高校預(yù)算內(nèi)部控制評價研究

岳臣忠　孔祥忠

一、引　言

高校預(yù)算主要由業(yè)務(wù)預(yù)算、專門決策預(yù)算及財務(wù)預(yù)算構(gòu)成，各項預(yù)算有機(jī)組合形成了高校全面預(yù)算。高校全面預(yù)算作為一種全方位、全過程、全員參與編制與實施的預(yù)算管理模式，具有計劃、協(xié)調(diào)、控制、激勵、評價等綜合管理功能，對整合和優(yōu)化高校資源配置，提升高校管理效率，推動高校發(fā)展具有重要作用。為了引導(dǎo)和規(guī)范高校對全面預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的風(fēng)險管控，以《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國預(yù)算法》等法律法規(guī)為依據(jù)，財政部頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》），《規(guī)范》對預(yù)算管理的內(nèi)部控制要素、方法、流程等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，明確了：行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立健全預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價等預(yù)算內(nèi)部管理制度；合理設(shè)置崗位，明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，確保預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、評價等不相容崗位相互分離等。然而，實踐中各單位在預(yù)算管理的內(nèi)部控制方面重視不夠，對控制關(guān)注的要素提煉不足，對風(fēng)險點的管控措施不力，預(yù)算管理內(nèi)部控制所要求的流程沒有建立或沒有發(fā)揮作用，內(nèi)部控制所要達(dá)到的公開、公正和效率配置資源的目標(biāo)難以實現(xiàn)，特別是普通高校預(yù)算金額較大，資源配置過程難以采用外部監(jiān)督評價，內(nèi)部控制所要求的基本規(guī)范必須得到應(yīng)有的執(zhí)行，只有重視預(yù)算內(nèi)部控制管理，加強(qiáng)對預(yù)算編制和審批、預(yù)算執(zhí)行和控制、預(yù)算分析和考核等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)關(guān)鍵風(fēng)險點及主要流程的控制，建立科學(xué)的內(nèi)部控制評價體系，才能有效管控資源配置中的風(fēng)險，科學(xué)合理地管理和使用好資金，為學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展奠定堅實的制度基礎(chǔ)。

二、高校預(yù)算內(nèi)部控制的主要內(nèi)容、方法和步驟

（一）高校預(yù)算內(nèi)部控制流程

流程控制是內(nèi)部控制的主要手段和方法，一個繁簡適當(dāng)?shù)牧鞒虒τ诮?jīng)濟(jì)事項或業(yè)務(wù)工作的規(guī)范開展至關(guān)重要，流程控制在防止行為偏差方面發(fā)揮著重要作用。流程是由一個個邏輯相連并有嚴(yán)格先后次序的要素所組成的，對于避免隨意性、防止遺漏、減少錯誤發(fā)生、最大限度地保證科學(xué)合理至關(guān)重要。

