李鑫

改革開放4 0年來，我國銀行業(yè)向民間資本開放是一個漸進(jìn)的過程，與市場化改革的進(jìn)程以及民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大具有同步性。但是由于金融服務(wù)業(yè)受到較強(qiáng)監(jiān)管，準(zhǔn)入門檻較高，使得這些發(fā)展進(jìn)程又不完全同步。時(shí)值改革開放40年之際，有必要對我國銀行業(yè)民資準(zhǔn)入的發(fā)展歷程進(jìn)行系統(tǒng)性的梳理?；仡欁蛱斓慕?jīng)歷將有助于更好地認(rèn)識今天的現(xiàn)實(shí)以及指導(dǎo)明天的發(fā)展。

改革開放40年來銀行業(yè)在民資準(zhǔn)入方面逐步深化

1978～1992年：嘗試允許民資辦信用社

改革開放初期，面對數(shù)量快速增加的集體企業(yè)和個體工商戶以及日益活躍的城鄉(xiāng)市場經(jīng)濟(jì)活動，剛剛從“大一統(tǒng)”的單一銀行體制轉(zhuǎn)變而來的專業(yè)銀行體系對其服務(wù)的覆蓋明顯不足，放開民資開辦信用社，成為我國第一次金融自由化改革的嘗試。

城信社方面，20世紀(jì)70年代末，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步開展，一些地區(qū)出現(xiàn)了少量城市信用社。1986年中國人民銀行下發(fā)《城市信用合作社管理暫行規(guī)定》，對城市信用社的性質(zhì)、服務(wù)范圍、設(shè)立條件等做了規(guī)定，城市信用社設(shè)立速度開始加快。到1993年底，城市信用社數(shù)量近4800家，總資產(chǎn)為1878億元。

農(nóng)信社方面，1984年，國務(wù)院提出要把農(nóng)村信用社辦成真正的合作金融組織， 恢復(fù)信用社組織上的群眾性、管理上的民主性和經(jīng)營上的靈活性。隨著農(nóng)村信用社體制改革不斷深化，各項(xiàng)業(yè)務(wù)迅速發(fā)展。到1988年末，農(nóng)信社機(jī)構(gòu)、網(wǎng)點(diǎn)近40萬個，建立縣聯(lián)社2200多個，各項(xiàng)存款余額達(dá)到1400億元，貸款余額912億元。

總的來看，允許民資開辦信用社，彌補(bǔ)了原有金融服務(wù)不足，滿足了新興的集體企業(yè)、個體工商戶的融資、結(jié)算需求， 為我國改革開放后的經(jīng)濟(jì)騰飛做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。然而，市場準(zhǔn)入過低造成機(jī)構(gòu)數(shù)量過于膨脹，同時(shí)經(jīng)營管理、風(fēng)險(xiǎn)意識、監(jiān)管能力等也未跟上，使得許多信用社在面臨不良資產(chǎn)高企的情況下陷入困境。解決由此帶來的歷史遺留問題在很長一段時(shí)間里是監(jiān)管部門的重點(diǎn)任務(wù)之一， 這在一定程度上造成后來政策制定者對于民營銀行持有審慎的態(tài)度。

1993～2002年：第一家民營銀行誕生，民資入股城商行

這一階段在擺脫了“姓資姓社”問題的困擾后，民營企業(yè)異軍突起，規(guī)模和實(shí)力不斷壯大，進(jìn)軍銀行業(yè)的能力和意愿都在增強(qiáng)。同時(shí)，1993年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于金融體制改革的決定》，明確了商業(yè)化、市場化改革方向，這使得銀行業(yè)在向民資開放方面取得了更大的進(jìn)展。

1995年5月，國務(wù)院發(fā)文批復(fù)中國人民銀行，同意設(shè)立一家民營商業(yè)銀行。1996年1月12日，第一家民營銀行中國民生銀行開業(yè)。民生銀行成立初期將為民營經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)、高科技企業(yè)服務(wù)作為主要發(fā)展戰(zhàn)略，但由此形成大量的不良，迫于生存壓力其市場定位開始轉(zhuǎn)向國企、優(yōu)勢行業(yè)和大客戶。

