杜云艷
本文結(jié)合黨的十八大以來全面從嚴(yán)治黨和全社會反腐倡廉的時代背景,立足差額撥款事業(yè)單位的生存與發(fā)展,按照為什么一如何做一有問題一求解決的貫穿主線,對當(dāng)前差額撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的必要性、內(nèi)部環(huán)境、思維意識、制度建設(shè)、流程設(shè)計(jì)、信息水平、內(nèi)控執(zhí)行等進(jìn)行了淺略分析,并提出了如何加強(qiáng)差額撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的具體思路。
由于經(jīng)費(fèi)來源和社會任務(wù)不同,差額撥款事業(yè)單位既承擔(dān)著部分社會管理和公共服務(wù)的重要責(zé)任,又不得不面對財(cái)政撥款不足、經(jīng)營創(chuàng)收才能求生存發(fā)展的問題。內(nèi)部控制管理是差額撥款事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部管理、提升經(jīng)濟(jì)活動的合法性、規(guī)避投資和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值和解決生存發(fā)展問題的重要技術(shù)和手段。在當(dāng)前“全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上”,全社會“抓老虎打蒼蠅”的時代背景下,貪官落馬、小官巨腐現(xiàn)象頻出,社會公眾對差額撥款事業(yè)單位的經(jīng)營和管理問題也越來越關(guān)注。伴隨著《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(財(cái)會[2012]21號)和《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》(財(cái)會[2015]24號)出臺,差額撥款事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理工作也不斷嘗試,全面展開。
1、全面從嚴(yán)治黨背景下,為什么差額撥款事業(yè)單位要實(shí)施內(nèi)部控制
1.1黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的“四個全面”理論,其中作為中國共產(chǎn)黨執(zhí)政為民、引領(lǐng)全國人民求發(fā)展的基礎(chǔ),加強(qiáng)共產(chǎn)黨的自身建設(shè),不斷提升黨的先進(jìn)性和代表性,就勢必從全面從嚴(yán)治黨人手,不斷提升黨的執(zhí)政能力,不斷提升黨員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在群眾中的形象。差額撥款事業(yè)單位的決策和管理任務(wù)主要由黨員領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān),如何正確引導(dǎo)和監(jiān)督黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的決策和管理行為,落實(shí)好“一崗雙責(zé),黨政同責(zé),齊抓共管,失職追責(zé)”,一定程度上關(guān)系著差額撥款事業(yè)單位的生存和發(fā)展。要解決黨員領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督問題,抓好黨的作風(fēng)建設(shè),實(shí)施內(nèi)部控制勢在必行。
1.2習(xí)近平總書記2017年7月在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班開班式上強(qiáng)調(diào)“全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上。一個政黨,一個政權(quán),其前途取決于人心向背,全面從嚴(yán)治黨依然任重道遠(yuǎn)”。如何讓全體黨員意識到全面從嚴(yán)治黨任務(wù)的長期性和艱巨性,如何引導(dǎo)基層黨員嚴(yán)于律己、恪盡職守,如何做好基層黨建工作,聚攏黨員和廣大人民群眾的人心,傳遞正能量,是事業(yè)單位面臨的重要黨建課題。要聚神凝氣,創(chuàng)造良好的黨建和內(nèi)部管理氛圍,解決基層黨員的作風(fēng)建設(shè)問題,實(shí)施內(nèi)部控制勢在必行。
