蒙明榮

（中國(guó)人民銀行靖州苗族侗族自治縣支行，湖南 懷化 418400）

一、當(dāng)前的基本情況

據(jù)筆者調(diào)查了解，自2016年國(guó)家明確清理各級(jí)地方政府的債務(wù)以來(lái)，各級(jí)政府紛紛從金融機(jī)構(gòu)單方面撤銷以政府名義向金融機(jī)構(gòu)融資而出具的各類擔(dān)保函、承諾函。從撤回方式看，以正式函件為主，還包括會(huì)議、口頭通知、網(wǎng)站聲明等多種形式。從影響銀行機(jī)構(gòu)看，以國(guó)有銀行為主，其次還包括政策性銀行，其他商業(yè)銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)。從地區(qū)分布看，以經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)和省城周邊的市縣占比相對(duì)要高。以湖南省為例，2017年以來(lái)，除岳陽(yáng)外13個(gè)市州及下轄縣區(qū)共向金融機(jī)構(gòu)撤回各類擔(dān)保函、承諾函870份，涉及融資擔(dān)保金額642.75億元。其中國(guó)有銀行融資占比32.3%，政策性銀行占比24.3%，其他銀行占比25.3%，非銀機(jī)構(gòu)占比18.1%。大家都知道，政府舉債主要以各地的城投公司和公投公司為平臺(tái)，這也是多年來(lái)中國(guó)的一大債務(wù)特色。

二、撤銷保函造成的影響

（一）撤保函嚴(yán)重?fù)p害政府公信力，影響平臺(tái)公司融資信譽(yù)

中信銀行、農(nóng)發(fā)行、長(zhǎng)沙銀行等金融機(jī)構(gòu)的地方分支機(jī)構(gòu)都表示，政府部門(mén)出具此類撤保函，其實(shí)并無(wú)法律效力，只會(huì)嚴(yán)重?fù)p害政府公信力，進(jìn)而造成金融機(jī)構(gòu)與政府平臺(tái)公司合作更加審慎。國(guó)有商業(yè)銀行如建設(shè)銀行和農(nóng)業(yè)銀行也反映，政府部門(mén)單方要求撤回承諾函，存在違反《合同法》的可能。單方面撤回承諾函將嚴(yán)重?fù)p害融資平臺(tái)的信譽(yù)，金融機(jī)構(gòu)將進(jìn)一步擔(dān)心城投債務(wù)的違約可能性，從而影響其融資。單方面毀約行為嚴(yán)重違反了合同法。

（二）部分項(xiàng)目后續(xù)還款存在一定不確定性

依然以湖南省為例，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，湖南省融資平臺(tái)等企事業(yè)單位債務(wù)6355.7億元，其中地方政府提供擔(dān)保的融資平臺(tái)公司等企業(yè)事業(yè)單位債務(wù)975.2億元，地方政府撤回?fù)?dān)保承諾將導(dǎo)致該部分融資擔(dān)保存在懸空，未來(lái)可能面臨廢債風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)銀行等銀行的分支機(jī)構(gòu)都表示，由于政府部門(mén)強(qiáng)調(diào)融資擔(dān)保作廢，部分項(xiàng)目后續(xù)還款來(lái)源存在一定不確定性。如農(nóng)業(yè)銀行衡陽(yáng)分行反映，該行在衡陽(yáng)市縣域7縣市均有貸款，承諾函涉及金額達(dá)十幾億元，如果全部要求收回承諾函，將直接影響到抵押物的價(jià)值，造成抵押懸空風(fēng)險(xiǎn)，危害貸款安全。單方面撤回承諾函大大損害了金融機(jī)構(gòu)的利益，因此正在與政府據(jù)理力爭(zhēng)，最大限度合同的履行，保障自身合法權(quán)益。

（三）商業(yè)銀行政府擔(dān)保性融資項(xiàng)目存在一定的安全隱患

據(jù)調(diào)查，大部分商業(yè)銀行表示，因?yàn)楫?dāng)初有政府擔(dān)保背書(shū)，有些機(jī)構(gòu)在進(jìn)行貸款審核時(shí)，存在對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量、未來(lái)收益等多方面缺乏全面評(píng)估，大部分僅僅依靠政府信用背書(shū)評(píng)判。從目前看，有的貧困的邊遠(yuǎn)縣市項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)不順利。有的靠地方財(cái)政，有的等待中央轉(zhuǎn)移支付。有些行一收到撤回函很是緊張。擔(dān)保函的撤銷，對(duì)部分行貸款正?；厥沼绊懘蟆?dān)負(fù)有國(guó)家特殊職能限制的縣市金融機(jī)構(gòu)更壓力山大。如農(nóng)商行靖州縣支行表示，該縣是軍事禁區(qū)，很多社會(huì)資金受到限制進(jìn)入該地，地方建設(shè)和發(fā)展項(xiàng)目主要靠從金融機(jī)構(gòu)融資。該行目前有約20億左右政府背景項(xiàng)目，其中絕大多數(shù)項(xiàng)目在政府擔(dān)保背書(shū)，他們?cè)诟叨汝P(guān)注政府撤保行為。一個(gè)小小的縣級(jí)法人金融機(jī)構(gòu)況且如此，全國(guó)各地的國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)壓力不言而喻。