高校預(yù)算內(nèi)部控制流程是建立在預(yù)算編制與審批、預(yù)算執(zhí)行與控制、預(yù)算調(diào)整及預(yù)算評價與考核四環(huán)節(jié)基礎(chǔ)上，與高校內(nèi)部治理體系相互融合，通過合理設(shè)置不相容崗位和審批權(quán)限，實現(xiàn)預(yù)算管理各環(huán)節(jié)風(fēng)險可控。部分高校預(yù)算內(nèi)部控制流程如圖1所示：成預(yù)算草案。⑤校預(yù)算委員會組織論證預(yù)算草案。⑥校長辦公會審議預(yù)算草案。⑦校黨委會審定預(yù)算草案后上報主管部門。⑧主管部門審核高校預(yù)算，并反饋修改意見。⑨校財務(wù)處、各單位按照反饋意見進(jìn)一步修改預(yù)算草案。⑩校預(yù)算委員會形成正式預(yù)算。校長辦公會審議正式預(yù)算。校黨委會審定正式預(yù)算。主管部門審批正式預(yù)算。主管部門下達(dá)預(yù)算批復(fù)文件。校財務(wù)處、各單位執(zhí)行預(yù)算。校財務(wù)處、各單位定期編制預(yù)算執(zhí)行分析報告。校預(yù)算委員會定期檢查預(yù)算執(zhí)行情況，提出預(yù)算執(zhí)行整改意見。校財務(wù)處、各單位落實預(yù)算執(zhí)行整改意見。校財務(wù)處、各單位根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況提出預(yù)算調(diào)整申請。校預(yù)算委員會對預(yù)算調(diào)整進(jìn)行論證，形成預(yù)算調(diào)整方案。校長辦公會審議預(yù)算調(diào)整方案。校黨委會審定預(yù)算調(diào)整方案。主管部門審批預(yù)算調(diào)整方案，下達(dá)預(yù)算調(diào)整通知書。學(xué)校年度總預(yù)算最終形成。校內(nèi)部控制委員會或類似機(jī)構(gòu)結(jié)合學(xué)校預(yù)算管理評價方法與考核政策開展預(yù)算內(nèi)部控制管理評價。主管部門對學(xué)校預(yù)算內(nèi)部控制管理進(jìn)行考核。形成學(xué)校預(yù)算管理內(nèi)部控制報告。

（二）高校預(yù)算關(guān)鍵風(fēng)險點體現(xiàn)內(nèi)部控制重點環(huán)節(jié)

圖1　高校預(yù)算內(nèi)部控制流程圖

內(nèi)部控制必須要關(guān)注重點、兼顧一般，風(fēng)險點就是預(yù)算管理內(nèi)部控制的重點，找出這些風(fēng)險點，確定風(fēng)險等級，并針對這些風(fēng)險點采取應(yīng)對措施，并在實踐中不斷完善，才能發(fā)揮內(nèi)部控制的效益，使內(nèi)部控制落到實處。高校預(yù)算管理的風(fēng)險點分布在預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和調(diào)整等各個環(huán)節(jié)（詳見表1），但編制環(huán)節(jié)的風(fēng)險尤其應(yīng)該受到關(guān)注。

表1　高校預(yù)算內(nèi)部控制關(guān)鍵風(fēng)險點描述

三、高校預(yù)算內(nèi)部控制評價

梳理內(nèi)部控制流程圖和識別關(guān)鍵風(fēng)險點，只是內(nèi)部控制管理的基礎(chǔ)性工作，內(nèi)部控制需要評價及持續(xù)改善，這首先體現(xiàn)在內(nèi)部控制設(shè)計、實施和評價崗位本身應(yīng)該分離；其次還因為內(nèi)部控制必須應(yīng)對新的形勢、新的變化和新的要求，持續(xù)完善；最后預(yù)算的特殊性也要求對其不斷檢驗和修正。因此，內(nèi)部控制評價是高校預(yù)算內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)。

（一）高校預(yù)算內(nèi)部控制評價原則與標(biāo)準(zhǔn)

高校預(yù)算內(nèi)部控制評價是由校預(yù)算委員會或類似權(quán)力機(jī)構(gòu)組織實施的，運用科學(xué)的評價方法，針對預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制管理的有效性進(jìn)行綜合評價，出具評價報告的過程。

高校預(yù)算內(nèi)部控制評價應(yīng)堅持以下原則：一是全面性原則，評價工作必須涵蓋高校預(yù)算管理各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，既要評價各環(huán)節(jié)內(nèi)部控制設(shè)計的合理性，又要評價內(nèi)部控制運行的有效性。二是重要性原則，評價工作在堅持全面覆蓋的基礎(chǔ)上，要特別關(guān)注重要業(yè)務(wù)單位、重點業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和高風(fēng)險點，并適當(dāng)考慮加重評分權(quán)重。三是客觀性原則，評價工作要如實反映高校預(yù)算內(nèi)部控制設(shè)計與運行的有效性，客觀地揭示內(nèi)部控制管理的風(fēng)險狀況，作出公正公平的評價。四是成本效益原則，評價工作要突出效益導(dǎo)向，要能夠?qū)⒃u價結(jié)果轉(zhuǎn)化為管理效益，同時還要考慮最大限度的控制評價成本，保證評價工作的低成本高效益。

