譚成

摘 要：通過歷年“小金庫”專項治理，取得了一定成效，進一步規(guī)范了經(jīng)營行為，強化了內部管理，促進了黨風廉政建設。但要根除“小金庫”這一“頑癥”，必須從源頭上進行控制和防范，積極探索建立防范“小金庫”的長效機制。本文通過闡述“小金庫”的成因及治理中出現(xiàn)的問題和難點，提出了從加強教育、完善制度、強化監(jiān)督等方面構建防治“小金庫”長效機制的措施。

關鍵詞：小金庫 表現(xiàn)形式 治理 對策

中圖分類號：F812.2 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）04（c）-032-02

“小金庫”不僅導致會計信息失息，擾亂經(jīng)濟秩序，嚴重影響企業(yè)健康發(fā)展，而且直接誘發(fā)和滋生一系列腐敗現(xiàn)象。抓好“小金庫”治理工作，應從制度欠失，管理漏洞，監(jiān)督力度等方面查找問題，從源頭上構建防治“小金庫”長效機制，使“小金庫”成為無源之水，徹底根除“小金庫”這一頑癥。

1 “小金庫”的概念及特征

“小金庫”是國家政治經(jīng)濟生活中的一種現(xiàn)象，概念起源于1985年在全國范圍連續(xù)開展的稅收、財務、物價大檢查中的提法。2009年，針對一些單位、部門設立“小金庫”仍時有發(fā)生，有的還相當嚴重，國家在《關于深入開展“小金庫”治理工作的意見》（中辦發(fā)〔2015〕18號）中，將“小金庫”定義為：違反法律法規(guī)及其他有關規(guī)定，應列入而未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項資金（含有價證券）及其形成的資產(chǎn)。

與以往“小金庫”概念相比，主要特征有三點：一是強調所有收支必須列入符合規(guī)定的單位賬簿；二是“小金庫”不僅僅局限在資金，強調各項資金（含有價證券）及其資產(chǎn)是否列入符合規(guī)定的賬簿，也應是說不僅僅強調私存私放資金的問題；三是就認定而言不強調設立“小金庫”的手段和使用用途，只要沒有列入符合規(guī)定的單位賬簿資金及其資產(chǎn)，不管什么性質的手段和使用用途，都應定性為“小金庫”。

2 “小金庫”的主要表現(xiàn)形式

2009年“小金庫”這一概念延用至今，呈現(xiàn)出鮮明的時代烙印，其內涵不斷縮小，外延不斷擴大，不僅局限于資金，還包括通過“小金庫”資金衍生形成的各項資金。種類也越來越多，主要表現(xiàn)形式包括以下幾點。

2.1 隱匿收入設立“小金庫”

（1）利用銷售商品收入、提供勞務收入及單位組織各種培訓班收取培訓費、咨詢費、評審費等收入設立“小金庫”。（2）利用資產(chǎn)處置、出租、使用收入設立“小金庫”。特別是將廢舊物資處置取得的收入；將設備、房屋、場地等資產(chǎn)出租收入不入賬設立“小金庫”。（3）用政府獎勵資金、社會捐贈等其他收入設立“小金庫”。特別是“代扣代繳、代收代繳、委托代征”稅款所取得的手續(xù)費收入不入賬設立“小金庫”。

2.2 虛列支出設立“小金庫”

（1）虛列產(chǎn)品成本、工程成本、采購成本、勞務成本等營業(yè)成本設立“小金庫”。特別是通過虛列大修、簽訂虛假工程合同、虛列民工費用、虛增工程成本等方式套取現(xiàn)金設立“小金庫”。（2）虛列研究與開發(fā)費、會議費、銷售手續(xù)費、銷售服務費等期間費用設立“小金庫”。特別是通過掛賬消費的形式，預支酒店、賓館、會議中心等會議費產(chǎn)生的余款套取資金，供本單位或個人使用設立“小金庫”。（3）虛列職工工資、福利費用等人工成本設立“小金庫”。特別是職工收入的二次分配，將從財務部門領取的獎金等款項未實際支付給職工本人而賬外保管，用于單位消費或私分設立“小金庫”。

2.3 轉移資產(chǎn)設立“小金庫”

（1）以虛假股權投資、虛假應收款項壞賬核銷等方式轉移資產(chǎn)設立“小金庫”。（2）以虛假資產(chǎn)盤虧、毀損、報廢方式轉移資產(chǎn)設立“小金庫”。（3）以虛假關聯(lián)交易方式轉移資產(chǎn)設立“小金庫”。