從1995年開始，為化解城市信用社形成的風(fēng)險(xiǎn)，城市合作銀行獲準(zhǔn)組建，后更名為城市商業(yè)銀行。城信社整合重組為民資進(jìn)入銀行業(yè)創(chuàng)造了機(jī)會，包商銀行、泰安銀行、營口沿海銀行、寧波東海銀行等均是在此背景下通過改制增資的方式實(shí)現(xiàn)了民資控股。此外，深圳發(fā)展銀行、浦發(fā)銀行等陸續(xù)上市也為公眾持有銀行股份開辟了一條新渠道。2002年，民間資本在股份制銀行和城市商業(yè)銀行總股本中的占比分別為11%和19%。

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化，民營經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大，以及民資在銀行業(yè)中所占比重不斷提升，開放民營銀行的呼聲在輿論中逐漸被推向高潮。2000年，徐滇慶、吳敬璉等50多位經(jīng)濟(jì)學(xué)家組建長城金融研究所，著手研究在中國籌建民營銀行的可行性方案，并由此引發(fā)了一場針對民營銀行的大討論。

總的來看，這一階段銀行業(yè)向民資開放在多方面取得了進(jìn)展，特別是民生銀行的成立具有標(biāo)志性意義，但鑒于當(dāng)時(shí)的市場化程度，民生銀行更像是“公私合營” 或“官督商辦”企業(yè)。此外，民生銀行審時(shí)度勢的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型雖然為后期的高速發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，但在當(dāng)時(shí)針對民營銀行的論戰(zhàn)過程中，這卻使得“支持民營經(jīng)濟(jì)”似乎難以作為放開民營銀行的理由。

2003～2012年：民營開放遇波折，民資開放加速推進(jìn)

2003年7月，由長城金融研究所推動的5家試點(diǎn)民營銀行方案在京接受了國研中心、銀行界和學(xué)術(shù)界專家的“三堂會審”，不過其普遍存在的暴利心態(tài)并沒有得到與會專家的認(rèn)可。此后，志高集團(tuán)、泰力實(shí)業(yè)等陸續(xù)試圖發(fā)起籌建民營銀行均告失敗，民營銀行破冰之路由此進(jìn)入停滯。

然而在另一方面，銀監(jiān)會卻一直鼓勵和引導(dǎo)民間資本以參與商業(yè)銀行IPO、增資擴(kuò)股、農(nóng)村信用社改制、發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行等形式進(jìn)入金融服務(wù)領(lǐng)域。哈爾濱銀行、遼陽銀行、煙臺銀行等城商行，沈陽農(nóng)商行、成都農(nóng)商行等農(nóng)商行，均是在這一階段實(shí)現(xiàn)了民資控股。不過，盡管這些銀行的民營資本所占比例較高，但銀行的經(jīng)營管理仍然在很大程度上受到政府部門的干涉和控制。截至2012年底，在股份制商業(yè)銀行和城市商業(yè)銀行總股本中， 民間資本占比分別為41%和54%；在農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)股本中，民間資本占比超過90%。

中國民生銀行在這一階段依靠其體制機(jī)制方面的優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)了快速的增長，截至2012年底，資產(chǎn)總額已突破3萬億元， 是2002年的13倍。在自身實(shí)力顯著增強(qiáng)后，民生銀行在發(fā)展的巔峰期再一次歷史性地調(diào)整市場定位，從2007年起重新將發(fā)展的重點(diǎn)指向民營和中小企業(yè)金融服務(wù)。截至2012年底，民生銀行民企一般貸款余額達(dá)到5375.05億元，小微企業(yè)貸款達(dá)到3174.70億元。

