發(fā)達國家可再生能源發(fā)展機制比較

林衛(wèi)斌，付亞楠

[摘要] 各國在可再生能源發(fā)展上采用了不同的模式，本文比較分析其中的3種：以美國、英國和澳大利亞為對象研究可再生能源配額制，以德國、日本和加拿大為對象研究固定電價機制，以丹麥為對象研究以市場價格為基礎的電價補貼機制。結(jié)合各國實踐，本文提出了我國配額制建設的對策和建議。

[關鍵詞] 可再生能源配額制 固定電價機制 電價補貼機制

[中圖分類號] F206 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2018）03-0023-05

[作者簡介] 林衛(wèi)斌（1981 —），福建安溪人，北京師范大學經(jīng)濟與資源管理研究院副教授，研究方向：能源經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟；付亞楠（1991 — ），女，河北保定人，中國能源研究會能源政策研究中心，助理研究員，研究方向：能源經(jīng)濟。

發(fā)展可再生能源對于緩解資源環(huán)境壓力具有重要意義，但是發(fā)展初期成本通常較高，需要政府發(fā)揮作用。從各國實踐看，主要存在三種發(fā)展機制：配額制、固定電價機制和電價補貼機制。本文將比較分析不同機制在不同國家的情況，提出我國可再生能源發(fā)展機制的相關建議。

一、可再生能源配額制

可再生能源配額制，是政府對電力供應企業(yè)的可再生能源電力份額做出強制性規(guī)定。英國、澳大利亞和美國的部分州成功實行了可再生能源配額制。作為第一個采用配額制的國家，美國可再生能源配額制的規(guī)定主要涉及消費端，英國在可再生能源配額制下可以出售電力和證書兩種產(chǎn)品；澳大利亞在配額制的實施過程中實行可再生能源證書制度。

（一）美國可再生能源配額制

1. 美國配額制的發(fā)展進程

美國資源稟賦豐富，其中煤炭、石油和天然氣的儲量位居世界前列。可再生能源裝機及發(fā)電量不斷增長，截至2016年，美國的可再生能源裝機同比增長10%，占發(fā)電總裝機的18.3%，可再生能源發(fā)電量占總發(fā)電量的15.6%。其中，風電和太陽能是可再生能源新增裝機的主要來源。越來越多的州政府在其配額制中設立太陽能或分布式發(fā)電特別條款，光伏發(fā)電規(guī)模在過去十年內(nèi)迅速增長。

美國可再生能源配額制度的實施可以追溯到20世紀90年代。為了激活可再生能源市場，促進可再生能源生產(chǎn)和消費，聯(lián)邦政府制定了一系列可再生能源發(fā)展目標?！?005能源政策法案》規(guī)定：“聯(lián)邦政府在2007～2009年間消費的可再生電力比例應不低于3%；2010～2012年間，這一比例應不低于5%；2013年以后不得低于7.5%。”《2007聯(lián)邦能源獨立與安全法案》對政府資助建筑的生活用能做出了強制性規(guī)定?！?009美國復蘇與再投資法案》要求電力公司在2020年提供不少于20%的可再生能源。2013年，美國政府提出“氣候行動計劃”，明確指出要加快清潔能源的利用，并對在公共用地、政府資助住房和軍事設施方面的可再生能源消費量做出了明確規(guī)定。

2. 美國可再生配額制的發(fā)展現(xiàn)狀

美國是最早實施配額制的國家，截至目前，已有30多個州制訂并實施了符合各州情況的可再生能源配額制。以加州為例，自2003年開始實施配額制以來，在立法機構、執(zhí)行機構、監(jiān)管機構、配額義務承擔主體等多方不斷實踐和完善下，加州可再生能源配額制的政策目標、具體內(nèi)容不斷得到改進。

（二）英國可再生能源配額制

1. 英國可再生能源配額制的發(fā)展進程

英國是歐洲能源資源最豐富的國家。2016年，英國終端能源消費達到1.47億噸當量油，其中可再生能源消費量達1729萬噸當量油，生物能源占72.2%，風能占18.8%，太陽能占5.5%。光伏發(fā)電在2016年增長最快，占新增總裝機容量的1/3。但在發(fā)電方面，生物能源占比最大（36%），其次是陸上風電（25%）和海上風電（20%），光伏發(fā)電占可再生能源發(fā)電量的13%。

