郭雅倩

[提要] 政府經(jīng)濟(jì)型管制主要針對(duì)自然壟斷行業(yè)。本文在閱讀大量文獻(xiàn)和上網(wǎng)搜集資料基礎(chǔ)上，以中國電信行業(yè)、中國煙草行業(yè)和出租車行業(yè)為例，通過對(duì)政府經(jīng)濟(jì)管制的文獻(xiàn)回顧，設(shè)計(jì)三級(jí)提問的研究思路和研究框架，認(rèn)為政府經(jīng)濟(jì)型管制應(yīng)該：切實(shí)落實(shí)政企分開；設(shè)置合理的市場(chǎng)進(jìn)入門檻，促進(jìn)自由公平競(jìng)爭；促進(jìn)信息公開，保障知情權(quán)；進(jìn)行價(jià)格管制；增加經(jīng)濟(jì)管制政策總供給；加大懲處力度，增加違法成本；權(quán)責(zé)分明，防止政出多頭。

關(guān)鍵詞：自然壟斷行業(yè)；政府經(jīng)濟(jì)管制；中國電信行業(yè)；中國煙草行業(yè)；出租車行業(yè)

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年5月2日

一、引言

1887年，美國國會(huì)為了解決鐵路運(yùn)費(fèi)問題，成立了州際商業(yè)委員會(huì)來管進(jìn)行管制，這被學(xué)者們認(rèn)為是現(xiàn)代政府管制出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。自此，關(guān)于政府管制以及政府經(jīng)濟(jì)管制的理論研究以及文獻(xiàn)發(fā)表不計(jì)其數(shù)。政府經(jīng)濟(jì)管制作為政府管制的一個(gè)重要方面，由于其與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)秩序維護(hù)息息相關(guān)，由此得到了學(xué)者們的重視。不同學(xué)者對(duì)政府經(jīng)濟(jì)管制的關(guān)注點(diǎn)不同，但普遍認(rèn)為政府管制與自然壟斷行業(yè)的發(fā)展存在重要聯(lián)系。二者各自的具體內(nèi)涵、二者關(guān)系，以及政府經(jīng)濟(jì)型管制如何應(yīng)對(duì)自然壟斷行業(yè)的現(xiàn)狀，便是本文主要研究內(nèi)容。

二、文獻(xiàn)回顧：政府管制與政府經(jīng)濟(jì)型管制

（一）政府管制。關(guān)于政府管制理論，西方學(xué)者先于中國學(xué)者對(duì)該理論進(jìn)行了探索性研究。西方學(xué)者于20世紀(jì)70年代開始研究政府管制理論，中國學(xué)者于20世紀(jì)90年代開始研究政府管制。關(guān)于政府管制理論，西方學(xué)者史普博（1996）定義為：“管制是由行政機(jī)構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場(chǎng)配置機(jī)制或間接改變企業(yè)和消費(fèi)者供需決策的一般規(guī)則或特殊行為?！被谡苤频哪康模鴩玻?004）提到“政府管制是指政府基于公共利益或者其他目的，依據(jù)政府制定的法規(guī)對(duì)被包括個(gè)人和組織在內(nèi)的被管制者的活動(dòng)進(jìn)行的管制。政府管制具有內(nèi)生性、多方位性、層次性、強(qiáng)制性、權(quán)威性等特點(diǎn)。”王俊豪（2001）也從管制主體、手段和客體提到“政府管制是具有法律地位的、相對(duì)獨(dú)立的政府管制者（機(jī)構(gòu)），依照一定的法規(guī)對(duì)被管制者（主要是企業(yè)）所采取的一系列行政管理與監(jiān)督行為?！睆垕牶婉R麗波（2002）從管制微觀視角的具體措施提到“管制是管制部門通過對(duì)某些特定產(chǎn)業(yè)或企業(yè)的產(chǎn)品定價(jià)、產(chǎn)業(yè)進(jìn)入與退出、投資決策、危害社會(huì)環(huán)境與安全等行為進(jìn)行的監(jiān)督與管理?！彪m然學(xué)者們對(duì)于政府管制的理論有不同的見解，但學(xué)術(shù)界以及我國學(xué)者大多采用植草益（1992）對(duì)政府管制的界定，他指出，“通常意義上的管制，是指依據(jù)一定的規(guī)則對(duì)構(gòu)成特定社會(huì)的個(gè)人和構(gòu)成經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)進(jìn)行限制的行為?！?/p>