總的來看，5家試點(diǎn)民營銀行方案遭冷遇，原因主要在于當(dāng)時(shí)的民企不夠成熟，對銀行的認(rèn)識也存在問題?！叭脮彙彪m然是非正式的，但參與專家中卻不乏后來監(jiān)管部門的領(lǐng)導(dǎo)，某種程度上可能會使監(jiān)管部門形成對民營銀行較為負(fù)面的認(rèn)識。不過整體而言，監(jiān)管部門對于民資、民營的態(tài)度則是審慎但卻開放的，其通過試點(diǎn)小貸、村鎮(zhèn)銀行等形式逐步逼近真正的民營銀行落地。另外，民生銀行在自身發(fā)展壯大后又回歸初心，根本原因還是在于其與民營企業(yè)同根同源，此外一些民資控股的城商行、農(nóng)商行實(shí)際上也較好地服務(wù)了民營經(jīng)濟(jì)，這都足以證明民營銀行和民營經(jīng)濟(jì)之間的緊密聯(lián)系。

2013年至今：民營銀行終破冰，進(jìn)入常態(tài)化設(shè)立階段

經(jīng)歷3 0多年的發(fā)展，以民營經(jīng)濟(jì)為代表的非公經(jīng)濟(jì)已然成為社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，也成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)。在金融領(lǐng)域，2012年以來，新興的互聯(lián)網(wǎng)金融巨頭憑借貨幣市場基金、網(wǎng)絡(luò)小貸、移動支付等創(chuàng)新產(chǎn)品， 變相地沖擊著傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)，也間接地證明了民營企業(yè)也能做好金融。

中共十八屆三中全會后，銀監(jiān)會、人民銀行等相關(guān)部門落實(shí)中央和國務(wù)院政策精神，于2014年初啟動民營銀行試點(diǎn)。2014年3月，銀監(jiān)會批準(zhǔn)首批5家民營銀行試點(diǎn)方案。2014年底，首家試點(diǎn)民營銀行——前海微眾銀行正式開業(yè)運(yùn)營。到2015年5月，第一批5家試點(diǎn)民營銀行全部如期開業(yè)。2016年，第二批14家民營銀行完成論證，重慶富民銀行、四川新網(wǎng)銀行等12家民營銀行獲批籌建。2016年底， 銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于民營銀行監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，意味著民營銀行正式進(jìn)入依法依規(guī)常態(tài)化設(shè)立的新階段。第二批民營銀行已于2017年底前全部開業(yè)。

除放開民營銀行外，2012年以來，銀監(jiān)會貫徹和執(zhí)行《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的實(shí)施意見》，繼續(xù)支持民間資本參與城商行存量改造和歷史風(fēng)險(xiǎn)化解，支持和鼓勵民間資本投資入股農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)。截至2016年底，民間資本在農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)股權(quán)占比為86.3%，其中在農(nóng)村商業(yè)銀行股權(quán)占比為88.3%。然而，在防范金融風(fēng)險(xiǎn)、整頓金融秩序的大背景下，2017年以來，國家加大了對于民間資本違規(guī)構(gòu)建的金融集團(tuán)的整治力度， 同時(shí)針對股權(quán)亂象，監(jiān)管部門也著力從制度層面彌補(bǔ)漏洞。

總的來看，民營銀行實(shí)現(xiàn)常態(tài)化設(shè)立，充分體現(xiàn)了從供給側(cè)著手的改革思路，也一定程度上標(biāo)志著我國銀行業(yè)乃至金融業(yè)的發(fā)展進(jìn)入了一個新的時(shí)代。在非法集資、互聯(lián)網(wǎng)金融、民資金控等亂象叢生的背景下，對民營銀行“開正門”有助于監(jiān)管部門更有效地“堵偏門”。然而新批設(shè)民營銀行更像是有限牌照的銀行，一行一店等以及一省一行等限制，都反映出監(jiān)管部門審慎的態(tài)度。

引入民間資本和民營體制有助于銀行業(yè)深化改革

對于我國銀行業(yè)改革而言，引入民間資本和民營體制意義重大。金融本是內(nèi)生于實(shí)體經(jīng)濟(jì)，并且服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)的，而我國的銀行業(yè)是伴隨著經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，從曾經(jīng)“大一統(tǒng)”的單一銀行體制逐步發(fā)展而來，其發(fā)展過程存在一定程度的外生性； 并且長期以來，我國銀行業(yè)的高速增長更多是依靠外延式的規(guī)模擴(kuò)張，而不是內(nèi)涵式的效率提升。這些因素不僅使得銀行業(yè)自身發(fā)展的不平衡、不充分，也使其與實(shí)體經(jīng)濟(jì)之間似乎始終存在某種程度的不相適應(yīng)。隨著我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，打造高質(zhì)量金融迫在眉睫，引入民間資本和民營體制則有助于銀行業(yè)深化改革。

