產(chǎn)內(nèi)部控制制度的不斷完善，在建立完善的信息交流機(jī)制的同時(shí)保證固定資產(chǎn)內(nèi)部控制工作的順利進(jìn)行，收到較好的內(nèi)部控制效果。

（二）公路系統(tǒng)實(shí)施固定資產(chǎn)內(nèi)部控制的主要環(huán)節(jié)

單位應(yīng)以現(xiàn)有固定資產(chǎn)管理制度為基礎(chǔ)，梳理業(yè)務(wù)流程、明確崗位職責(zé)、確定不相容崗位、查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略、查漏補(bǔ)缺、建章立制，構(gòu)建具有流程化、制衡性的固定資產(chǎn)內(nèi)控體系。具體工作包括：

1.了解內(nèi)控現(xiàn)狀

包括領(lǐng)導(dǎo)管理體制、組織框架、部門設(shè)置及功能、現(xiàn)執(zhí)行的規(guī)章制度、現(xiàn)有人員的崗位責(zé)任制、存在問題、下一步規(guī)劃等。

2.建立內(nèi)部控制組織架構(gòu)

成立固定資產(chǎn)內(nèi)控制度建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組；確定固定資產(chǎn)內(nèi)控制度建設(shè)職能部門；建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制和議事決策機(jī)制等。

3.梳理單位各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程

（1）梳理單位適用的各項(xiàng)規(guī)章制度，包括國(guó)家法律、部門規(guī)定、行業(yè)規(guī)范、單位內(nèi)部規(guī)定等；明確單位外部和內(nèi)部的定額定量標(biāo)準(zhǔn)；收集現(xiàn)有規(guī)章制度，對(duì)于無(wú)制度匯編的單位，從各個(gè)部門收集，制度收集采用歸口管理原則，誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)。制度應(yīng)注明文號(hào)、制訂執(zhí)行時(shí)間等信息（2）排查單位“三定”方案，明確單位職能、機(jī)構(gòu)和人員編制設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)；（3）梳理固定資產(chǎn)管理的業(yè)務(wù)流程：對(duì)不同業(yè)務(wù)的管理目標(biāo)、管理范圍、管理內(nèi)容做到心中有數(shù)；（4）準(zhǔn)確掌握業(yè)務(wù)流程中如何設(shè)置崗位、規(guī)定的崗位職責(zé)、以及如何確定不相容崗位。

4.明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)

梳理具體業(yè)務(wù)流程，分析流程每一個(gè)節(jié)點(diǎn)，找出每個(gè)節(jié)點(diǎn)的控制要點(diǎn)，明確流程的關(guān)鍵控制節(jié)點(diǎn)并進(jìn)行說(shuō)明；發(fā)現(xiàn)流程中業(yè)務(wù)交叉、重疊、缺失的問題，并對(duì)交叉、重疊、缺失情況進(jìn)行簡(jiǎn)要描述。以業(yè)務(wù)操作實(shí)際過(guò)程為標(biāo)準(zhǔn)，在業(yè)務(wù)實(shí)際操作過(guò)程中融入決策、執(zhí)行、監(jiān)督等各項(xiàng)制度，進(jìn)一步細(xì)分業(yè)務(wù)操作過(guò)程中的各個(gè)細(xì)節(jié)與崗位設(shè)置情況，確定不同崗位職責(zé)。

5.系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)

深入研究公路系統(tǒng)內(nèi)部固定資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)當(dāng)中存在的各種不利因素，力求準(zhǔn)確確定各種風(fēng)險(xiǎn)。

6.確定風(fēng)險(xiǎn)部位

（1）分析業(yè)務(wù)流程節(jié)點(diǎn)及每一節(jié)點(diǎn)的控制要點(diǎn)，找出每一節(jié)點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源及風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行判斷，特別關(guān)注關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

（2）查看每一風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的是否有相應(yīng)控制辦法，并對(duì)控制效果進(jìn)行分析，對(duì)于控制漏洞進(jìn)行說(shuō)明提出改進(jìn)建議。

（3）對(duì)節(jié)點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行量化，分析其對(duì)達(dá)成單位目標(biāo)的影響程度，確定影響目標(biāo)達(dá)成的主要風(fēng)險(xiǎn)，出具風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。

7.選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略

選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略和應(yīng)對(duì)方法，進(jìn)行流程再造，形成新的完整的業(yè)務(wù)流程。主要內(nèi)容有：不相容崗位不得集中、內(nèi)部審批、歸口管理，以及預(yù)算、保護(hù)財(cái)產(chǎn)、會(huì)計(jì)、單據(jù)等各種控制措施。

（1）對(duì)已識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定性定量分析，根據(jù)其對(duì)達(dá)成單位目標(biāo)的影響程度進(jìn)行排序。

（2）根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)高低程度、單位性質(zhì)及管理層的風(fēng)險(xiǎn)承受能力，確定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，對(duì)于觸及單位原則性問題的風(fēng)險(xiǎn)要堅(jiān)決規(guī)避，非原則性風(fēng)險(xiǎn)，可根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)大小及管理層的接受能力，分別采用轉(zhuǎn)移、減輕、接受等應(yīng)對(duì)策略。