3 “小金庫”的成因

“小金庫”不是現(xiàn)在才有的，從其遷延多年而不能根絕的狀況分析，其生存既有社會經(jīng)濟環(huán)境的宏觀因素，也有單位內部管理不到位等微觀因素?！靶〗饚臁钡淖躺?，有以下幾個方面的原因。

（1）認識上存在偏差。片面認為“小金庫”是協(xié)調好工作關系、調動職工工作積極性的額外物質獎勵，可靈活使用、支配方便；片面認為設立“小金庫”不是為了自己的利益，而是為了大家或單位利益，即使被查出個人也不會承擔多大責任，未能筑牢杜絕設立“小金庫”的思想防線。（2）管理層的授意默許。一些金額較大的“小金庫”，都是在領導的授意和眼皮底下放任發(fā)展形成的。表面上打著為單位和職工謀利的旗號，實際上是為某些小團體或個人利益提供方便。部分“小金庫”甚至是在單位領導的提議下設立，默許縱容、授意指使，認為只有采取非正常手段設立“小金庫”，才能解決一些在正常開支渠道無法開銷的費用。（3）花錢方便、不受監(jiān)管的誘惑?！靶〗饚臁弊罡镜奈驮谟跁簳r能擺脫財務、審計、監(jiān)察部門的監(jiān)督約束，花錢辦事方便，使得一些不合法、不合理的支出，乃至完全應由個人負擔的支出都在“小金庫”中報銷，使小團體乃至個人取得經(jīng)濟上的實惠。（4）制度的缺失及執(zhí)行不到位。“小金庫”的產(chǎn)生，與單位內控不嚴有直接關系。有的單位缺乏科學的內控制度，有的雖然建立了制度，但沒有嚴格執(zhí)行，流于形式，往往是說在嘴上、寫在紙上、掛在墻上，形同虛設，導致收入流失和成本費用失控，成為“小金庫”資金源頭。

4 “小金庫”治理中的問題和難點

近年來，全國持續(xù)深入開展“小金庫”專項治理工作，取得了階段性成果，有力遏制了“小金庫”滋生的勢頭，但在日常治理工作中也存在一定的問題和難點。

（1）“小金庫”定性不一致。隨著我國社會經(jīng)濟秩序的調整與改革，經(jīng)濟形式的發(fā)展進一步多樣化，“小金庫”來源更加復雜，表現(xiàn)形式更加五花八門，如表現(xiàn)形式除了以現(xiàn)金形式由相關人員保管或以個人名義公款私存外，又出現(xiàn)了向下屬或關聯(lián)單位轉移設置的方式，給正確認定“小金庫”帶來了新的問題，加上“小金庫”查處專業(yè)水準不一，對有些會計核算上的不規(guī)范和“小金庫”的形態(tài)認定上有一些模糊，導致個別執(zhí)紀執(zhí)法部門對“小金庫”定性存在一定的分歧，判斷標準不一致，某種程度上影響了責任追究的公正性。（2）監(jiān)督查處難度較大?！靶〗饚臁本哂邢鄬Φ碾[匿性，知情面窄，收支情況往往只有個別人知道，若內部關聯(lián)人不舉報，就難以察覺，且隨著相關法規(guī)制度的不斷健全，財務、審計、執(zhí)法監(jiān)察長期不懈的檢查與處理，對設立“小金庫”的后果有了更清醒的認識，提高了“小金庫”反查處意識，加劇了對抗與阻撓檢查的力度。（3）責任追究落實不到位。在“小金庫”違規(guī)違法行為責任追究時，尚存在處理處罰力度不夠，嚴不起來、落不下去，失之于軟、失之于寬的問題。一是存在“法不責眾”的觀念，礙于情面，在責任追究上只對資金進行沒收和對單位進行罰款了事；二是以處理處罰中的某項處罰代替其他黨紀政紀處分和刑事責任；三是對直接責任人進行處罰，不能升格對負有領導責任的主要領導進行責任追究，責任追究人較少。上述情況降低了設立“小金庫”的責任風險成本，起不到威懾和懲戒作用。