有助于優(yōu)化金融供給結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)金融普惠性。我國銀行業(yè)長期存在結(jié)構(gòu)性失衡，大部分信貸資金被國有、大型企業(yè)所占據(jù)，而有強(qiáng)烈資金渴求的大量民營企業(yè)、中小企業(yè)或小微企業(yè)以及居民消費(fèi)領(lǐng)域卻普遍存在融資難、融資貴問題。然而實(shí)踐證明，通過將民間資本引入銀行業(yè)， 有助于從“供給端”著手解決融資難、融資貴表象下的銀行業(yè)體制、機(jī)制問題，糾正銀行業(yè)業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)的失衡。不論是民生銀行，還是諸如泰隆銀行等民資控股銀行， 抑或是農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)，在服務(wù)民營經(jīng)濟(jì)方面都是走在前列。

有助于提高服務(wù)效率，應(yīng)對外資銀行挑戰(zhàn)。引入民資有助于將“市場在資源配置中起決定性作用”的原則落實(shí)到銀行領(lǐng)域，從而帶動全行業(yè)競爭更加充分，提升銀行體系活力，并進(jìn)而改善各家銀行金融服務(wù)的效率。2017年，新批設(shè)民營銀行的經(jīng)營績效明顯優(yōu)于傳統(tǒng)商業(yè)銀行，其中互聯(lián)網(wǎng)銀行發(fā)展尤為迅速，同時(shí)這種“鯰魚效應(yīng)”也正在倒逼傳統(tǒng)商業(yè)銀行進(jìn)行機(jī)制、產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新。此外，通過發(fā)展民營銀行，也有助于培養(yǎng)一批真正適應(yīng)市場競爭的銀行家。

有助于在公司治理方面為銀行業(yè)開辟新道路。傳統(tǒng)商業(yè)銀行特別是國有銀行普遍存在內(nèi)部人控制和行政控制現(xiàn)象，長期來看不利于銀行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。民間資本進(jìn)入銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)則有助于優(yōu)化股東素質(zhì)，完善公司治理，提高銀行的執(zhí)行力。而在真正意義上的民營銀行中，股東則更能有效介入銀行治理，按照自身意愿選擇管理者，并遵循市場化的激勵機(jī)制， 可以在更大程度上緩解委托代理問題。當(dāng)然，不可否認(rèn)民營銀行自身也存在公司治理方面的種種問題，但相較而言它們是在朝更加市場導(dǎo)向的方向去探索。

有助于銀行業(yè)差異化、特色化發(fā)展。隨著民間資本的進(jìn)入，銀行業(yè)資本結(jié)構(gòu)變得更加多元化，并一定程度上形成不同的經(jīng)營模式和競爭力。民營銀行的發(fā)展則促進(jìn)現(xiàn)有銀行體系在客戶層次和業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)方面進(jìn)一步細(xì)分，金融服務(wù)理念的轉(zhuǎn)型和金融工具的創(chuàng)新在其中扮演著重要的角色。尤其是民營銀行能夠更有效實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和金融資本融合，這意味著其必然呈現(xiàn)多樣化的業(yè)務(wù)模式。從目前來看，新批設(shè)民營銀行不僅與傳統(tǒng)銀行相比存在鮮明的特色和突出的優(yōu)劣勢，而且各家民營銀行之間也存在顯著的差異。從另一方面來看，近些年直接融資市場發(fā)展、利率自由化推進(jìn)和互聯(lián)網(wǎng)金融的多重變革，正在迫使傳統(tǒng)商業(yè)銀行推進(jìn)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，而民營銀行的引入則會加速這種轉(zhuǎn)型的步伐，使得傳統(tǒng)銀行之間也將加速分化。