1.3《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中明確提出要“實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán),定期輪崗,強(qiáng)化內(nèi)部流程控制,防止權(quán)力濫用”,是推進(jìn)全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的必須,也是降低執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn),實(shí)施內(nèi)部控制的主旨和精髓。為了做好黨的組織建設(shè),為權(quán)力關(guān)上制度的籠子,從根本上解決“不敢腐不能腐不想腐”的問題,建立完善科學(xué)合理的內(nèi)部管理制度、嚴(yán)格的內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制,全面實(shí)施內(nèi)部控制勢在必行。
1.4要全面落實(shí)從嚴(yán)治黨,要黨建業(yè)務(wù)兩手抓,互相促進(jìn),才能確保單位發(fā)展和國有資產(chǎn)保值增值。差額撥款事業(yè)單位只有不斷加強(qiáng)內(nèi)部管理,不斷維系良好的業(yè)務(wù)發(fā)展和公眾形象,才能在黨的引領(lǐng)下,越辦越好,才能立足生存和謀求發(fā)展。進(jìn)一步規(guī)范差額撥款事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)及業(yè)務(wù)活動,規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),避免損失,解決濫用職權(quán)、辦事拖沓、基層腐敗等問題,不斷深化改革,打破沉舊的管理模式,轉(zhuǎn)變經(jīng)營管理觀念,不斷探索新思路和新方法,與時俱進(jìn)以適應(yīng)新形勢,才能引導(dǎo)差額撥款事業(yè)單位健康發(fā)展,實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。實(shí)踐證明,實(shí)施內(nèi)部控制勢在必行。
2、差額撥款事業(yè)單位應(yīng)該重點(diǎn)在哪些方面實(shí)施內(nèi)部控制
2.1做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和評估。差額撥款事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制首先要進(jìn)行科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)評估,通過風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警、識別、評估、分析等形成風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告,為實(shí)施內(nèi)部控制找到關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),打好基礎(chǔ)。
2.2科學(xué)合理個性化的制度建設(shè)。在風(fēng)險(xiǎn)評估的基礎(chǔ)上,差額撥款事業(yè)單位應(yīng)科學(xué)分析本單位的特點(diǎn)和實(shí)際管理需求,有針對性地制定適合本單位的、便于落地實(shí)施的內(nèi)部控制制度和措施,并嚴(yán)抓落實(shí)環(huán)節(jié)。
2.3不相容崗位分離控制。合理設(shè)置采購經(jīng)辦、審核批準(zhǔn)、資產(chǎn)管理、收付款項(xiàng)、會計(jì)記錄、審計(jì)監(jiān)督等相關(guān)工作崗位,明確職責(zé)與權(quán)限,形成不同崗位之間的相互監(jiān)督制衡機(jī)制,不相容崗位嚴(yán)格分離控制。
2.4會計(jì)系統(tǒng)和授權(quán)審批控制。依據(jù)《會計(jì)法》和相關(guān)會計(jì)制度,制定適合本單位的會計(jì)制度和審批權(quán)限制度,明確會計(jì)憑證、賬簿和報(bào)表的處理程序,明確授權(quán)審批的范圍、權(quán)限、程序、責(zé)任,明確審批、復(fù)核和記賬等的崗位責(zé)任制,明確三重一大問題的審批檔案和會計(jì)檔案的保存,充分發(fā)揮會計(jì)的監(jiān)督職能,嚴(yán)把審批和財(cái)務(wù)報(bào)銷環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)控制。