高校預(yù)算內(nèi)部控制評價標(biāo)準(zhǔn)是指預(yù)算管理內(nèi)部控制制度整體運行應(yīng)遵循和達(dá)到的目標(biāo)，分為控制環(huán)境評價標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)活動評價標(biāo)準(zhǔn)兩個層級，具體包括科學(xué)合理性、真實可靠性、規(guī)范有序性、完整有效性、公正公平性。評價標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計主要考慮以下要素：1.控制目標(biāo)。控制目標(biāo)是內(nèi)部控制建設(shè)與管理的基礎(chǔ)，具有導(dǎo)向作用。因此，設(shè)計評價標(biāo)準(zhǔn)模式應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)活動內(nèi)容特點和管理要求確定合理的內(nèi)部控制目標(biāo)。2.控制點。若干控制因素相互作用共同促成控制目標(biāo)的實現(xiàn)，而這些控制因素作用的發(fā)揮，則要對業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中的特有風(fēng)險點進(jìn)行有效識別。3.控制措施。每個控制點都有不同的業(yè)務(wù)內(nèi)容和控制目標(biāo)，包含的風(fēng)險種類和大小也各有不同，需要采取具體的手段和方法進(jìn)行有效的預(yù)防，這些方法和手段統(tǒng)稱為控制措施。

（二）高校預(yù)算內(nèi)部控制評價指標(biāo)設(shè)計

高校預(yù)算內(nèi)部控制評價指標(biāo)是構(gòu)建內(nèi)部控制評價體系的關(guān)鍵一環(huán)，是以內(nèi)部控制制度為依據(jù)，結(jié)合預(yù)算管理模塊業(yè)務(wù)流程和關(guān)鍵控制點篩選確定的。

指標(biāo)設(shè)計階段要兼顧四個方面：一是目標(biāo)協(xié)同性。內(nèi)部控制評價指標(biāo)體系建設(shè)要符合高校戰(zhàn)略目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)有助于高校科學(xué)評價內(nèi)部控制制度設(shè)計的科學(xué)性和執(zhí)行的有效性，幫助高校及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制管理缺陷和薄弱環(huán)節(jié)，引導(dǎo)被評價者實施與高校整體戰(zhàn)略目標(biāo)相一致的行動。二是可理解性。內(nèi)部控制評價指標(biāo)要清晰明了，容易接受理解，被評價者只有在理解和認(rèn)同評價指標(biāo)的基礎(chǔ)上，才會主動采取內(nèi)部控制評價體系所引導(dǎo)的行為，相應(yīng)地減少評價工作執(zhí)行中的錯誤行為。因此，內(nèi)部控制評價指標(biāo)設(shè)計階段應(yīng)廣泛征求被評價者的意見，保證指標(biāo)的可理解。三是可操作性。一方面要求評價指標(biāo)所需數(shù)據(jù)或資料方便獲得，且符合成本效益原則；另一方面要求相關(guān)數(shù)據(jù)或資料在進(jìn)一步加工和分析過程中操作簡單，盡可能地減少操作失誤所造成的誤差，降低操作風(fēng)險。四是平衡性。在設(shè)計評價指標(biāo)體系時，應(yīng)綜合考慮定性指標(biāo)與定量指標(biāo)各自的優(yōu)勢，將定性指標(biāo)與定量指標(biāo)結(jié)合運用，同時要注重事前評價、事中評價和事后評價相結(jié)合，形成全過程完整的評價信息，不斷提升內(nèi)控評價工作效用。