關(guān)于政府管制的分類，大多數(shù)學(xué)者按其領(lǐng)域，對(duì)政府管制進(jìn)行了分類。有些學(xué)者認(rèn)為，政府管制分為：政府經(jīng)濟(jì)管制（產(chǎn)業(yè)、價(jià)格、進(jìn)入管制等）、政府社會(huì)管制（槍支、交通等）、政府政治管制（集會(huì)、結(jié)社等）（曾國安，2004）。另外一部分學(xué)者將政府管制分為經(jīng)濟(jì)管制和社會(huì)管制兩種（王學(xué)慶，2003），前者存在于自然壟斷和信息偏在行業(yè)，后者重在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益等（植草益，1992）。從管制內(nèi)容來看，經(jīng)濟(jì)性管制主要針對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中自然壟斷和信息偏差，管制內(nèi)容包括反不正當(dāng)競(jìng)爭、一般價(jià)格管制、金融管制、郵政管制、電信管制、廣播電視管制、交通運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)管制、建筑業(yè)管制、煙草業(yè)管制、鹽業(yè)管制以及公用事業(yè)管制等；社會(huì)性管制主要針對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的外部效應(yīng)，社會(huì)管制的內(nèi)容包括一般環(huán)境保護(hù)、教育保護(hù)、公害防治、生命安全保護(hù)、健康與衛(wèi)生、消費(fèi)者保護(hù)等（張成福、毛飛，2003）。本文承認(rèn)政府管制二分法，認(rèn)為政府管制分為經(jīng)濟(jì)管制和社會(huì)管制。其中，政府經(jīng)濟(jì)管制是本文研究的重點(diǎn)。

（二）政府經(jīng)濟(jì)型管制。關(guān)于政府經(jīng)濟(jì)型管制，植草益（1992）認(rèn)為“所謂經(jīng)濟(jì)規(guī)制，是指在那些存在天然壟斷、信息偏差的產(chǎn)業(yè)，為防止資源配置的非效益化，確保利用者的公平權(quán)益，政府依據(jù)法律賦予的權(quán)限，運(yùn)用許認(rèn)可等手段對(duì)企業(yè)的進(jìn)入、退出、價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量、投資、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)等行為進(jìn)行必要的規(guī)定與限制?！痹鴩玻?004）從廣義的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域范圍提到“無論是生產(chǎn)活動(dòng)，還是流通活動(dòng)，抑或分配活動(dòng)、消費(fèi)活動(dòng)，無論是生產(chǎn)要素市場(chǎng)，還是產(chǎn)品市場(chǎng)，無論是生產(chǎn)者，還是消費(fèi)者，無論是私人部門，還是政府部門，抑或非營利部門，無論是競(jìng)爭性行業(yè)，還是壟斷性行業(yè)，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管制都包括在廣義的經(jīng)濟(jì)管制的范圍內(nèi)?！闭?jīng)濟(jì)型管制不僅包括維護(hù)產(chǎn)權(quán)、公平競(jìng)爭的管制，還包括反壟斷、促競(jìng)爭的管制，更包括為促進(jìn)公平交易、解決信息不對(duì)稱和外部不經(jīng)濟(jì)進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)管制，有時(shí)還包括為保護(hù)本國企業(yè)利益而反對(duì)外國企業(yè)和產(chǎn)品進(jìn)入的限制競(jìng)爭的經(jīng)濟(jì)管制。