2.5財(cái)產(chǎn)保全控制。限制未經(jīng)授權(quán)的人員與各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)直接接觸。采取定期盤點(diǎn)、不定期抽查、財(cái)產(chǎn)記錄、賬實(shí)核對、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)等多種控制措施,確保貨幣資金、存貨、固定資產(chǎn)等各種財(cái)產(chǎn)的安全完整。
2.6預(yù)算和內(nèi)部報(bào)告控制。科學(xué)合理分析預(yù)測預(yù)算項(xiàng)目,規(guī)范預(yù)算編制、審核和執(zhí)行流程,強(qiáng)化控制、執(zhí)行、分析、考核落實(shí)。預(yù)算內(nèi)層層授權(quán)審批,預(yù)算外集體審批,層層傳導(dǎo)責(zé)任,降低決策風(fēng)險(xiǎn)。建立和完善個性化內(nèi)部報(bào)告制度,全面反映業(yè)務(wù)活動情況,及時對內(nèi)提供業(yè)務(wù)活動中的重要信息,做到內(nèi)部管理的時效性強(qiáng)和針對性強(qiáng)。
2.7信息化建設(shè)和控制。通過不斷加強(qiáng)差額撥款事業(yè)單位的信息化建設(shè),提高全員綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力,研發(fā)適合本單位特色的內(nèi)部控制信息化系統(tǒng),逐步形成系統(tǒng)自動控制,規(guī)避人為因素對內(nèi)部控制實(shí)施的不良影響。
3、差額撥款事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制中可能會遇到哪些問題
3.1單位的決策和管理層對內(nèi)部控制工作重視程度不夠
3.1.1行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建立時間不長,差額撥款事業(yè)單位長期缺乏競爭意識和風(fēng)險(xiǎn)意識,單位決策和管理層消極應(yīng)對新規(guī)定新要求,對管理體制改革可能反應(yīng)較慢,部分人對實(shí)施內(nèi)部控制持抵觸情緒。
3.1.2內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生則影響巨大,但在日常管理過程中不會頻繁發(fā)生,因?yàn)橄到y(tǒng)內(nèi)、本單位和兄弟單位沒有遇到貪污腐敗案件和決策失敗等案例,差額撥款事業(yè)單位的決策和管理層可能存在僥幸心理。
3.1.3差額撥款事業(yè)單位的決策和領(lǐng)導(dǎo)層習(xí)慣一切按照上級主管部門領(lǐng)導(dǎo)的指示行事,存在懶政或疲于應(yīng)付現(xiàn)象,內(nèi)部管理有時流于形式。上級主管部門領(lǐng)導(dǎo)沒有強(qiáng)有力推動的工作存在拖延不辦現(xiàn)象。
3.1.4內(nèi)部控制具有一定的專業(yè)性要求,差額撥款事業(yè)單位決策和管理層多由業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任,對內(nèi)部控制制度和要求不了解不熟悉,缺少科學(xué)的論證與估算,怕平衡不了決策、效率和監(jiān)督制約等關(guān)系,對實(shí)施內(nèi)部控制有畏難情緒。
3.2全體員工思想不夠統(tǒng)一,對實(shí)施內(nèi)部控制的理解和支持不夠
3.2.1差額撥款事業(yè)單位的員工綜合素質(zhì)參差不齊,涉及內(nèi)部控制的關(guān)鍵崗位人員專業(yè)勝任能力不足,單位實(shí)施內(nèi)部控制的技術(shù)難度大。
3.2.2差額撥款事業(yè)單位員工長期存在著行動上服從領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)際工作中消極應(yīng)對問題,對內(nèi)部控制不了解不理解,怕麻煩,怕降低效率,怕以后事難辦,有抵觸情緒。
3.2.3差額撥款事業(yè)單位往往重業(yè)務(wù)輕內(nèi)部管理,會降低對新制度新規(guī)定的反應(yīng)速度。因?qū)θw員工的內(nèi)部控制宣講和培訓(xùn)力度不夠,員工多數(shù)對內(nèi)部控制是什么,要做什么不夠了解,不知如何人手和配合。
3.2.4差額撥款事業(yè)單位受人員編制限制,往往存在事業(yè)編制人員消極怠工、企業(yè)編制人員沒有歸屬感無法全情投入工作現(xiàn)象。因人手不足和工作熱情不高,差額撥款事業(yè)單位員工往往疲于應(yīng)對日常事務(wù),無暇顧及內(nèi)部控制。且能夠獨(dú)立完成內(nèi)部控制設(shè)計(jì)、梳理和執(zhí)行工作的技術(shù)人才不足。
3.3各項(xiàng)管理制度不夠健全,實(shí)施內(nèi)部控制缺乏良好的制度支撐
