何小川 謝欣 張其仔

PPP模式助力縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式于2014年9月經(jīng)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）全面推廣并快速發(fā)展。2017年11月，《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）印發(fā)，劍指PPP運(yùn)動(dòng)化、過(guò)度泛化等問(wèn)題，要求規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作，防止PPP異化為新的融資平臺(tái)，對(duì)違規(guī)PPP項(xiàng)目進(jìn)行集中清理。2018年一季度，PPP市場(chǎng)迅速降溫，發(fā)展速度放緩。截至2018年3月末，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)入庫(kù)項(xiàng)目7420個(gè)、總投資額11.5萬(wàn)億元，累計(jì)落地項(xiàng)目3324個(gè)、總投資額5.5萬(wàn)億元，落地率44.8%，覆蓋31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）及新疆兵團(tuán)和19個(gè)行業(yè)領(lǐng)域；累計(jì)清退管理庫(kù)項(xiàng)目1160個(gè)、清減投資額1.2萬(wàn)億元。

2018年4月以來(lái)，《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》（文旅旅發(fā)〔2018〕3號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“3號(hào)文”）、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（財(cái)金〔2018〕54號(hào)）等鼓勵(lì)推行PPP模式的文件相繼印發(fā)，明確強(qiáng)調(diào)“政府和社會(huì)資本合作模式是完善公共服務(wù)供給機(jī)制的重要方向，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容”，PPP 市場(chǎng)前景進(jìn)一步明朗，PPP新規(guī)范時(shí)代到來(lái)。

隨著新型城鎮(zhèn)化的有序推進(jìn)，縣域規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張，基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)需求快速增長(zhǎng)。但是，縣級(jí)財(cái)政支出有限，單靠財(cái)政撥款難以支撐當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的改善，矛盾日益突出。PPP模式對(duì)于地方政府提高公共服務(wù)效率、吸引社會(huì)資本投資、降低財(cái)政支出負(fù)擔(dān)具有重要作用。

首先，從均涉及縣級(jí)政府財(cái)政支出的模式對(duì)比來(lái)看，縣級(jí)政府采用傳統(tǒng)投資模式相比于采用PPP政府付費(fèi)模式或可行性缺口補(bǔ)助模式，前者財(cái)政支出時(shí)間相對(duì)集中，后者卻可長(zhǎng)達(dá)30年，不僅大大平滑了縣級(jí)政府過(guò)于集中的財(cái)政支出負(fù)擔(dān)，還將投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等各類風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了社會(huì)資本。

其次，從均不涉及縣級(jí)政府財(cái)政支出的模式對(duì)比來(lái)看，縣級(jí)政府采用傳統(tǒng)社會(huì)投資模式相比于采用PPP使用者付費(fèi)模式，前者不確定性較大，完全取決于社會(huì)資本投資意愿，而后者享有多個(gè)國(guó)家政策支持，雖然一般情況下在未發(fā)生不可抗力風(fēng)險(xiǎn)時(shí)無(wú)需縣級(jí)政府財(cái)政支出，但項(xiàng)目已與縣級(jí)政府綁定，對(duì)于社會(huì)資本可大大提高各項(xiàng)審批效率并密切與縣級(jí)政府的合作關(guān)系，對(duì)于縣級(jí)政府也可長(zhǎng)期留下社會(huì)資本提高當(dāng)?shù)毓卜?wù)效率、創(chuàng)造更多關(guān)聯(lián)價(jià)值。

縣域商業(yè)銀行發(fā)展PPP業(yè)務(wù)面臨哪些困難

2014年以來(lái)，P PP模式快速發(fā)展， 很多PPP項(xiàng)目分布在縣域地區(qū)，縣域商業(yè)銀行已察覺(jué)到巨大的市場(chǎng)商機(jī)。但與此同時(shí)，隨著對(duì)縣域PPP項(xiàng)目金融服務(wù)的探索，縣域商業(yè)銀行推行PPP業(yè)務(wù)也面臨許多問(wèn)題。