指標(biāo)選取階段，為了盡可能地避免缺陷，計劃分兩步實施：第一步依據(jù)內(nèi)部控制目標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)設(shè)計要求及內(nèi)部控制基本理論對指標(biāo)進(jìn)行初選；第二步在初選指標(biāo)的基礎(chǔ)上，結(jié)合高校財務(wù)管理特點及預(yù)算業(yè)務(wù)特征，通過咨詢行業(yè)專家，對各指標(biāo)進(jìn)行再篩選，確定出最終指標(biāo)。

（三）內(nèi)部控制評價方法—模糊網(wǎng)絡(luò)分析法

模糊網(wǎng)絡(luò)分析是基于模糊綜合評判法和網(wǎng)絡(luò)分析法的基礎(chǔ)上提出的一種評價方法，用網(wǎng)絡(luò)分析來確定權(quán)重，用模糊綜合評判法進(jìn)行綜合評價，是將傳統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)分析法和模糊綜合評判有機(jī)結(jié)合起來形成的一種新的系統(tǒng)分析方法。

1、建立評價因素集。確定被評價項目的因素集U,U={U1,U2,…,Un},是一個由一級評價指標(biāo)組成的指標(biāo)集；其中 Ui={Ui1,Ui2,…,Uin}(i=1,2,…,n),是由二級評價指標(biāo)組成的指標(biāo)集。

2、專家作出評價等級。V={V1，V2，…，Vm}是一個評價集合，Vj（j=1，2，…，n）表示由高到低的各級評語。

3、進(jìn)行單因素模糊評價。采用專家評分的方法對某個二級因素進(jìn)行評級，便可得到Ui→（x1，x2，x3，x4）。類似地對其他因素進(jìn)行單因素評判，并可得到一個從U到V的模糊關(guān)系R，即單因素評判矩陣：

其中 rij（i=1，2，…，m；j=1，2，…，n）表示對第 i個評價指標(biāo)作出的第j級評語Vj的隸屬度。其取值方法為：對各專家的評分結(jié)果進(jìn)行統(tǒng)計整理，得到對第i個評價指標(biāo)有Vi1個V1評語，Vi2個V2評語，…，Vim個 Vm評語，則對于 i=1，2，…，m有rij=vij/Σvij（j=1，2，…，n）。

4、確定權(quán)重。運用網(wǎng)絡(luò)分析法根據(jù)評價因素之間的相互影響程度,確定相應(yīng)的權(quán)重。首先以一級指標(biāo)Ui中的某一個二級指標(biāo)Uin的影響程度為準(zhǔn)則,建立Ui內(nèi)的兩兩模糊互補判斷矩陣w,確定二級指標(biāo)權(quán)重,得到二級指標(biāo)權(quán)重系數(shù)矩陣W;然后根據(jù)一級指標(biāo)Ui之間的相互影響程度,確定一級指標(biāo)權(quán)重系數(shù)矩陣A;最后得到超矩陣X=W×A。

5、計算特征向量。利用Matlab計算超矩陣X的特征向量并進(jìn)行歸一化處理,得到特征向量w。

6、綜合評價。根據(jù)C=w×R,得出評價結(jié)果。

四、加強(qiáng)高校內(nèi)部控制評價的政策建議

（一）健全內(nèi)部控制管理體制，明確內(nèi)部控制評價權(quán)責(zé)

為了加快推進(jìn)高校內(nèi)部控制建設(shè)、運行、管理、評價和考核，高校應(yīng)成立由學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主任的內(nèi)部控制委員會，負(fù)責(zé)內(nèi)部控制工作的頂層設(shè)計和整體規(guī)劃。同時，為了滿足內(nèi)部控制評價的專業(yè)性和獨立性，學(xué)校應(yīng)組建內(nèi)部控制管理部，在內(nèi)部控制委員會領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，具體負(fù)責(zé)內(nèi)部控制日常管理及評價工作。內(nèi)部控制評價工作最終將以內(nèi)部控制評價報告的形式呈現(xiàn)，內(nèi)控管理部應(yīng)定期對高校內(nèi)部控制管理情況進(jìn)行測評，并編制內(nèi)部控制評價報告，真實反映高校內(nèi)部控制執(zhí)行的具體情況及執(zhí)行過程中出現(xiàn)的與內(nèi)控管理原則相違背的事項，并提出整改建議。教育主管部門可以要求高校報送內(nèi)部控制年度報告，掌握各高校的內(nèi)部控制管理情況，加強(qiáng)對高校的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和行政監(jiān)管。