3.3.1差額撥款事業(yè)單位人力資源和懲處激勵制度不夠健全和完善,如何選人用人,如何人盡其才,如何用制度管理調(diào)動和維系員工的工作熱情,還有待整體發(fā)展,內(nèi)部制度建設(shè)仍然在路上。
3.3.2差額撥款事業(yè)單位的崗位設(shè)置不夠科學(xué)合理,崗位職責(zé)梳理不足,部分崗位權(quán)責(zé)劃分不清,部分不相容崗位沒有完全分離,一人負(fù)責(zé)一個流程,審批和支付一人承擔(dān),單位的組織結(jié)構(gòu)沒有合理搭建。
3.3.3差額撥款事業(yè)單位重業(yè)務(wù)輕財(cái)務(wù),會計(jì)基礎(chǔ)工作不夠扎實(shí),或多或少存在科目設(shè)置不夠細(xì)致、記賬憑證不夠規(guī)范、原始憑證缺乏驗(yàn)證、審批和把關(guān)不夠嚴(yán)格等問題。預(yù)算管理體系也不夠健全,預(yù)算偏離實(shí)際,很難為內(nèi)部控制提供良好的財(cái)務(wù)管理環(huán)境。
3.3.4差額撥款事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)不夠健全,存在著內(nèi)部控制制度照搬外部成功案例、設(shè)計(jì)與實(shí)際脫節(jié)現(xiàn)象。工作流程設(shè)計(jì)也不夠科學(xué)合理,內(nèi)部控制制度落地難、執(zhí)行難,有些差額撥款事業(yè)單位的內(nèi)部控制基本形同虛設(shè)。
3.3.5差額撥款事業(yè)單位往往對內(nèi)部控制管理缺乏深入的研究與分析,缺乏完整的配套管理制度和內(nèi)部控制自身修正方法,隨著業(yè)務(wù)發(fā)展和時間推移,原有內(nèi)部控制制度往往無法適應(yīng)新的工作要求。
3.4內(nèi)外部監(jiān)督不夠到位,對內(nèi)部控制執(zhí)行效果判斷存在偏差
3.4.1差額撥款事業(yè)單位不是企業(yè),各項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo)不用公開,不受社會審計(jì)監(jiān)督的硬指標(biāo)約束,長期缺乏來自社會中介結(jié)構(gòu)外部審計(jì)的監(jiān)督。
3.4.2來自審計(jì)署或上級主管部門的外部審計(jì)往往偏重預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果、財(cái)政資金使用的合規(guī)性或資金使用效果等,但對差額撥款事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)防范、制度建設(shè)及制度落實(shí)等方面缺乏關(guān)注,無法有效實(shí)施外部監(jiān)督。
3.4.3差額撥款事業(yè)單位可以通過實(shí)施內(nèi)部審計(jì)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督。但在執(zhí)行過程中,有的單位沒有獨(dú)立于財(cái)務(wù)的內(nèi)部審計(jì)部門,有的單位有內(nèi)部審計(jì)部門但卻缺乏權(quán)威性,往往面臨“一家人好說話”等監(jiān)管問題,內(nèi)部審計(jì)無法促進(jìn)內(nèi)部控制系統(tǒng)達(dá)到管理和控制目的。
4、如何解決差額撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制工作中面臨的問題
4.1提高決策和管理層的重視程度。明確差額撥款事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人作為單位第一責(zé)任人,對內(nèi)部控制建設(shè)和有效性承擔(dān)主要責(zé)任,應(yīng)起到主導(dǎo)作用,承擔(dān)起單位內(nèi)部控制的實(shí)施與不斷完善的強(qiáng)有力推動作用。應(yīng)通過集體學(xué)習(xí)等方法,提升單位決策和管理層對內(nèi)部控制的重視程度,推動內(nèi)部控制體系建設(shè),不斷提高管理水平。
4.2提高全體員工的重視程度和職業(yè)能力。嚴(yán)把進(jìn)人用人關(guān),鼓勵業(yè)余時間學(xué)習(xí),提高全體人員素質(zhì),尤其是財(cái)會人員整體素質(zhì)。加強(qiáng)內(nèi)部控制相關(guān)宣傳和培訓(xùn),加強(qiáng)職業(yè)道德和愛崗敬業(yè)教育,提高全員法律法規(guī)意識和內(nèi)部控制重視程度,提高崗位勝任能力和職業(yè)道德水平。