服務(wù)優(yōu)勢(shì)不突出，縣域商業(yè)銀行尚未找準(zhǔn)戰(zhàn)略定位。PPP項(xiàng)目融資特點(diǎn)鮮明， 資金需求大、期限長(zhǎng)，并非所有縣域商業(yè)銀行都適合介入。總體來(lái)看，政策性銀行受制于分支機(jī)構(gòu)地域特點(diǎn)和信貸資金性質(zhì)，縣域或非政府付費(fèi)模式的PPP項(xiàng)目并不屬于其重點(diǎn)支持的目標(biāo)。國(guó)有大型商業(yè)銀行雖然在縣域普遍設(shè)有分支機(jī)構(gòu)，但由于不缺乏優(yōu)質(zhì)的信貸項(xiàng)目，容易被自身傳統(tǒng)的體制機(jī)制束縛，難以展開對(duì)PPP項(xiàng)目的廣泛支持；全國(guó)性股份制商業(yè)銀行因其較少在縣域設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，難以進(jìn)行開戶、監(jiān)管等金融服務(wù)，在縣域PPP項(xiàng)目上不具優(yōu)勢(shì)，或?qū)⒁劳衅潇`活的體制機(jī)制在省級(jí)或省內(nèi)發(fā)達(dá)地市搶抓一批優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目；城商行及農(nóng)商行雖然在分支機(jī)構(gòu)布局以及與地方政府的合作關(guān)系上具有明顯優(yōu)勢(shì)，但受制于信貸規(guī)模限制，較難實(shí)現(xiàn)較大程度的金融支持。因此，縣域商業(yè)銀行在縣域PPP業(yè)務(wù)上尚未結(jié)合自身實(shí)際找準(zhǔn)戰(zhàn)略定位、突出服務(wù)優(yōu)勢(shì)。

產(chǎn)品結(jié)構(gòu)較單一，縣域商業(yè)銀行難以實(shí)現(xiàn)盈虧平衡。過(guò)去，縣域商業(yè)銀行主要以產(chǎn)業(yè)基金介入PPP項(xiàng)目股權(quán)融資，再以項(xiàng)目貸款介入PPP項(xiàng)目債權(quán)融資。自資管新規(guī)出臺(tái)后，產(chǎn)業(yè)基金模式不再持續(xù)。實(shí)踐中，縣域商業(yè)銀行支持PPP項(xiàng)目主要通過(guò)單一項(xiàng)目貸款模式，一方面，單一的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)使縣域商業(yè)銀行金融產(chǎn)品同質(zhì)化問(wèn)題突出，拼價(jià)格、拼資源、拼期限成為主流競(jìng)爭(zhēng)策略，金融生態(tài)環(huán)境不可持續(xù)；另一方面，單一的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)難以實(shí)現(xiàn)盈虧平衡，已不適于新常態(tài)下PPP模式的綜合金融服務(wù)要求。

風(fēng)險(xiǎn)管控難度大，縣域商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和管理能力有待提高。縣域商業(yè)銀行支持PPP項(xiàng)目可能面臨著建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)（規(guī)定時(shí)間內(nèi)未達(dá)到可使用狀態(tài)，付費(fèi)前提條件缺失）、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)（項(xiàng)目盈利能力未達(dá)到預(yù)期水平）、增信風(fēng)險(xiǎn)（增信措施未能有效落實(shí)）、政策風(fēng)險(xiǎn)（政府不守信或財(cái)力出現(xiàn)問(wèn)題）、社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)（社會(huì)資本因財(cái)力、資質(zhì)、信用等問(wèn)題不履約）、合同風(fēng)險(xiǎn)（合同約定不完善）、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)（自然災(zāi)害、社會(huì)事件等問(wèn)題發(fā)生）等。以上各種風(fēng)險(xiǎn)，其特征與傳統(tǒng)信貸不盡相同，風(fēng)險(xiǎn)管控難度較高，但縣域商業(yè)銀行受制于人員、知識(shí)、渠道等多種限制，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和管理能力相對(duì)較低，難以匹配技術(shù)系數(shù)較高的PPP模式所對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理水平。

優(yōu)質(zhì)客戶較稀缺，縣域商業(yè)銀行主體準(zhǔn)入及增信要求難以落實(shí)。參與縣域PPP 項(xiàng)目的社會(huì)資本中，具有雄厚資金實(shí)力、技術(shù)優(yōu)勢(shì)以及建設(shè)和運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本較少，而實(shí)力較差的社會(huì)資本抵質(zhì)押物少、不穩(wěn)定因素多。隨著《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（國(guó)資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào)）的印發(fā)，央企提供增信等均較難落實(shí)，縣域商業(yè)銀行的信貸資金缺少較為充足的主體及增信保證。