本文認(rèn)為，政府經(jīng)濟(jì)型管制主要是針對(duì)自然壟斷和信息偏在行業(yè)進(jìn)行的管制，并著重針對(duì)自然壟斷行業(yè)的經(jīng)濟(jì)管制進(jìn)行分析，通過對(duì)中國電信行業(yè)（中國移動(dòng)、中國聯(lián)通、中國電信）、中國煙草、中國出租車等自然壟斷行業(yè)案例進(jìn)行研究分析，利用三級(jí)提問的研究框架，來深化對(duì)政府經(jīng)濟(jì)管制的認(rèn)識(shí)。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）核心概念。關(guān)于經(jīng)濟(jì)型管制的概念，本文采納日本學(xué)者益植草的定義，上文已經(jīng)提到，此處不再贅述定義。同時(shí)，對(duì)于自然壟斷行業(yè)，本文認(rèn)為其存在規(guī)模效益明顯、多家合作效益大于一家生產(chǎn)，大量沉淀成本，需要穩(wěn)定可靠來源等特征。本文列舉了三個(gè)典型的自然壟斷行業(yè)的案例：中國煙草行業(yè)、中國電信行業(yè)、出租車行業(yè)，并通過三級(jí)提問的案例研究路線，來揭示政府經(jīng)濟(jì)管制與自然壟斷行業(yè)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。三級(jí)提問分別為：政府經(jīng)濟(jì)管制的手段有哪些？自然壟斷行業(yè)存在哪些問題？政府經(jīng)濟(jì)管制與壟斷存在怎樣的雙向關(guān)系？

（二）三級(jí)提問研究路線

1、政府經(jīng)濟(jì)管制的手段有哪些？政府經(jīng)濟(jì)管制以行政手段和經(jīng)濟(jì)手段為主，以法律手段為輔。具體可分為價(jià)格管制、進(jìn)入管制、質(zhì)量管制、退出管制；同時(shí)還包括對(duì)企業(yè)的財(cái)務(wù)、投資的管制；政府制定的行業(yè)“事業(yè)法”、與法律有關(guān)的行政命令等；地方政府的規(guī)則、政令、許可證、特許經(jīng)營等都屬于政府經(jīng)濟(jì)管制的手段。

中國煙草自然壟斷的案例中，政府經(jīng)濟(jì)型管制手段主要包括制定法律、頒布行政條例、意見，同時(shí)設(shè)立許可制度。1981年5月，國務(wù)院決定對(duì)煙草實(shí)行國家專營；并成立中國煙草總公司與國家煙草專賣局對(duì)中國煙草進(jìn)行管理。并于1983年頒布《煙草專賣條例》、1991年頒布《中華人民共和國煙草專賣法》，1997年國務(wù)院發(fā)布《煙草專賣法實(shí)施條例》、2005年11月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步理順煙草行業(yè)資產(chǎn)管理體制深化煙草企業(yè)改革的意見》。其中專賣專營又包括三大法定許可制度，即：煙草專賣品生產(chǎn)和進(jìn)出口的法定許可證制度；煙草專賣品銷售和經(jīng)營主體的法定許可證制度；煙草專賣品運(yùn)輸?shù)姆ǘ?zhǔn)運(yùn)證制度。

中國電信行業(yè)自然壟斷的案例中，政府經(jīng)濟(jì)管制的手段主要包括設(shè)置進(jìn)入管制、頒布行政命令等。從1999年至今，信息產(chǎn)業(yè)部、國務(wù)院、國家發(fā)改委通過頒布一系列方案和通告，使得我國電信產(chǎn)業(yè)經(jīng)過三次重組，由原來的七雄爭霸（網(wǎng)通、吉通、鐵通、衛(wèi)通、移動(dòng)、聯(lián)通、電信）的格局，演變?yōu)榻裉烊侄α⒌娜^壟斷局面。眾所周知，中國移動(dòng)、中國聯(lián)通、中國電信屬于國有企業(yè)、由國資委控股。另外，涉及到信息及國家安全，政府對(duì)電信行業(yè)規(guī)定了較高的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，不允許民營企業(yè)進(jìn)入電信行業(yè)。

出租車行業(yè)的案例中，政府經(jīng)濟(jì)管制的手段主要包括數(shù)量管制、嚴(yán)格的準(zhǔn)入審核管制以及出租車經(jīng)營權(quán)管制。北京市出租行業(yè)，共有在冊(cè)出租車6.7萬輛，除約1，000多輛是個(gè)人投資、個(gè)人經(jīng)營、個(gè)人受益的“個(gè)體司機(jī)”經(jīng)營外，其余6.6萬輛均由“公司司機(jī)”經(jīng)營。并且，我國各地出租車都有多年數(shù)量保持穩(wěn)定，不增加的現(xiàn)象，這是對(duì)出租車行業(yè)的數(shù)量管制。同時(shí)，我國允許企業(yè)從政府獲得營業(yè)資格，近而出售出租車的經(jīng)營權(quán)，而不允許私人直接從政府取得營業(yè)資格，這是出租車行業(yè)嚴(yán)格準(zhǔn)入管制以及較高的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻的體現(xiàn)。