4.3機(jī)構(gòu)設(shè)置和組織文化建設(shè)促進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)。建立良好的內(nèi)部控制環(huán)境,創(chuàng)建積極向上的單位組織文化,傳達(dá)誠信、守紀(jì)等觀念和道德價(jià)值觀念。全面梳理差額撥款事業(yè)單位組織結(jié)構(gòu),優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置,力求通過組織架構(gòu)調(diào)整來優(yōu)化部門銜接和配合,分崗設(shè)權(quán),提高辦事效率。
4.4合理設(shè)置崗位,不相容崗位嚴(yán)格分離。在定崗定編基礎(chǔ)上,堅(jiān)持精簡、效能、節(jié)約原則,職責(zé)清晰,定期輪崗,做到不相容崗位嚴(yán)格分離并加強(qiáng)橫向和縱向監(jiān)督,避免員工有空子可鉆,杜絕崗位失職或違法違紀(jì)。
4.5強(qiáng)化制度建設(shè),不斷提升管理水平。貼近本單位使用管理需求,找準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié),完善內(nèi)部控制制度、預(yù)算管理制度、財(cái)務(wù)審批制度和員工獎懲制度等,將分權(quán)、制衡、監(jiān)督的原則貫徹其中,全面梳理各項(xiàng)制度和工作流程,建立科學(xué)有效的制度體系并定期修訂。
4.6加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評估和信息化建設(shè)。設(shè)置專門的風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制職能部門,合理引進(jìn)先進(jìn)人才和先進(jìn)技術(shù),做到風(fēng)險(xiǎn)評估科學(xué)化、常態(tài)化,不斷提高內(nèi)部控制的專業(yè)能力。不斷提高單位的信息化水平,研發(fā)內(nèi)部控制軟件系統(tǒng),提高內(nèi)部控制自動化管理程度,避免人為因素造成的內(nèi)部控制失效。
4.7做好財(cái)務(wù)控制和預(yù)算控制。抓好財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作規(guī)范工作,真實(shí)完整反映單位財(cái)務(wù)情況,為內(nèi)部控制工作提供良好的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)支持。深入研究歷年財(cái)務(wù)數(shù)據(jù),全面分析預(yù)測,利用科學(xué)合理的財(cái)務(wù)預(yù)算來降低技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和政策風(fēng)險(xiǎn)。全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制管理互相促進(jìn),協(xié)調(diào)發(fā)展。
4.8健全內(nèi)外部審計(jì)監(jiān)督機(jī)制,促進(jìn)內(nèi)部控制不斷完善。內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立于財(cái)務(wù)部門,建立權(quán)威,充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督作用。利用外部專業(yè)的審計(jì)機(jī)構(gòu)定期評價(jià)內(nèi)部控制運(yùn)行的有效性,發(fā)現(xiàn)問題、漏洞和薄弱環(huán)節(jié),以審促控的方式不斷完善內(nèi)部控制體系,不斷提高差額撥款事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平。
4.9建立通暢的信息反饋渠道。加強(qiáng)決策和管理者與一線員工的溝通交流,打開建言獻(xiàn)策渠道;加強(qiáng)業(yè)務(wù)部門、財(cái)務(wù)部門、審計(jì)部門和內(nèi)部控制職能部門之間的信息反饋,加強(qiáng)部門之間的合作,提高工作效率和信息交換能力,確保內(nèi)部控制制度順利落實(shí)。
總之,差額撥款事業(yè)單位要結(jié)合自身的發(fā)展需求和工作特點(diǎn),分析內(nèi)部控制運(yùn)行環(huán)境,人員結(jié)構(gòu)和能力,崗位設(shè)置需求和特點(diǎn)等設(shè)計(jì)出一套適合本單位的內(nèi)部控制制度,加強(qiáng)內(nèi)部信息交流與溝通,強(qiáng)化落實(shí),并不斷修訂使內(nèi)部控制體系趨于完善有效。