介入時(shí)機(jī)不理想，縣域商業(yè)銀行難以認(rèn)同項(xiàng)目前期確定的結(jié)構(gòu)安排。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113 號(hào)），“融資管理”位于“談判與合同簽署”和“項(xiàng)目公司設(shè)立”之后。實(shí)踐中， 縣域PPP項(xiàng)目也多在此步驟向縣級(jí)商業(yè)銀行申請(qǐng)融資。然而，此時(shí)“兩評(píng)一案”以及項(xiàng)目合同已經(jīng)正式簽署，項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)均已確定并經(jīng)縣級(jí)政府審批通過(guò)。一些條款因前期缺少縣級(jí)商業(yè)銀行的參與，不符合各商業(yè)銀行總行制定的準(zhǔn)入要求；由于所有文件均已經(jīng)縣級(jí)政府審批通過(guò)，縣級(jí)商業(yè)銀行亦無(wú)法要求社會(huì)資本修改核心條款。因此，很多PPP項(xiàng)目因縣級(jí)商業(yè)銀行介入時(shí)機(jī)較晚，項(xiàng)目前期結(jié)構(gòu)安排不符合縣級(jí)商業(yè)銀行的準(zhǔn)入條件，只能被動(dòng)擱淺。

縣域商業(yè)銀行推行PPP業(yè)務(wù)的應(yīng)對(duì)之策

在全面深化改革穩(wěn)步推進(jìn)的背景下， PPP模式前景趨于樂(lè)觀，將釋放數(shù)萬(wàn)億的資金需求，無(wú)法讓商業(yè)銀行坐視不理，特別是在“資產(chǎn)荒”的大背景下，更需商業(yè)銀行為自身資金尋找適當(dāng)?shù)馁Y產(chǎn)配置?？h域商業(yè)銀行參與PPP項(xiàng)目，不僅有利于發(fā)揮自身資金優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)政銀企合作，提升市場(chǎng)地位和形象，又是適應(yīng)新常態(tài)、加快結(jié)構(gòu)調(diào)整、重塑行業(yè)地位的戰(zhàn)略需要。

明確戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，既要提早布局又要防止盲目介入?，F(xiàn)階段，PPP已從探索期和準(zhǔn)備期轉(zhuǎn)換到落地期和融資期?？h域商業(yè)銀行應(yīng)提早布局、統(tǒng)籌規(guī)劃，設(shè)計(jì)好產(chǎn)品、建立好機(jī)制，不要錯(cuò)過(guò)這一重要的戰(zhàn)略機(jī)遇期。同時(shí)，基于縣域商業(yè)銀行對(duì)PPP模式所處的研究階段，應(yīng)避免隨波逐流、盲目介入，過(guò)度放寬審批標(biāo)準(zhǔn)和要求，或?yàn)槿〉脙?yōu)質(zhì)項(xiàng)目通過(guò)特殊渠道變相支持新增縣級(jí)政府債務(wù)，為其自身經(jīng)營(yíng)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)隱患。因此，縣域商業(yè)銀行應(yīng)保持清醒思維，立足自身實(shí)際，牢牢把握相關(guān)政策，做好主體的選擇和審核，穩(wěn)妥適度推進(jìn)。

提早介入項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)，依托綜合化金融服務(wù)平衡成本收益。縣域商業(yè)銀行應(yīng)依托自身資源，連接政府方和社會(huì)資本方，提前介入項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)，幫助縣級(jí)政府做好項(xiàng)目前期策劃、融資方案設(shè)計(jì)、融資風(fēng)險(xiǎn)管控、社會(huì)資本引薦等工作，充當(dāng)PPP項(xiàng)目的組織者和撮合商。另外，PPP 是一種綜合模式，縣域商業(yè)銀行可滲透切入的工具不應(yīng)僅僅是項(xiàng)目貸款，也應(yīng)包括融資顧問(wèn)、財(cái)富管理、票據(jù)、債券、資產(chǎn)證券化等工具，轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)策略，實(shí)現(xiàn)從信貸服務(wù)機(jī)構(gòu)向綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)的角色轉(zhuǎn)變， 依托綜合化金融服務(wù)平衡成本收益。