2、自然壟斷行業(yè)存在哪些問題？自然壟斷行業(yè)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，其規(guī)模越大，效益越高。在自然壟斷行業(yè)中，往往存在著不公平競(jìng)爭、信息偏在、超額利潤、效率低下、技術(shù)創(chuàng)新緩慢、市場(chǎng)進(jìn)入門檻和退出門檻高、政企一家、損害消費(fèi)者利益、價(jià)格高、服務(wù)質(zhì)量低等問題。

1981年國務(wù)院決定對(duì)煙草實(shí)行國家專營，之后成立中國煙草總公司，設(shè)立國家煙草專賣局，中國煙草總公司與中國煙草總公司一套機(jī)構(gòu)、兩塊牌子，對(duì)全國煙草行業(yè)“人、財(cái)、物、產(chǎn)、供、銷、內(nèi)、外、貿(mào)”進(jìn)行集中統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)政企合一。同時(shí)，煙草專賣專營也破壞了正常的市場(chǎng)競(jìng)爭，導(dǎo)致不公平的交易。2016年中國煙草全年實(shí)現(xiàn)工商稅利總額10，795億元，全年上繳財(cái)政總額10，006億元，為國家財(cái)政增收作出了重要貢獻(xiàn)。但由此處數(shù)字更顯示出其巨大的利潤。另外，卷煙價(jià)格是否做到公開合理，是否保障了消費(fèi)者的知情權(quán)都有待思考。由于煙草的專賣專營，消費(fèi)者對(duì)卷煙價(jià)格并沒有選擇權(quán)，這在一定程度上使得煙草公司處于價(jià)格優(yōu)勢(shì)，并且損害了消費(fèi)者利益。

據(jù)網(wǎng)上的一份調(diào)查顯示，83%的中國城市智能手機(jī)用戶每天使用手機(jī)瀏覽網(wǎng)頁，而1/3用戶表示不滿意。電信行業(yè)的主要問題就是沒有正視消費(fèi)者的地位，特別是一些霸王條款的執(zhí)行，比如曾經(jīng)“上網(wǎng)流量月底清零”就引起了消費(fèi)者的普遍不滿。與此類似贈(zèng)送服務(wù)到期后自動(dòng)續(xù)服務(wù)并扣費(fèi)，對(duì)預(yù)付費(fèi)手機(jī)號(hào)碼的話費(fèi)設(shè)置有效期，余額不退等條款都是其忽視消費(fèi)者感受、損害消費(fèi)者利益的表現(xiàn)。同時(shí)，高額的上網(wǎng)費(fèi)和電話費(fèi)等，使得消費(fèi)者電信行業(yè)的高價(jià)收費(fèi)表示不滿。中國聯(lián)通曾推出手機(jī)上網(wǎng)套餐使用狀況的短信服務(wù)，此服務(wù)雖然及時(shí)地讓消費(fèi)者知道了自己的流量使用狀況，但是已經(jīng)使用的流量去了哪里，并沒有明晰的統(tǒng)計(jì)依據(jù)，其服務(wù)質(zhì)量之差可想而知。另外，調(diào)查還顯示，接近2/3（64%）的中國城市智能手機(jī)用戶表示，他們?cè)谏暇W(wǎng)的過程中，會(huì)遇到各種各樣的問題，比如不同地點(diǎn)使用移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)網(wǎng)速體驗(yàn)不同、上網(wǎng)下載等待時(shí)間過長，這說明我國電信行業(yè)技術(shù)創(chuàng)新腳步緩慢、效率低下。