可再生能源裝機量和發(fā)電量的大幅增長和配額制的實施密切相關。

英國自上世紀90年代起實施的“非化石燃料義務政策”是可再生能源配額制的最早應用。該政策規(guī)定，政府對可再生能源開發(fā)利用項目實施招標，中標者以中標價格與電力公司簽訂電力購買合同。政府使用“化石燃料稅”來補貼中標合同價格和電力市場價格之間的差額?！胺腔剂狭x務政策”自實施以來，簽約情況與實際執(zhí)行情況差距巨大，很難再推動可再生能源的發(fā)展。鑒于此，2002年起，英國開始實施“可再生能源義務政策”。該政策主要針對大規(guī)?？稍偕娏椖?，最早在英格蘭、威爾士和蘇格蘭實施，2005年在北愛爾蘭實施。政策實施初期，為了提效降本，政府建立了相應的可再生能源證書交易市場。

2. 英國可再生能源配額制的特點

英國可再生能源配額制政策是強制性手段和市場手段有機結(jié)合的產(chǎn)物。一方面，政府對可再生能源配額制目標執(zhí)行情況進行認證，對沒有履行義務的企業(yè)進行處罰。另一方面，也利用市場化手段對項目獲得、項目形成、利益分配等進行市場調(diào)節(jié)，以降低企業(yè)的經(jīng)營成本和政府的管理成本。

經(jīng)過多年的電力體制改革，英國已基本確立了相對成熟的電力市場，可以通過商業(yè)化手段，使發(fā)電、輸電與售電實現(xiàn)相對獨立運營。上游發(fā)電公司和下游售電公司是市場競爭的主體，電力調(diào)度中心獨立負責公共管理。這樣的電力市場保證了從電力生產(chǎn)到供應方方面面的競爭，為配額制度的建立和實施奠定了良好的市場基礎。在自由電力市場機制下，可再生能源電力生產(chǎn)商可以同時出售電力和證書兩種產(chǎn)品，充分體現(xiàn)了可再生能源的環(huán)境外部效益，在為發(fā)電企業(yè)完成配額義務提供靈活方式的同時也創(chuàng)造了額外的收入。

（三）澳大利亞可再生能源配額制

1. 澳大利亞可再生能源配額制的發(fā)展進程

澳大利亞擁有豐富而優(yōu)質(zhì)的傳統(tǒng)能源，如煤、天然氣和液化石油氣等，同時風能、太陽能、生物質(zhì)能等可再生能源的分布也十分廣泛。在配額制的推動下，澳大利亞的可再生能源得到快速發(fā)展，在能源供應和發(fā)電量的占比也有所增長。

與美國相比，澳大利亞配額制雖實施較晚，但基本涵蓋了各州。2001年，出臺了《強制可再生能源目標》，開始正式實施可再生能源配額制；2009年，制定并頒布了《可再生能源目標》，提出了2020年可再生能源發(fā)電的目標；2010年，《可再生能源法修正案》頒布實施；2011年1月，《可再生能源目標》進一步修訂完善，將總體目標劃分為“小規(guī)?？稍偕茉从媱潯焙汀按笮涂稍偕茉茨繕恕?。同時，證書交易機制更加豐富，逐步形成“大規(guī)模發(fā)電證書”和“小規(guī)模技術證書”兩種形式。

2. 澳大利亞可再生能源發(fā)展的強制性目標

21世紀初，為推動能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，澳大利亞制定了可再生能源發(fā)展的總體規(guī)劃，提出了《可再生能源目標》，規(guī)定了電力批發(fā)商在可再生能源方面的消費份額。

在聯(lián)邦設定的可再生能源目標之下，各州和地區(qū)也制定了相應的目標，以提高可再生能源在電力結(jié)構中的比重。如昆士蘭州政府明確表示，到2030年可再生能源在電力結(jié)構中的比重要達到50%；澳大利亞首都政府已經(jīng)立法，提出到2020年完全使用可再生能源等。

3. 澳大利亞配額制的發(fā)展現(xiàn)狀

澳大利亞可再生能源配額制為可再生能源的發(fā)展提供了強有力的財政支持，有力地促進了可再生能源的發(fā)展進程。

大規(guī)?？稍偕茉茨繕?，為可再生能源發(fā)電站的建成和增長提供了金融動力。小規(guī)?？稍偕茉窗l(fā)展計劃，為安裝符合條件的小規(guī)模發(fā)電設備的擁有者提供了財政補貼。