及時(shí)調(diào)整現(xiàn)有信貸政策，設(shè)計(jì)全流程風(fēng)險(xiǎn)管理體系?？h域商業(yè)銀行應(yīng)及時(shí)調(diào)整現(xiàn)有信貸政策，并結(jié)合自身特點(diǎn)，建立專門的綠色評(píng)審機(jī)制，進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，完善相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控措施，實(shí)現(xiàn)全周期的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，確保資產(chǎn)質(zhì)量的穩(wěn)定。從項(xiàng)目發(fā)展階段來(lái)看，在項(xiàng)目識(shí)別時(shí)應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)密的準(zhǔn)入論證，進(jìn)入時(shí)盡可能掌握更多的主動(dòng)權(quán)和擔(dān)保措施，退出時(shí)應(yīng)盡可能減少回款路徑和收益的不確定性。從相關(guān)方來(lái)看，對(duì)于政府方，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注其級(jí)別、區(qū)域、財(cái)力、規(guī)范性、履約記錄等；對(duì)于社會(huì)資本方，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注其信用、經(jīng)驗(yàn)、資質(zhì)、專業(yè)能力、財(cái)務(wù)實(shí)力、安全意識(shí)等；對(duì)于雙方合作，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注其合同簽署、權(quán)力義務(wù)、資產(chǎn)質(zhì)量、違約處置等。從還款來(lái)源上看，應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)財(cái)政支出、項(xiàng)目收益、資產(chǎn)抵質(zhì)押、第三方擔(dān)保等要素。

采取倒推方法，提前確定縣級(jí)政府每年財(cái)政支出的上限?！墩蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21號(hào)）要求“每一年度全部PPP 項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%”。但實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)縣級(jí)政府PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任超出一般公共預(yù)算支出比例的10%，從而造成項(xiàng)目違規(guī)，為縣域商業(yè)銀行后續(xù)資金回籠帶來(lái)一定風(fēng)險(xiǎn)隱患。因此，縣域商業(yè)銀行可提前測(cè)算縣級(jí)政府每年財(cái)政支出的上限，將擬推進(jìn)的PPP項(xiàng)目進(jìn)行推出時(shí)間、公益性、重要性等方面的排序，優(yōu)先支持推出較早、公益性較強(qiáng)、重要性突出的項(xiàng)目，確保財(cái)政支出超支風(fēng)險(xiǎn)不波及自身支持的項(xiàng)目。另外，《財(cái)政部對(duì)十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議第2587號(hào)建議的答復(fù)》（財(cái)金函〔2017〕85號(hào)）提出“10%上限控制的僅是需要從一般公共預(yù)算中安排的支出責(zé)任，并不包括政府從其他基金預(yù)算或以土地、無(wú)形資產(chǎn)等投入的部分”，可理解為10%上限控制的是一般公共預(yù)算支出，PPP項(xiàng)目在符合一定前提條件下，也可從政府性基金預(yù)算科目中提取PPP財(cái)政支出。

爭(zhēng)取列為財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目或地方政府融資平臺(tái)存量轉(zhuǎn)型PPP項(xiàng)目，獲取中央及省市PPP項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)資金。《關(guān)于實(shí)施政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策的通知》（財(cái)金〔2015〕158號(hào)）提出兩項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)措施：一是財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目中的新建項(xiàng)目，財(cái)政部將在項(xiàng)目完成采購(gòu)確定社會(huì)資本合作方后，對(duì)于投資規(guī)模3億元以下的項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)300萬(wàn)元，3億元（含3 億元）至10億元的項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)500萬(wàn)元，10 億元以上（含10億元）的項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)800萬(wàn)元；二是對(duì)符合條件、規(guī)范實(shí)施的轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目的地方融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目， 財(cái)政部將在擇優(yōu)評(píng)選后，按照項(xiàng)目轉(zhuǎn)型實(shí)際化解地方政府存量債務(wù)規(guī)模的2%給予獎(jiǎng)勵(lì)。因此，縣域商業(yè)銀行應(yīng)積極推動(dòng)縣級(jí)政府將項(xiàng)目做成財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目或地方政府融資平臺(tái)存量轉(zhuǎn)型PPP項(xiàng)目，不僅可以獲得獎(jiǎng)勵(lì)資金，也有利于吸引社會(huì)資本投資。

將經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目打包， 實(shí)現(xiàn)總體平衡。實(shí)踐中，縣級(jí)政府一般都會(huì)有一些經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，若單一實(shí)施經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，容易使社會(huì)資本獲得暴利；若單一實(shí)施非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，又需提供財(cái)政支出以吸引社會(huì)資本和商業(yè)銀行投資，從而增加財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，建議縣域商業(yè)銀行合理設(shè)計(jì)交易結(jié)構(gòu)，推動(dòng)縣級(jí)政府將經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目打包， 使之成為一體化項(xiàng)目，由經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的收入平衡非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的支出，使一體化項(xiàng)目具有償付能力。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院，交通銀行北京市分行，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所）