（3）對(duì)于需要減輕的風(fēng)險(xiǎn)，可以通過(guò)制訂或完善相應(yīng)的控制制度，加強(qiáng)事前控制等辦法來(lái)達(dá)成；對(duì)于準(zhǔn)備接受的風(fēng)險(xiǎn)，也應(yīng)積極應(yīng)對(duì)，而不是消極接受。

8.形成單位內(nèi)部控制制度初稿

（1）根據(jù)制度梳理結(jié)果及新的業(yè)務(wù)流程需要，確定單位新的制度體系。

（2）對(duì)不適用的制度進(jìn)行修訂，對(duì)缺失的制度進(jìn)行補(bǔ)充，修訂補(bǔ)充完善后按一定規(guī)則進(jìn)行統(tǒng)一編號(hào)（制訂編號(hào)規(guī)則時(shí)應(yīng)重點(diǎn)考慮制度級(jí)次，歸屬部門等），最后形成新的單位規(guī)章制度匯編。

9.征求各處室的意見，進(jìn)一步修訂業(yè)務(wù)流程方案。

10.在此基礎(chǔ)上建立健全單位固定資產(chǎn)內(nèi)部管理制度

以重新制訂的業(yè)務(wù)操作流程與解決風(fēng)險(xiǎn)的各種措施為依據(jù)，制訂實(shí)用性強(qiáng)的內(nèi)部控制管理制度，形成單位內(nèi)部控制手冊(cè)。新制度體系的要求：完全符合財(cái)政部?jī)?nèi)控要求；切實(shí)符合實(shí)際工作情況；完整的業(yè)務(wù)流程；詳細(xì)的崗位責(zé)任制；健全各項(xiàng)內(nèi)部管理制度；完成高質(zhì)量的內(nèi)控管理手冊(cè)。

11.檢查評(píng)估：

（1）對(duì)改造完成的業(yè)務(wù)流程及控制制度在實(shí)際工作中的運(yùn)行情況進(jìn)行跟蹤，檢查各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)是否按即定流程進(jìn)行，各內(nèi)控制度是否全部得到了貫徹執(zhí)行。

（2）對(duì)改造后的實(shí)施效果進(jìn)行跟蹤，重點(diǎn)關(guān)注新的業(yè)務(wù)流程和控制制度是否解決了原來(lái)存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并提高了單位的工作效率，是否達(dá)成了單位的預(yù)定目標(biāo)。

通過(guò)檢查評(píng)估，不斷完善固定資產(chǎn)內(nèi)部控制，形成動(dòng)態(tài)、閉合的固定資產(chǎn)內(nèi)部控制體系（見圖1）。

三、公路系統(tǒng)固定資產(chǎn)資產(chǎn)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

（一）實(shí)行責(zé)任制與授權(quán)審批

公路系統(tǒng)中的固定資產(chǎn)管理要采取歸口管理的做法，資產(chǎn)管理必須設(shè)置單獨(dú)的部門，并對(duì)單位全部固定資產(chǎn)負(fù)責(zé)。對(duì)財(cái)務(wù)部門、資產(chǎn)管理部門、使用部門要分配不同的責(zé)任、賦予不同的權(quán)利，相同部門或個(gè)人沒有權(quán)力辦理固定資產(chǎn)業(yè)務(wù)。筆者認(rèn)為在固定資產(chǎn)管理過(guò)程中可以采取“四級(jí)管理體制”的做法。即：資產(chǎn)管理、業(yè)務(wù)管理、業(yè)務(wù)部門資產(chǎn)管理員、固定資產(chǎn)使用保管人等四個(gè)級(jí)別。再有，在此前提下建立完善的授權(quán)審批制度，部門與個(gè)人沒有經(jīng)過(guò)授權(quán)不得從事相關(guān)業(yè)務(wù)。

（二）獲得固定與驗(yàn)收工作

一年度預(yù)算中應(yīng)該設(shè)置資產(chǎn)購(gòu)置項(xiàng)目，在充分論證的基礎(chǔ)上，結(jié)合單位實(shí)際情況，編制年度購(gòu)建計(jì)劃，防止重復(fù)構(gòu)建、貪大求全；二是購(gòu)建是否符合政府采購(gòu)程序，凡政府采購(gòu)目錄內(nèi)的固定資產(chǎn)購(gòu)置必須履行政府采購(gòu)程序；三資產(chǎn)配置與有關(guān)要求的一致情況；四決策的合理性，遇有重大固定資產(chǎn)項(xiàng)目時(shí)要保證實(shí)行民主決策與審批，同時(shí)依據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行招投標(biāo)；五，資產(chǎn)入賬情況與規(guī)定是否一致，在認(rèn)定固定資產(chǎn)、衡量固定資產(chǎn)過(guò)程中要依據(jù)事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度進(jìn)行，及時(shí)增列固定資產(chǎn)；六是是否按照規(guī)定進(jìn)行驗(yàn)收，驗(yàn)收工作應(yīng)由請(qǐng)購(gòu)部門與財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理部門共同進(jìn)行。