出租車行業(yè)存在“三輸一贏”的格局，政府、出租車司機(jī)、消費(fèi)者的“三輸”和出租車公司的“一贏”，這嚴(yán)重?fù)p害了司機(jī)和消費(fèi)者的利益。出租車行業(yè)最典型和最值得關(guān)注的問題，便是其每月高額的“份子錢”，這些“份子錢”導(dǎo)致出租車行業(yè)的壟斷收益，幾乎全由出租車公司這一市場(chǎng)中間環(huán)節(jié)占有。2013年西安市出租車司機(jī)在五一勞動(dòng)節(jié)期間集體休息，便是對(duì)西安出租車改革后，每月8，000元高額份子錢的反抗。另外，據(jù)2005年的一項(xiàng)調(diào)查顯示，北京市出租車司機(jī)每月收入在9，000元左右，其每月上繳給出租車公司的份子錢為4，400元，幾乎占其收入的一半，嚴(yán)重?fù)p害了出租車司機(jī)的利益，同時(shí)給出租車公司帶來大量的超額利潤。出租車行業(yè)還存在不公平競(jìng)爭和高的市場(chǎng)進(jìn)入門檻，出租車公司對(duì)車牌照的壟斷式管理，使得稀有的出租車牌照往往需要通過高價(jià)競(jìng)爭所得，這對(duì)于出租車司機(jī)來說，無疑提高了其經(jīng)營出租車的代價(jià)和花費(fèi)。

3、政府經(jīng)濟(jì)管制與壟斷存在怎樣的雙向關(guān)系？提到政府經(jīng)濟(jì)管制與壟斷的雙向關(guān)系，就必須要了解政府管制理論經(jīng)歷了怎樣的發(fā)展階段，以此作為解釋其雙向關(guān)系的依據(jù)和為政府推行有效的經(jīng)濟(jì)管制提供理論基礎(chǔ)。

政府管制理論經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段，20世紀(jì)70年代以前，“政府管制公益性理論”處于統(tǒng)治地位，該理論強(qiáng)調(diào)政府是社會(huì)福利最大化的倡導(dǎo)者和促進(jìn)者，同時(shí)認(rèn)為政府以及政府管制官員以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為目標(biāo)，并且擁有完備的信息和超于常人的智慧，能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)福利最大化。在這一理論的指導(dǎo)下，加強(qiáng)政府管制成為潮流。20世紀(jì)70年代以來，政府管制的“公共選擇理論”對(duì)“管制公益性理論”提出挑戰(zhàn)，“公共選擇理論”將政府管制者視為經(jīng)濟(jì)人，以實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益最大化為目標(biāo)，政府管制者無論是在政策制定還是政策執(zhí)行的過程中，都很難做到以公共利益最大化為目標(biāo)。在“公共選擇理論”的指導(dǎo)下，便產(chǎn)生了“俘獲理論”、“尋租理論”以及“自我治理理論”，并且放松管制以及解除管制成為一股思潮。但是，即使是公共選擇理論的倡導(dǎo)者也能看到自身理論存在的缺陷，市場(chǎng)失靈永遠(yuǎn)存在，缺少政府管制市場(chǎng)失靈只會(huì)更加嚴(yán)重。在種種質(zhì)疑聲中，“新管制理論”應(yīng)運(yùn)而生，這一理論即承認(rèn)政府管制存在的弊端，也認(rèn)可政府管制對(duì)于糾正市場(chǎng)失靈的作用。管制理論成果可以歸結(jié)為兩個(gè)方面：一是管制政策的決策研究，政策制定的影響因素，以及如何消除管制政策對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不利影響；二是管制政策的執(zhí)行研究，即政府管制如何對(duì)被管制者產(chǎn)生效力以及管制者如何發(fā)揮更大的積極性來執(zhí)行管制政策。在“新管制理論”的指導(dǎo)下，“后管制俘獲學(xué)術(shù)”以及“新公益性管制理論”應(yīng)運(yùn)而生（顧昕，2016）。

那么，政府經(jīng)濟(jì)型管制與自然壟斷又存在怎樣的雙向關(guān)系？本文認(rèn)為，政府經(jīng)濟(jì)型管制一定程度上導(dǎo)致壟斷的出現(xiàn)，壟斷又反過來加劇了政府經(jīng)濟(jì)型管制為壟斷服務(wù)。