三、金融機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)措施

（一）部分金融機(jī)構(gòu)拒絕直接退回?fù)?dān)保函、撤銷政府擔(dān)保

目前有多家收到撤保函的商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)如常德市的農(nóng)行、長(zhǎng)沙銀行、農(nóng)發(fā)行、建行、國(guó)開(kāi)行、華融湘江銀行均表示，因?yàn)楹贤皞鶛?quán)安全原因，不會(huì)交出擔(dān)保文件，已經(jīng)正式向政府回函，稱相關(guān)保函上報(bào)上級(jí)行存檔無(wú)法退回。永州華融湘江銀行則采取擔(dān)保函與項(xiàng)目貸款檔案分離保管的方式，一方面應(yīng)付政府部門(mén)的要求，一方面確保自身利益。有些金融機(jī)構(gòu)表示雖然收到了相關(guān)撤保函，但是正在與政府部門(mén)協(xié)商如何退回保函。衡陽(yáng)、邵陽(yáng)兩地農(nóng)行、交行、華融湘江銀行等機(jī)構(gòu)表示，必須建立協(xié)商機(jī)制，在明確政府后續(xù)擔(dān)保措施的前提下，才會(huì)退回保函。

（二）部分金融機(jī)構(gòu)表示將要求政府同步出臺(tái)相應(yīng)增信措施

據(jù)工行的一些分支機(jī)構(gòu)反映，如果政府撤銷相關(guān)擔(dān)保函，銀行將要求當(dāng)?shù)卣脚_(tái)公司，或要求相關(guān)債務(wù)實(shí)體增加土地等抵押擔(dān)保，否則可能暫停后續(xù)放款。長(zhǎng)沙銀行邵陽(yáng)分行反映，其總行對(duì)地方政府撤銷相關(guān)協(xié)議已經(jīng)做出了安排，要求地方政府提供新的增信措施，否則將收回貸款。有些分支機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人表示，如果與政府相關(guān)部門(mén)協(xié)商未果，不排除要求項(xiàng)目業(yè)主提前還款。

（三）金融機(jī)構(gòu)已向上級(jí)行匯報(bào)，正在研究處理方案

據(jù)調(diào)查，部分金融機(jī)構(gòu)表示，相關(guān)情況已經(jīng)上報(bào)其上級(jí)行，部分上級(jí)機(jī)構(gòu)也正在研究處理方案，目前基層行大多處于等待上級(jí)后續(xù)方案過(guò)程中。各受訪金融機(jī)構(gòu)均表示，當(dāng)前，將密切關(guān)注政府債務(wù)規(guī)范管理相關(guān)政策要求，切實(shí)提高自身風(fēng)控管理水平，將可能造成的風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

四、對(duì)策建議

一是金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)引導(dǎo)銀行審慎合規(guī)放貸。指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格貸前調(diào)查，合理判定項(xiàng)目收益、政府融資平臺(tái)資質(zhì)及經(jīng)營(yíng)情況，區(qū)別對(duì)待政府融資平臺(tái)項(xiàng)目融資。二是加強(qiáng)地方融資平臺(tái)項(xiàng)目金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，建立健全融資平臺(tái)公司債務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告和信息溝通共享機(jī)制。引導(dǎo)銀行機(jī)構(gòu)加強(qiáng)貸后管理，對(duì)資金的投向及用途進(jìn)行盡職調(diào)查。提高資產(chǎn)質(zhì)量水平。三是政府融資平臺(tái)要盡力優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，廣辟融資渠道，吸引多種社會(huì)資本參與。四是金融監(jiān)管部門(mén)不但要做好金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督工作，同時(shí)也要積極與當(dāng)?shù)卣块T(mén)多多溝通協(xié)調(diào)，做好經(jīng)濟(jì)金融政策的宣傳工作，特別要將各金融機(jī)構(gòu)上級(jí)行的信貸政策向地方政府部門(mén)進(jìn)行細(xì)致的宣傳與解釋，使其少用或不用行政手段將信貸風(fēng)險(xiǎn)的壓力過(guò)分地轉(zhuǎn)移到當(dāng)?shù)氐慕鹑跈C(jī)構(gòu)上來(lái)。五是進(jìn)一步加強(qiáng)法制建設(shè)和社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)，規(guī)范政府融資，提高政府公信力。全方位構(gòu)造優(yōu)質(zhì)社會(huì)信用環(huán)境。