（三）固定資產(chǎn)使用與維護(hù)控制

一是資產(chǎn)是否安全完整、賬實(shí)是否相符?？墒褂觅Y產(chǎn)信息管理系統(tǒng)對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行管理。二是是否按期進(jìn)行盤點(diǎn)和清查。資產(chǎn)管理部門、財(cái)務(wù)部門和資產(chǎn)使用部門應(yīng)定期對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行賬實(shí)核對(duì)。三是是否按規(guī)定進(jìn)行領(lǐng)用、保管、維修、投保，遇有較為貴重的固定資產(chǎn)必須指定專門人員負(fù)責(zé)，要求必須具備相應(yīng)的資質(zhì)證收，不允許閑雜人員接近。遇有經(jīng)常處于流動(dòng)狀態(tài)的固定資產(chǎn)，要進(jìn)一步明確責(zé)任。對(duì)于車輛可加裝GPS，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

（四）固定資產(chǎn)轉(zhuǎn)移和處置控制

一是是否按規(guī)定程序?qū)徟⒓皶r(shí)調(diào)賬。重大資產(chǎn)處置應(yīng)建立集體議事決策機(jī)制，開展資產(chǎn)評(píng)估與審核時(shí)要嚴(yán)格依據(jù)規(guī)定進(jìn)行；在固定資產(chǎn)出現(xiàn)外借、投資、處理等現(xiàn)象時(shí)要遵守有關(guān)規(guī)定，明確處置程序和審批權(quán)限；資產(chǎn)處置應(yīng)通過(guò)拍賣、招投標(biāo)等市場(chǎng)競(jìng)價(jià)方式公開處置。須經(jīng)主管部門同意并報(bào)經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)的資產(chǎn)處置必須按規(guī)定程序報(bào)批并根據(jù)批復(fù)及時(shí)調(diào)整資產(chǎn)賬目。涉及產(chǎn)權(quán)變更的，應(yīng)及時(shí)辦理變更手續(xù)。二是處置收入是否及時(shí)上繳財(cái)政。對(duì)處置收入應(yīng)嚴(yán)格實(shí)行收支兩條線管理，按規(guī)定將處置收入作為非稅收入，并確保能夠及時(shí)、足額上繳財(cái)政專戶。

四、建立健全公路系統(tǒng)固定資產(chǎn)內(nèi)部控制制度

做好固定資產(chǎn)內(nèi)部控制的主要工作是建立完善的固定資產(chǎn)管理制度。在制訂制度過(guò)程中要全面深入研究其業(yè)務(wù)運(yùn)行環(huán)節(jié)中面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)，制度框架主要有下面這些：

第一，原則：建立制度的原因是什么，應(yīng)用哪些法律條款；第二，管理制度：歸口管理與四級(jí)管理制度；第三，職責(zé)分工情況：不同部門、不同崗位分別承擔(dān)一定的職責(zé)；第四，預(yù)算情況：固定資產(chǎn)要實(shí)行預(yù)算制度，對(duì)固定資產(chǎn)配備實(shí)行預(yù)算計(jì)劃管理；第五，固定資產(chǎn)采購(gòu)：建立固定資產(chǎn)購(gòu)置制度，實(shí)行政府采購(gòu)、專家評(píng)審、集體決策，規(guī)范購(gòu)置行為；第六，固定資產(chǎn)驗(yàn)收：建立固定資產(chǎn)驗(yàn)收制度，多部門參與驗(yàn)收，做到嚴(yán)格依據(jù)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行；第七，管理固定資產(chǎn)：首先要建立完善的管理制度，不同部門、不同人員都需承擔(dān)一定的責(zé)任，不得出現(xiàn)違規(guī)行為；第八，固定資產(chǎn)的維護(hù)：建立固定資產(chǎn)維修制度、折舊制度、投保制度，明確維護(hù)保養(yǎng)的主體和責(zé)任，按會(huì)計(jì)制度規(guī)定計(jì)提折舊，根據(jù)政府采購(gòu)規(guī)定實(shí)行定點(diǎn)維修、定點(diǎn)投保；第九，固定資產(chǎn)的清查：建立固定資產(chǎn)清查制度，制訂清查的時(shí)間與內(nèi)容；第十，處理固定資產(chǎn)：也需具備完善的處理制度、轉(zhuǎn)移制度，不同部門擁有不同的處理權(quán)利與方法，不同出現(xiàn)違規(guī)處理行為；第十一，責(zé)任：一旦出現(xiàn)違反固定資產(chǎn)管理規(guī)定的行為則需追究其法律責(zé)任，對(duì)其給予必要的行政處罰；第十二，附則：制度解釋情況與生效情況等。

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（作者單位：臨沂市公路局審計(jì)科）