法國中央對地方政府監(jiān)督模式之初探

孫華玉

【摘要】法國即是單一制國家，又是歐洲大國。其中央對地方監(jiān)督較之我國有著較大的差異，理論界對于法國中央對地方的監(jiān)督模式而言，少有研究。因此，探究法國中央對地方的監(jiān)督模式，對于保障地方合法行政有著關(guān)鍵作用，對于完善中央對地方的監(jiān)督模式有著重要意義。

【關(guān)鍵詞】中央政府 地方政府 監(jiān)督 模式 權(quán)力邊界

一、以派駐代表的形式實(shí)施法治監(jiān)督

法兩國中央對地方監(jiān)督雖有著立法、行政和司法三種不同的手段。但其均是以實(shí)施法治監(jiān)督作為監(jiān)督的基礎(chǔ)，通過對地方派駐代表來實(shí)施法治監(jiān)督，以此達(dá)到對地方政府單向監(jiān)督的目標(biāo)。法國以法律規(guī)范來作為中央監(jiān)督地方的重要原則。通過法律來明晰中央和地方的事權(quán)，中央對地方的監(jiān)管的范圍與方式。并以法律的形式固定地方權(quán)力的邊界，限制其突破中央專享的權(quán)力。且通過一直在不斷的完善法律來保障中央與地方權(quán)力兩個(gè)層面的有效實(shí)施。通過法律制定地方政府權(quán)力實(shí)施的程序，如向中央報(bào)批等，來監(jiān)督地方合法行使權(quán)力。從而保障央地間目標(biāo)的一致性，保障監(jiān)督的有效實(shí)施。具體而言，法國是大陸法系國家，通過制定法律來具體地明確央地的事權(quán)及監(jiān)督程序，規(guī)范大區(qū)、省及市鎮(zhèn)三級(jí)行政權(quán)力。法國中央政府對地方派出代表來管理地方事務(wù)。法國通過中央通過派出省長等其他的行政官員來管理地方事務(wù)，并以法令來規(guī)范地方政府的組織體制及權(quán)限。中央派駐的省長可以對省內(nèi)的大小事務(wù)代表國家進(jìn)行監(jiān)督，對涉及國家事務(wù)的可以直接處理。

二、通過法律規(guī)范實(shí)施立法監(jiān)督

法國的立法監(jiān)督模式實(shí)質(zhì)上一種法律監(jiān)督，或者說是對地方適用法律保留原則。1958年《憲法》第七十二條規(guī)定：地方自治行為必須受到法律的約束。據(jù)此可知，憲法制定時(shí)對于地方的自治行為，如地方自治的權(quán)限、自治團(tuán)體的組建及活動(dòng)范圍作出規(guī)定，給予地方立法者一定的權(quán)力，但同時(shí)也做了限制，即不能違反上位法。也就是說不能違反中央的法律，中央對地方政府的自治圈定了權(quán)力邊界。此處的法律，應(yīng)當(dāng)做嚴(yán)格的解釋，僅指法國立法機(jī)關(guān)制定的法律，即經(jīng)國民議會(huì)三次表決通過并經(jīng)由總統(tǒng)宣布的法律。根據(jù)憲法委員會(huì)歷年的決議可以將法律保留的適用范圍歸結(jié)為三類。第一，涉及地方自治原則的問題，如地方政府的組建、地方政府的權(quán)力邊界事項(xiàng)及央地政府權(quán)力的分配等事務(wù)屬于國民議會(huì)的立法范疇。第二，地方的財(cái)政、官員的任免問題屬于國民議會(huì)的立法范疇。第三，保護(hù)性條款。凡加重地方的義務(wù)屬于法律保留事項(xiàng)?；诖丝芍?，法國雖通過憲法明示地方政府的自治權(quán)力受到中央立法權(quán)的監(jiān)督，即地方自治權(quán)要受到法律保留的制約，實(shí)踐中，法國權(quán)力的中心在于總統(tǒng)，總統(tǒng)由選民選舉產(chǎn)生。按照人民主權(quán)理論，其肩負(fù)著人民的公意且其享有法定的宣布法律的權(quán)力，而總統(tǒng)并非是政府首腦，因此中央政府對國民議會(huì)的影響力偏弱，且在涉及地方政府行使自治權(quán)力時(shí)，立法機(jī)關(guān)很難運(yùn)用法律來限制地方政府。因?yàn)椋胤街贫ㄗ灾畏傻臋?quán)限是憲法賦予的。