4. 澳大利亞可再生能源配額制的證書交易

《可再生能源目標》的核心內(nèi)容是可再生能源證書制度。責任實體（通常是電力零售商）可以購買或交易可再生能源證書，同時要承擔相應的法律責任，以義務購買及交還一定數(shù)量的證書的形式履行配額義務。

大規(guī)模發(fā)電證書和小規(guī)模技術證書均可在網(wǎng)上可持續(xù)能源證書注冊處生成，前者針對大規(guī)?？稍偕茉窗l(fā)電站，發(fā)電商每生產(chǎn)1兆瓦時合格可再生電力即可獲得1個大規(guī)模發(fā)電證書；后者主要針對正確安裝符合條件的太陽能熱水器、熱泵以及小型太陽能電池板等，發(fā)電商每生產(chǎn)1兆瓦時合格可再生電力即可獲得1個小規(guī)模技術證書。

二、固定電價機制

固定電價機制，是政府出臺的關于電網(wǎng)企業(yè)收購可再生能源電力的強制性電價標準，是一種由政府推動實施的制度。

目前，德國、日本和加拿大采取的是固定電價機制。

（一）德國固定上網(wǎng)電價機制

1. 德國固定上網(wǎng)電價制的發(fā)展進程

以德國《可再生能源法》的修改為背景來看，德國上網(wǎng)電價的形成和完善經(jīng)歷了以下幾個階段：

1991，德國政府頒布了《電力網(wǎng)絡法》，規(guī)定公共電力公司必須購買可再生能源，如風電、水電、光電等，并對這些可再生能源電力的上網(wǎng)價格做出了強制性規(guī)定；2000年，德國頒布《可再生能源法》，制定了固定上網(wǎng)電價的相關內(nèi)容，明確了可再生能源發(fā)展的新目標；之后，德國數(shù)次修訂和完善了《可再生能源法》來適應和促進可再生能源的發(fā)展。

2. 定價及價格調(diào)整機制

《可再生能源法》規(guī)定，各可再生能源的固定上網(wǎng)電價由政府做出規(guī)定，在此基礎上，每年的價格以一定的比例遞減?！犊稍偕茉捶ā穼Σ煌愋碗娋W(wǎng)運營商的概念、不同發(fā)電裝機容量的概念和計算方法等進行了界定。在確定可再生能源上網(wǎng)電價時，兼顧了可再生能源類型、裝機容量、投運時間、裝機難度等因素。

3. 完善的機制設計

2012版的《可再生能源法》對陸上風電上網(wǎng)電價設計了較高的初始電價和較低基礎電價。這一機制與通常采用的單一電價機制相比，更有利于風電投資者更快地收回投資。對如何降低風電投資者由于各種因素可能造成的發(fā)電量較低的風險問題，2012版《可再生能源法》設計了參考電量對比與補償機制，這一機制補償了風電機組面臨微觀場址風資源較差的風險，也補償了風電機組面臨電網(wǎng)無法消納的風險。此外，2012版的《可再生能源法》在保護投資者收益的前提下，也對未來可再生能源發(fā)電的上網(wǎng)電價設計了電價遞減機制，有助于降低可再生能源發(fā)電技術的成本，推進技術進步。

（二）日本上網(wǎng)電價政策

1. 日本上網(wǎng)電價政策的發(fā)展進程

2009年11月，日本啟動“光伏發(fā)電購買計劃”。根據(jù)這一計劃，電力公司應以固定價格購買太陽能光伏系統(tǒng)產(chǎn)生的剩余電力。2012年，該計劃被可再生能源的“上網(wǎng)電價計劃”所取代。依據(jù)“上網(wǎng)電價計劃”，電力公司有義務按照合同規(guī)定采購可再生能源電力。采購成本由電力用戶以可再生能源附加費的形式支付，附加費與電力使用量成比例。日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省每年需要重新審查并公布上網(wǎng)電價的費率。

自上網(wǎng)電價政策推出以來，吸引了太陽能光伏領域的大量投資。截至2016年1月，日本在上網(wǎng)電價政策下安裝了26.9GW的可再生能源，其中商業(yè)和公用事業(yè)光伏為22.1GW，住宅太陽能光伏為3.8GW。