傳統(tǒng)的管制公益性理論告訴我們，政府是社會(huì)福利最大化的倡導(dǎo)者，并且擁有完備信息，具有決策智慧。這為政府經(jīng)濟(jì)管制提供了合理依據(jù)。無論是中國煙草的專營專賣、電信行業(yè)的三足鼎立，還是出租車行業(yè)中出租車公司對(duì)營業(yè)牌照的控制，都是政府為出于服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和為人民提供便利的目的而進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)管制，希望通過國有形式或者集中經(jīng)營方式等，而實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化，以及維護(hù)良好的市場(chǎng)秩序。但是，政府管制也在一定程度上導(dǎo)致了煙草行業(yè)的國家壟斷、電信行業(yè)的三大巨頭壟斷以及出租車行業(yè)中出租車公司的壟斷經(jīng)營。壟斷為行業(yè)帶來高額壟斷利潤，近而促使各利益集團(tuán)的“尋租行為”，在租金的促使下，政府官員、機(jī)構(gòu)與壟斷行業(yè)牽扯不清，壟斷行業(yè)的利益集團(tuán)促使政府加強(qiáng)行業(yè)經(jīng)濟(jì)型管制，這就促使經(jīng)濟(jì)型管制越來越多的為壟斷服務(wù)。中國煙草政企合一的現(xiàn)實(shí)狀況，以及其每年為國家上繳的巨大的財(cái)政收入，使得其壟斷利潤與政府官員自身的利益息息相關(guān)。在高額壟斷利潤的誘導(dǎo)下，很多地方實(shí)行煙草的地方保護(hù)主義，禁止外地?zé)煵萑胧?，促使政府?jīng)濟(jì)型管制為壟斷服務(wù)。與此類似，電信行業(yè)與中國煙草存在同樣的情況。但是，中國的出租車行業(yè)壟斷狀況為出租車公司壟斷，以出租車公司為代表，形成了既得利益集團(tuán)。它們利用其影響力讓政府維持甚至進(jìn)一步鞏固其壟斷地位，出現(xiàn)了被管制者要求加強(qiáng)管制的反市場(chǎng)現(xiàn)象，這里面不乏一些錢權(quán)交易、以權(quán)謀私、濫用權(quán)力的政府官員違法亂紀(jì)、貪污腐敗行為，這就是典型的“俘獲現(xiàn)象”——政府以及政府官員由于各種利益關(guān)系容易被管制對(duì)象俘獲，作出有利于管制對(duì)象的政策，并近而損害到原本想要實(shí)現(xiàn)的管制受益群體的利益。以上便是政府經(jīng)濟(jì)管制與壟斷的雙向關(guān)系。但是，政府管制只會(huì)導(dǎo)致壟斷和加強(qiáng)壟斷，只會(huì)導(dǎo)致不公平競(jìng)爭嗎？于是，“新管制理論”給我們提供了答案，其既承認(rèn)政府經(jīng)濟(jì)管制的弊端，也認(rèn)為政府經(jīng)濟(jì)管制有其優(yōu)勢(shì)。在該理論的指導(dǎo)下，如何發(fā)揮良好的政府經(jīng)濟(jì)型管制對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用，進(jìn)行合理管制、緩解壟斷現(xiàn)狀、促進(jìn)公平競(jìng)爭等便成為接下來要討論的重點(diǎn)。

四、發(fā)揮管制優(yōu)勢(shì)，實(shí)施合理措施

政府經(jīng)濟(jì)型管制本質(zhì)上就是要為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，解決市場(chǎng)失靈之處，是具有一定優(yōu)勢(shì)的。如果能克服其弊端，發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，制定合理的管制措施，其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行業(yè)進(jìn)步、技術(shù)創(chuàng)新、維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益是有很大作用的。

（一）切實(shí)落實(shí)“政企分開”。地方或者中央政府機(jī)構(gòu)要保持獨(dú)立的身份，以獨(dú)立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理者的姿態(tài)對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，切不可將機(jī)構(gòu)自身或者管制政策制定與執(zhí)行人員的經(jīng)濟(jì)利益與企業(yè)相聯(lián)系，從而成為企業(yè)利益的表達(dá)者而不是消費(fèi)者利益的保護(hù)者，防止政府和企業(yè)基于對(duì)私利的追求而導(dǎo)致“合謀行為”的發(fā)生，危害消費(fèi)者利益，損害社會(huì)福利。在中國煙草和中國電信行業(yè)的案例中，政府經(jīng)濟(jì)型管制為壟斷服務(wù)很大的原因就在于其政企一家，利益息息相關(guān)。因此，要切實(shí)落實(shí)政企分開，不可利用經(jīng)濟(jì)利益為官員政治目的服務(wù)。