（二）完善內(nèi)部控制評價考核制度，激發(fā)內(nèi)部控制管理動力

內(nèi)部控制評價考核體系是保證內(nèi)部控制管理持續(xù)有效運行的關(guān)鍵。內(nèi)部控制評價與內(nèi)部控制考核相輔相成、缺一不可。內(nèi)部控制評價是測試內(nèi)部控制管理水平高低的重要手段和方法，是一種借助于數(shù)學(xué)模型實施的定量分析，評價結(jié)果為高校進(jìn)行內(nèi)部控制考核提供了依據(jù)。內(nèi)部控制考核是以內(nèi)部控制考核制度和內(nèi)部控制評價成果為依據(jù)，對高校預(yù)算內(nèi)部控制管理模塊各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進(jìn)行綜合分析，根據(jù)崗位職責(zé)分工確定不同的等級，分別采取不同的考核及獎勵方法，從而激發(fā)各級單位、各類崗位內(nèi)部控制管理的積極性，自覺強(qiáng)化管理，主動接受評價、監(jiān)督和考核。

（三）注重內(nèi)部控制評價效益轉(zhuǎn)化，不斷堵塞管理漏洞

通過內(nèi)部控制評價可以發(fā)現(xiàn)高校在預(yù)算管理方面的薄弱環(huán)節(jié)，校內(nèi)各單位要及時將內(nèi)部控制評價成果轉(zhuǎn)化為管理效益，并按照職責(zé)分工配合學(xué)校內(nèi)部控制管理機(jī)構(gòu)做好預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算評價與考核的管理流程優(yōu)化工作，進(jìn)一步排查關(guān)鍵風(fēng)險控制點，細(xì)化風(fēng)險控制措施，堵塞管理漏洞。

（四）強(qiáng)化外部監(jiān)督，建立高校內(nèi)部控制評價審計制度

內(nèi)部控制管理是一項戰(zhàn)略性制度安排，上市公司、國有企業(yè)及行政事業(yè)單位已經(jīng)全面推行實施，取得了良好效果?！镀髽I(yè)內(nèi)部控制審計指引》是會計師事務(wù)所承接企業(yè)內(nèi)部控制審計業(yè)務(wù)的制度依據(jù)和業(yè)務(wù)指引，已經(jīng)形成了規(guī)范的企業(yè)內(nèi)部控制自評報告和審計報告體系，對高校建立內(nèi)部控制審計制度具有很強(qiáng)的借鑒意義。為了加快推進(jìn)高校內(nèi)部控制建設(shè)，國家層面要結(jié)合高校實際研究出臺內(nèi)部控制評價報告制度，規(guī)范內(nèi)部控制評價報告編制要求、格式及內(nèi)容。同時，建立高校內(nèi)部控制評價審計制度，制定高校內(nèi)部控制評價審計準(zhǔn)則，許可具有一定資質(zhì)的會計師事務(wù)所開展內(nèi)部控制評價審計業(yè)務(wù)，強(qiáng)化內(nèi)部控制評價外部監(jiān)督。

五、總　結(jié)

高校預(yù)算管理水平的高低決定了高校資源配置的效率和資金使用效益，加強(qiáng)預(yù)算內(nèi)部控制評價是促進(jìn)高校不斷提升管理水平的重要手段。各高校要高度重視內(nèi)部控制評價工作，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，建立健全評價機(jī)制，科學(xué)確定評價方法，有效選取評價指標(biāo)，及時將評價成果運用于內(nèi)部控制管理工作中，不斷降低預(yù)算管理風(fēng)險，為做好新時代高校財務(wù)管理工作奠定良好基礎(chǔ)。