三、行政監(jiān)督模式

法國自1982年后，地方的自治權(quán)限得到擴(kuò)容。傳統(tǒng)的行政監(jiān)控逐漸變?yōu)橐环N監(jiān)督模式。法國的行政監(jiān)督模式可以歸結(jié)為四類：有條件的代執(zhí)行、中央代表審批行政行為、規(guī)范法律文件的嚴(yán)格審查及技術(shù)規(guī)范的監(jiān)督。首先，有條件的代執(zhí)行。相較于英國的代執(zhí)行行為，法國中央政府繞過地方政府直接實(shí)施國家性事務(wù)是有條件的。這也是法律保留原則的體現(xiàn)。法國中央政府發(fā)現(xiàn)地方政府不落實(shí)中央的政策，且經(jīng)督促后依然不實(shí)行可有中央派出地方的代表——省長來直接實(shí)施或由其選派代表去實(shí)施。如在財(cái)政預(yù)算上，當(dāng)省、市的議會(huì)未能及時(shí)的在限期內(nèi)通過預(yù)算，則省長可以代表國家去直接實(shí)施；再如涉及治安管理時(shí)，市長無力應(yīng)對復(fù)雜的危險(xiǎn)局面時(shí)，省長可以直接實(shí)施其職權(quán)來管理當(dāng)?shù)刂伟?；又如涉及重大公共服?wù)時(shí)，省議長拒絕或不履行其義務(wù)時(shí)，省長經(jīng)過敦促其依然不履行，則省長可以代替其直接實(shí)施相關(guān)權(quán)力。其次，中央代表審批行政行為。與英國的報(bào)內(nèi)閣直接審批不同，法國對于地方的一些行政行為尤其派出地方的代表審批；如對于政府與私人簽訂投資合同等涉及私權(quán)利的行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過省長的批準(zhǔn)；又如地方在執(zhí)行涉及國家事務(wù)的行為時(shí)，必須經(jīng)由省長同意，且省長要對全過程進(jìn)行監(jiān)督。最后，利用技術(shù)規(guī)范來實(shí)施有效的監(jiān)督。所謂的技術(shù)規(guī)范是指國家各行業(yè)制定的對本行業(yè)內(nèi)的技術(shù)性要求或行業(yè)要求。這些規(guī)范是由中央的各行業(yè)部門制定在全國均有效的規(guī)范或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，其可以有效的監(jiān)督地方政府在實(shí)施涉及該行業(yè)的行政行為。如國家行業(yè)主管機(jī)關(guān)會(huì)在市場準(zhǔn)人、建筑標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)福利金額分配辦法等方面制定一些具體的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范，這就要求地方政府自處理涉及此類事務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照已有的規(guī)范來實(shí)施。一般這些技術(shù)規(guī)范會(huì)配以法律后果，若違反，則會(huì)受到處罰。

四、司法監(jiān)督模式

法國是個(gè)擁有較為完善的司法監(jiān)督的國家。其司法監(jiān)督大體可以歸為三類：行政法院的監(jiān)督、審計(jì)院的監(jiān)督及憲法委員會(huì)的監(jiān)督。第一，行政法院的監(jiān)督。法國共設(shè)有22個(gè)地方行政法院，5個(gè)上訴行政法院及1個(gè)最高行政院。其職能一方面是審理政府和公民、組織間有關(guān)行政行為的糾紛，另一方面是審理中央政府和地方政府間的糾紛，此外最高行政法院還肩負(fù)著為政府提供法律咨詢的使命。第二，審計(jì)院的財(cái)政監(jiān)督。根據(jù)《權(quán)力下放法案》規(guī)定在法國的各個(gè)大區(qū)設(shè)立審計(jì)院來監(jiān)督地方。審計(jì)院中的審計(jì)員由最高審計(jì)員提名任命，院長由最高審計(jì)院提請總統(tǒng)任命。審計(jì)員具有法院的身份，其職務(wù)具有終身性。并通過對財(cái)政的預(yù)算和其他手段來監(jiān)督地方財(cái)政。第三，憲法委員會(huì)的監(jiān)督。憲法委員會(huì)通過對法律的合憲性審查來防止地方權(quán)力的無限擴(kuò)張，它判斷涉及地方自治權(quán)力的法律是否合憲的基準(zhǔn)是《法國憲法》第二條規(guī)定法蘭西共和國不可分割原則。以此為基準(zhǔn)根據(jù)憲法通過一系列關(guān)于地方政府的自治行為的法律，確定了地方自治的范圍。

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