2. 立法保障監(jiān)管權力

為保障上網(wǎng)電價計劃的順利實施，日本政府出臺《電力公司購買可再生能源電力法案》，法案中對上網(wǎng)電價政策的實施細則做出明確規(guī)定，并賦予經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省在上網(wǎng)電價政策實施過程中行使各項監(jiān)管職能的權力。經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省的監(jiān)管行為不得超出法律規(guī)定的范圍，但在法律規(guī)定的范圍內(nèi)又有充分的權力。監(jiān)管有法可依，為日本的可再生能源發(fā)展營造出積極健康的環(huán)境。

（三）加拿大上網(wǎng)電價政策

1. 加拿大安大略省上網(wǎng)電價政策的發(fā)展進程

加拿大的地理環(huán)境，使其非常適合利用大量的風能。2005年起，加拿大的風能得到了大力發(fā)展。2016年，加拿大全年風電項目的總投資超過15億美元，一共新增了702兆瓦的風電裝機容量，總裝機容量達11898兆瓦，在全世界風電裝機總量中排名第八。其中安大略省在市場規(guī)模和增長方面處于領先地位，新增八個項目，總計413兆瓦，總裝機容量達到4781兆瓦。作為加拿大第一個實施大規(guī)模上網(wǎng)電價計劃的省份，安大略省依照“2009年綠色能源和綠色經(jīng)濟法案”，將發(fā)展可再生能源列入長期能源規(guī)劃。自2009年引入上網(wǎng)電價政策以來，安大略省可再生電力的監(jiān)管環(huán)境不斷改善。

2. 上網(wǎng)電價監(jiān)管機制存在的問題

安大略省政府上網(wǎng)電價政策實施過程中也存在一些問題：上網(wǎng)電價承包項目的環(huán)境問題日益突出；可再生電力消費價格急劇上升；世界貿(mào)易組織的全球貿(mào)易伙伴質(zhì)疑當?shù)氐馁Q(mào)易保護條例；相對于獨立系統(tǒng)運營商，安大略省電力管理局在系統(tǒng)規(guī)劃和上網(wǎng)電價項目管理方面的職能過于強勢。針對這些問題，安大略省對上網(wǎng)電價政策做出了調(diào)整。

三、電價補貼機制

電價補貼機制綜合考慮了可再生能源發(fā)電的實際成本和價格政策需求，是一種以市場價格為基礎，對可再生能源發(fā)放補貼的電價方式。

（一）丹麥電價補貼機制

1. 丹麥電價補貼機制的發(fā)展進程

2008年，丹麥政府制訂了《促進可再生能源發(fā)展法令》（下稱《法令》），并于2009年正式實施。2013年，丹麥對部分條款進行了修訂?！斗睢吩敿氁?guī)定了促進風電發(fā)展的相關機制、海上風電開發(fā)程序、風電并網(wǎng)相關規(guī)定及安全要求、海上招標風電的生產(chǎn)調(diào)度、電價補貼等。自《法令》實施以來，丹麥可再生能源發(fā)展迅速。

2. 風能電價補貼政策

為促進風能快速發(fā)展，丹麥實行了電價補貼政策，即發(fā)電商最終得到的電價由市場電價及補貼兩部分構成。

（1）市場電價

國家電網(wǎng)公司根據(jù)可再生能源發(fā)電技術特性，分別將時均電價、月均電價及年均電價規(guī)定為市場電價，在此基礎上引入補貼，補貼具有較強的靈活性。丹麥的這種電價補貼機制，不同于德國等國家的固定電價補貼機制，在市場電價較高時，可以減輕社會對于可再生能源電力的補貼壓力；但是對于部分可再生能源而言，當市場電價出現(xiàn)較大波動時（可能為負電價），發(fā)電商可能會承擔一定風險。

（2）基本補貼與平衡成本補貼

《法令》將補貼進行兩種表述：“補貼”與“市場價格與補貼共計額度”?？紤]到未來電力市場價格可能波動至“市場價格與補貼共計額度”之上，《法令》規(guī)定國家電網(wǎng)公司或進行額外補貼或制定負的電價補貼，依據(jù)可再生能源類型而定。

《法令》將風電并網(wǎng)時間分為四個節(jié)點：2013年12月31日、2008年2月20日、2002年12月31日及2000年1月1日。大多數(shù)風機在2008年2月21日之前并網(wǎng)，補貼額度隨著時間段范圍前移而增加，這主要與前期具有較高的投資成本有關；而在2008年2月21日后，風電補貼達到了0.25DKK/kWh，超過前一時間段范圍的0.1DKK/kWh，顯示出政府對風電的重視，也是政府實現(xiàn)能源戰(zhàn)略目標的重要支撐。對于小型自發(fā)自用風機，《法令》并未涉及并網(wǎng)時間，并給予了較高的補貼，即“市場價格與補貼之和共計0.6DKK/kWh”，顯示出政府對此類風機的重視。