未來民營銀行的發(fā)展戰(zhàn)略及政策建議

展望未來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)、穩(wěn)貨幣和強(qiáng)監(jiān)管的政策組合、利率市場化的深入推進(jìn)、擴(kuò)大對外開放以及金融科技等等，都勢必會帶來銀行業(yè)發(fā)展環(huán)境的轉(zhuǎn)變，這對于新批設(shè)的民營銀行來說，既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。這些民營銀行未來要想在眾多銀行中發(fā)展壯大，則需充分發(fā)揮優(yōu)勢、揚(yáng)長避短，在戰(zhàn)略層面上重點(diǎn)關(guān)注如下幾方面：一是堅(jiān)持差異化、特色化經(jīng)營。重點(diǎn)關(guān)注中小微企業(yè)和個人消費(fèi)領(lǐng)域，找準(zhǔn)傳統(tǒng)銀行的不足之處作為突破點(diǎn)；經(jīng)營模式上針對自身的客戶定位和產(chǎn)品體系，構(gòu)建切實(shí)有效的組織架構(gòu)和流程體系。二是充分利用股東資源。針對互聯(lián)網(wǎng)基因的股東，依托其流量平臺開展業(yè)務(wù)，整合其大數(shù)據(jù)體系強(qiáng)化風(fēng)控；針對無互聯(lián)網(wǎng)基因的股東，充分挖掘區(qū)域及產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)的深層次金融需求。三是可采取模仿趕超策略。充分利用后發(fā)優(yōu)勢， 吸收傳統(tǒng)銀行的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，并依托自身靈活的體制機(jī)制以及無歷史包袱的優(yōu)勢，圍繞輕型化、綜合化、數(shù)字化戰(zhàn)略搭建整個業(yè)務(wù)體系。四是加強(qiáng)與傳統(tǒng)銀行及其他機(jī)構(gòu)的合作。通過同傳統(tǒng)銀行合作，一定程度上可擺脫既有政策的限制， 同時(shí)也有助于實(shí)現(xiàn)輕型化經(jīng)營；秉持開放共享精神，積極與各類機(jī)構(gòu)合作，打造更大的業(yè)務(wù)生態(tài)圈。

從政策制定者的角度看，民間資本發(fā)起設(shè)立民營銀行是金融領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，未來應(yīng)結(jié)合新時(shí)代銀行業(yè)及民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特征和趨勢，與時(shí)俱進(jìn)，從事前、事中、事后三個方面完善法律制度和政策框架，進(jìn)一步促進(jìn)民營銀行健康發(fā)展。一是擴(kuò)大準(zhǔn)入、放寬限制。在堅(jiān)持技術(shù)可靠、風(fēng)險(xiǎn)可控、實(shí)名認(rèn)證、交叉復(fù)核的前提下，推進(jìn)遠(yuǎn)程開戶，放開“一行一店”限制；為新設(shè)民營銀行進(jìn)入同業(yè)拆借市場開展流動性管理、通過發(fā)行金融債獲得資金來源提供便利；把握批設(shè)節(jié)奏，明確新設(shè)民營銀行加入存款保險(xiǎn)的條件，防范道德風(fēng)險(xiǎn)。二是細(xì)化事中監(jiān)管。統(tǒng)一主要股東“風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”的范圍與內(nèi)涵，加強(qiáng)股東行為監(jiān)管，推動健全民營銀行公司治理機(jī)制；針對民營銀行關(guān)鍵監(jiān)管指標(biāo)，可設(shè)置更加審慎的監(jiān)管指標(biāo)要求和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施，探索分級管理制度；各地配備充足合理的監(jiān)管資源，確保差異化監(jiān)管框架落地。三是充實(shí)退出法律法規(guī)制度。推進(jìn)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場退出制度立法，堅(jiān)持市場導(dǎo)向原則，建立“識別—接管—處置—退出”的有序退出機(jī)制，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)；落實(shí)民營銀行相關(guān)監(jiān)管政策，結(jié)合我國整體金融監(jiān)管框架，厘清中央監(jiān)管部門和地方政府職責(zé)邊界，明確民營銀行市場退出的主導(dǎo)者。

（作者單位：中國民生銀行研究院）