5 幾點對策建議

“小金庫”專項治理只是暫時遏制了“小金庫”發(fā)生和存在的頻度和密度，要想有效解決“小金庫”問題，就必須從源頭進行治理。筆者認為有以下幾點。

（1）加強教育，防微杜漸。從加強教育引導入手，結合“小金庫”專項治理工作中查處的突出問題和典型案例，堅持教育在先、防范在前，強化日常教育，切實提高對“小金庫”危害性的認識，做到不能為、不想為。

第一，把防治“小金庫”等作為干部職工反腐倡廉教育的重要內容，列入領導干部和職工的教學范圍，納入各級黨校和其他干部教育培訓機構有關教學安排，在領導干部任職培訓、干部在職崗位培訓的課程中增加防治“小金庫”的內容。第二，把防治“小金庫”相關知識納入財會、審計等關鍵崗位人員后續(xù)教育的培訓內容，強化財會、審計等關鍵崗位人員防治“小金庫”問題的自覺性和堅定性。第三，建立完善警示教育制度，豐富警示教育的方式方法。通過曝光“小金庫”違法違紀典型案件查處情況，對廣大干部職工尤其是單位主要負責人進行提醒、告誡和警示，使防治“小金庫”真正成為全體干部職工的自覺行動。

（2）完善制度，健全機制。梳理并找準容易滋生“小金庫”的重點環(huán)節(jié)和關鍵崗位，建立完善內控制度，完善業(yè)務流程，健全工作機制，強化源頭治理。

第一，嚴格實行閉環(huán)管理。各單位財務、勞資等部門要針對“小金庫”的各種表現(xiàn)形式，對銀行賬戶、現(xiàn)金、票據(jù)、物資采購、廢舊物資使用及處置、考勤、獎金分配、零小工程、職工食堂、會議費、業(yè)務招待費等業(yè)務管理流程進行梳理，找準管理中的薄弱環(huán)節(jié)，優(yōu)化再造相關業(yè)務流程，強化過程監(jiān)管。第二，進一步健全完善內部控制制度。要結合業(yè)務流程再造，及時修訂和完善與業(yè)務流程不符的相關管理制度，做到用制度規(guī)范行為，強化源頭治理。第三，建立健全約束機制。各單位財務、審計、監(jiān)察、人事、勞衛(wèi)、物資、建設等有關部門應按照職責分工，抓好相關制度的督促落實，加大考核力度，做到用制度管事管權，強化制度的剛性約束。

（3）強化監(jiān)督，嚴格問責。堅持問題導向，強化日常監(jiān)督，發(fā)揮職能部門作用，形成監(jiān)督合力，加大履職考核力度，嚴格責任追究。

第一，暢通“小金庫”舉報渠道。監(jiān)察、審計、財務部門按照分工做好對日常舉報問題的查處，做到件件有交待、事事有著落。第二，繼續(xù)推進“小金庫”問題監(jiān)督檢查常態(tài)化管理。加強對日常經(jīng)營業(yè)務的動態(tài)監(jiān)控，做到早預警、早發(fā)現(xiàn)、早處理。在日常審計、財務監(jiān)督、查辦案件中，要將“小金庫”問題作為檢查的重點，納入各單位黨風廉政建設責任制落實檢查范圍，納入各單位、部門經(jīng)營業(yè)績和日常管理考核。要把“小金庫”問題作為領導干部考核評價的重要內容。要按照管業(yè)務必須管廉政的原則，加強對系統(tǒng)內相關單位的警示教育和查糾工作，防治“小金庫”問題的發(fā)生。第三，繼續(xù)加大“小金庫”問題處理處罰和責任追究力度。堅持懲治和預防相結合，進一步完善“小金庫”問題違法違紀行為問責機制，加大對領導班子的考核力度，強化對“小金庫”問題責任人和管理者的處理處罰力度，加大違紀違法成本，提高震懾力。對發(fā)現(xiàn)存在“小金庫”問題單位的相關責任人一律按照“先免職后處理”的原則予以處理。把設立“小金庫”與領導干部個人的“烏紗帽”掛鉤，采取嚴厲的組織措施，嚴格按照規(guī)定對有關責任人給予黨紀、政紀和組織處理，才能達到“懲前毖后，治病救人”的目的，才能使“小金庫”無生存的土壤。

參考文獻

[1] 中央治理“小金庫”工作領導小組辦公室.中央“小金庫”專項治理叢書[M].北京：經(jīng)濟科學出版社，2011.

[2] 關于深入開展“小金庫”治理工作的意見（中辦發(fā)[2015]18號）[R].

[3] 中央單位小金庫問題處理處罰意見[R].