（3）“拆除證書”補貼

拆除風機會獲得“拆除證書”，利用“拆除證書”資格建造風機，將會獲得額外補貼。補貼額度由獲得“拆除證書”的日期、風機功率及并網(wǎng)日期等而定。

3. 風能電價補貼的監(jiān)管機制

為了推動可再生能源的健康發(fā)展，丹麥政府從多個角度對電價補貼機制做出了規(guī)定。

（1）一般規(guī)定。丹麥國家電網(wǎng)公司負責受理補貼申請、補貼發(fā)放及補貼額度不足時對差額部分的發(fā)放，并在北歐電力市場負責風電發(fā)電量的銷售，以及支付電力系統(tǒng)不平衡所產(chǎn)生的相關費用。對于發(fā)電商而言，當補貼即將終止時，應該提前一個月通知國家電網(wǎng)公司。

（2）市場價格規(guī)定。所有電網(wǎng)公司需要向國家電網(wǎng)公司實時匯報可再生能源發(fā)電量，由國家電網(wǎng)公司按照北歐電力交易中心電價規(guī)定市場電價。

（3）補貼額度規(guī)定。對于2002年12月31日前并網(wǎng)的風機，以及25kW以下自發(fā)自用的風機，當市場價格超過《法令》中所規(guī)定的總額（補貼與市場價格共計的總額）時，國家電網(wǎng)公司將補償差額部分；對于海上招標風機，2000年1月1日后并網(wǎng)且由電力公司資助的風機，當市場價格超過《法令》中所規(guī)定的總額時，國家電網(wǎng)公司會制定負電價補貼政策，其中負電價補貼可通過一般補貼予以抵消。

（4）電力發(fā)電商相關規(guī)定。若電力發(fā)電商在規(guī)定的時限內(nèi)未向國家電網(wǎng)公司提交必要的信息，有礙國家電網(wǎng)公司對補貼做出決策時，補貼將被取消，直至相關材料提交。

四、結(jié)論與啟示

在可再生能源發(fā)展上，各國根據(jù)自身情況選擇了不同的發(fā)展機制，對我國具有重要的參考價值。

我國可再生能源發(fā)展較晚，機制尚不完善，政策體系還處于逐步健全階段，需要借鑒國外經(jīng)驗，推動可再生能源長期可持續(xù)發(fā)展。

為了改善能源消費結(jié)構和實現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展，我國擬從2018年起正式實施可再生能源配額制。國家能源局發(fā)布了《可再生能源電力配額及考核辦法（征求意見稿）》，明確了電網(wǎng)企業(yè)等大型終端用戶的可再生能源配額義務，建立了證書機制，并規(guī)定以考核懲罰的方式輔助配額制的實施?？紤]到補貼問題尚未解決，此次配額制政策尚不成熟，將繼續(xù)開展修正和完善工作，并計劃在今年上半年發(fā)布可再生能源配額制政策。

借鑒美國、英國和澳大利亞在可再生能源配額制方面積累的經(jīng)驗，我國在實施配額制的過程中，要不斷地完善相關政策，保障政策的連續(xù)性和連貫性。此外，要研究制定可再生能源證書交易機制，充分考慮可再生能源技術類型，完善證書分級或分類方法。

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Comparison of Renewable Energy Development Mechanisms in Developed Countries

Lin Weibin， Fu Yanan

（ School of Economics and Resource Management， Beijing Normal University；

Center for Energy Policy， China Energy Research Society， Beijing 100875 ）

Abstract： Due to different policy systems and political environments， various countries have adopted different institutional models for the development of renewable energy. This paper compares and analyses three of them—renewable energy portfolio， feed-in-tariff policy and tariff subsidy system. Among them， renewable energy portfolio is based on the United States， the United Kingdom and Australia. The feed-in-tariff policy is based on Germany， Japan， and Canada. The tariff subsidy system based on market price takes Denmark as the research object. Finally， the paper combines national practice and puts forward the countermeasures and suggestions for the construction of Chinas renewable energy portfolio.

Key words： Renewable Energy Portfolio； Feed-in-tariff Policy； Tariff Subsidy System

（收稿日期：2018-05-30 責任編輯：羅建邦）