（二）設(shè)置合理的市場(chǎng)進(jìn)入門檻，促進(jìn)自由公平競(jìng)爭。大部分壟斷行業(yè)不能自由競(jìng)爭的原因在于市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻高，甚至完全有行政壟斷，難以進(jìn)入。由此導(dǎo)致的競(jìng)爭缺乏和質(zhì)量差、效率低、服務(wù)不到位等情況比比皆是。因此，對(duì)一部分壟斷行業(yè)或者壟斷行業(yè)的一部分業(yè)務(wù)，降低其進(jìn)入門檻成為關(guān)注的焦點(diǎn)。在中國煙草案例中，國家應(yīng)允許一部分經(jīng)審核合格的私營企業(yè)從事煙草的生產(chǎn)，與國營煙草形成競(jìng)爭，為消費(fèi)者提供多種選擇，也為中國煙草質(zhì)量的提高提供動(dòng)力。同時(shí)，對(duì)于卷煙紙、濾嘴棒、煙用絲束、煙草專用機(jī)械的生產(chǎn)和銷售，也應(yīng)該放開市場(chǎng)機(jī)制，允許一部分技術(shù)更加進(jìn)步的企業(yè)參與生產(chǎn)和提供，降低準(zhǔn)入門檻。電信行業(yè)無論是收費(fèi)問題還是服務(wù)提供問題，都飽受消費(fèi)者詬病，其壟斷地位以及過高的準(zhǔn)入門檻，使得三大龍頭企業(yè)對(duì)自己的服務(wù)以及產(chǎn)品缺少改進(jìn)的動(dòng)力。因此，政府應(yīng)該允許少許其他技術(shù)合格電信企業(yè)慢慢發(fā)展起來，提供一些財(cái)政補(bǔ)貼，為其進(jìn)入電信市場(chǎng)提供優(yōu)惠條件。對(duì)于出租車行業(yè)，更是應(yīng)該放開權(quán)限，允許一部分審核合格的私人出租車司機(jī)自主經(jīng)營。

（三）促進(jìn)信息公開，保障知情權(quán)。信息偏在是壟斷行業(yè)存在問題和占據(jù)優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵因素。政府應(yīng)該出臺(tái)相關(guān)政策措施和制定標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制企業(yè)對(duì)其財(cái)務(wù)狀況、產(chǎn)品質(zhì)量、價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行公開，為消費(fèi)者進(jìn)行消費(fèi)決策提供依據(jù)，保障消費(fèi)者的知情權(quán)。在電信行業(yè)的案例中，由于消費(fèi)者對(duì)三大龍頭企業(yè)所經(jīng)營的業(yè)務(wù)并不詳細(xì)知道，導(dǎo)致其在選擇業(yè)務(wù)的時(shí)候往往容易選擇花費(fèi)更多而不是最有利于自己的業(yè)務(wù)。同時(shí)，電信行業(yè)對(duì)于套餐使用消耗具體依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)詳細(xì)使用狀況明細(xì)統(tǒng)計(jì)的缺乏，也嚴(yán)重?fù)p害了消費(fèi)者對(duì)于信息的知情權(quán)。電信企業(yè)處于信息優(yōu)勢(shì)方，獲得大量利潤。

（四）進(jìn)行價(jià)格管制。壟斷行業(yè)普遍存在價(jià)格高的情況，政府應(yīng)該對(duì)其價(jià)格進(jìn)行管制。電信行業(yè)套餐使用收費(fèi)高、打電話費(fèi)用高是現(xiàn)實(shí)狀況，政府應(yīng)該提供財(cái)政補(bǔ)貼，并對(duì)其收費(fèi)進(jìn)行管制，降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。而出租車行業(yè)，出租車司機(jī)每月的“份子錢”更是高到離譜，這會(huì)導(dǎo)致本來就高于公交收費(fèi)價(jià)格的出租車也會(huì)出現(xiàn)亂收費(fèi)、多收費(fèi)的情況。高額的“份子錢”在損害出租車司機(jī)利潤的情況下，最終將負(fù)擔(dān)落到了消費(fèi)者身上。政府應(yīng)該對(duì)出租車公司的“份子錢”進(jìn)行管制，對(duì)其超額利潤進(jìn)行限制，與此同時(shí)降低出租車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

（五）增加經(jīng)濟(jì)管制政策總供給。政府管制應(yīng)該增加對(duì)企業(yè)的調(diào)查和各行業(yè)的了解，增加行業(yè)知識(shí)，通過對(duì)不同行業(yè)的進(jìn)入、退出設(shè)置高低不同的壁壘；同時(shí)對(duì)有需要的行業(yè)設(shè)置最低或者最高的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)不同行業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量要進(jìn)行嚴(yán)格的把關(guān)，設(shè)定多項(xiàng)質(zhì)量檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)等措施，增加經(jīng)濟(jì)型管制政策，增加政府在經(jīng)濟(jì)型管制方面的政策總供給，對(duì)企業(yè)的行為進(jìn)行更加全面的管控，維護(hù)市場(chǎng)運(yùn)行秩序，對(duì)消費(fèi)者行為進(jìn)行指導(dǎo)，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。無論在煙草行業(yè)、電信行業(yè)，還是出租車行業(yè)，每當(dāng)出現(xiàn)損害消費(fèi)者利益的情況時(shí)，政府總是無計(jì)可施，缺少進(jìn)行制裁的政策依據(jù)，現(xiàn)實(shí)狀況就是經(jīng)濟(jì)管制政策落后于現(xiàn)實(shí)的行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r。

（六）加大懲處力度，增加違法成本。政府管制要發(fā)揮其權(quán)威性、強(qiáng)制性，政府管制應(yīng)該加大對(duì)企業(yè)違法行為的懲處力度，使法律規(guī)定的懲處規(guī)則以及違法后果所要付出的成本大于企業(yè)違法所獲得的利潤。在違法成本大于違法利潤的情況下，企業(yè)作為獨(dú)立經(jīng)紀(jì)人的考慮，在一定程度上會(huì)減少違法行為。在出租車行業(yè)的案例中，政府應(yīng)該制定政策，防止出租車公司利用其對(duì)出租車牌照的控制，而高價(jià)出售出租車牌照，擾亂公平的市場(chǎng)秩序。對(duì)于有此行為的出租車公司，政府應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行處罰，對(duì)其進(jìn)行罰款。

（七）權(quán)責(zé)分明，防止政出多頭。政府管制應(yīng)該明確劃分各部門的責(zé)任和權(quán)力，要盡量避免政出多頭，避免一個(gè)事物由多個(gè)部門監(jiān)管。即使多部門監(jiān)管有時(shí)是必要的，各部門監(jiān)管的具體事項(xiàng)也要有明確的規(guī)定，切不可出現(xiàn)監(jiān)管的重合和模糊地帶。另外，在多部門監(jiān)管的情況下，政府應(yīng)該設(shè)置規(guī)范明確的問責(zé)流程和規(guī)則，防止管制和懲處企業(yè)違法行為的過程中出現(xiàn)混亂和低效率的狀況，提高行政效率。

五、結(jié)束語

政府管制是一把雙刃劍，利弊同在。政府管制既能帶來壟斷，也可以促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭。政府及其官員作為公共利益的代表者，既有政治人追求公共利益最大化的屬性，也有經(jīng)濟(jì)人追求個(gè)人利益最大化的要求。強(qiáng)調(diào)完全的加強(qiáng)政府管制和解除管制都是片面的做法，會(huì)產(chǎn)生過度的權(quán)力腐敗和放任政府失靈的結(jié)果。政府管制要適宜和適度，既要發(fā)揮政府管制的優(yōu)勢(shì)，也要在法律的框架下，選擇適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)管制手段和措施，盡量避免政府管制所帶來的弊端，讓政府管制真正發(fā)揮其微觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和規(guī)制的作用。

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