進(jìn)一步推進(jìn)公益類國企改革的方略選擇

[摘要] 當(dāng)前，公益類國有企業(yè)改革的步伐較慢，存在邊界模糊、逐漸偏離公益性、壟斷擴(kuò)大化、供給側(cè)結(jié)構(gòu)矛盾突出等問題。應(yīng)進(jìn)一步解放思想，走出誤區(qū)，構(gòu)建公益類國有企業(yè)改革的制度鏈、完善監(jiān)管制度、構(gòu)筑全方位的監(jiān)督體系、轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)公益類國有企業(yè)改革。

[關(guān)鍵詞] 國有企業(yè) 公益類 監(jiān)管 制度 改革

[中圖分類號] F276 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1004-6623（2018）03-0048-04

[基金項(xiàng)目] 國家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“規(guī)制視角下的公益性國有企業(yè)改革及政府監(jiān)管研究”（14BJL044）。

[作者簡介] 石濤（1976 — ），陜西臨潼人，上海行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部副教授，博士，碩士生導(dǎo)師，研究方向：國資國企改革。

當(dāng)前，國有企業(yè)改革已經(jīng)從整體推進(jìn)式改革進(jìn)入到分類改革的新階段。由于公益類國有企業(yè)具有公益性，其提供的產(chǎn)品和服務(wù)與社會(huì)大眾緊密相關(guān)，因此，公益類國有企業(yè)改革能否順利推進(jìn)，直接關(guān)系到社會(huì)公眾的獲得感，并影響到社會(huì)整體福利水平的提升。

一、公益類國有企業(yè)改革存在的主要問題

分類改革的推進(jìn)，使得公益類國有企業(yè)長期存在的一些基本問題逐步顯現(xiàn)，通過對這些問題的剖析，有助于加深對公益類國有企業(yè)的認(rèn)識，從而確保公益類國有企業(yè)的改革能夠“對癥下藥”。

1. 公益類國有企業(yè)的邊界模糊。隨著國有資本的不斷調(diào)整和優(yōu)化布局，一些中央國有企業(yè)及地方國有企業(yè)，其業(yè)務(wù)范圍既包括競爭性業(yè)務(wù)也包括公益性業(yè)務(wù)，在從事商業(yè)類競爭活動(dòng)的同時(shí)也承擔(dān)著公益類保障業(yè)務(wù)。這種混業(yè)的情況，造成了公益類國有企業(yè)在界定業(yè)務(wù)范圍并最終明確類型歸屬的時(shí)候，無法進(jìn)行準(zhǔn)確劃分，從而影響到國有企業(yè)改革戰(zhàn)略的實(shí)施。

2. 公益類國有企業(yè)逐漸偏離公益性。公益類國有企業(yè)因提供的產(chǎn)品和服務(wù)能夠滿足社會(huì)共同需要而具有了公益性，這是公益類國有企業(yè)的典型特征。但是，近年來的實(shí)際情況表明，公益類國有企業(yè)的公益性并不突出，甚至成為其商業(yè)類業(yè)務(wù)的“裝飾物”。一是營利化傾向嚴(yán)重。大量公益類國有企業(yè)利用政府賦予的承擔(dān)公益性業(yè)務(wù)的權(quán)利，或者利用共用設(shè)施的便利條件，突破主營業(yè)務(wù)邊界，紛紛進(jìn)行經(jīng)營性活動(dòng)，造成了業(yè)務(wù)范圍和存在依據(jù)的“本末倒置”，扭曲了資源配置重點(diǎn)，提高了社會(huì)整體交易成本，最終導(dǎo)致社會(huì)福利水平整體受到損害。二是公共利益內(nèi)斂化傾向嚴(yán)重。公益類國有企業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)具有顯著的正外部性，能夠降低社會(huì)整體運(yùn)行成本，因此，其收益具有廣泛的共享性特征。但是，近年來，國有企業(yè)的收益分配明顯出現(xiàn)了集團(tuán)化傾向，即在很大程度上把國有企業(yè)創(chuàng)造的收益保留在企業(yè)內(nèi)部，并通過多種方式在企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行分配，造成了公益類國有企業(yè)收益的“全民所有”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹瘓F(tuán)所有”，進(jìn)而引發(fā)了收入分配的不均衡性，加劇了社會(huì)不公平程度。

3. 公益類國有企業(yè)“壟斷”擴(kuò)大化。長期以來，由于對自然壟斷性質(zhì)有一個(gè)認(rèn)識的過程，大眾易將非壟斷性業(yè)務(wù)或環(huán)節(jié)視為自然壟斷，人為擴(kuò)大自然壟斷的范圍。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、技術(shù)的進(jìn)步以及市場容量的變化，更多的非自然壟斷性業(yè)務(wù)有內(nèi)在的動(dòng)力從原有的產(chǎn)業(yè)鏈或者業(yè)務(wù)鏈中分離出來，獨(dú)立運(yùn)營，并冠以“自然壟斷”特征，導(dǎo)致具有“自然壟斷”特征的公益類國有企業(yè)不斷“自生長”。

4. 公益類國有企業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)矛盾突出。一是公益類國有企業(yè)無法提供足夠的公益性產(chǎn)品和服務(wù)滿足新的共同需求，造成了公益類產(chǎn)品和服務(wù)的供不應(yīng)求。二是公益類國有企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)水平無法受到市場競爭的檢驗(yàn)，造成產(chǎn)品和服務(wù)供大于求。同時(shí)，區(qū)域發(fā)展不平衡對跨區(qū)域公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求更加迫切，但公益類國有企業(yè)的空間分布的不均衡性加劇了需求的惡化?？偟膩砜?，公益類國有企業(yè)在化解供給側(cè)和需求側(cè)的結(jié)構(gòu)性矛盾方面尚未發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

二、制約公益類國有企業(yè)改革的因素

1. 對公益性認(rèn)識存在誤區(qū)。一是將公益性和競爭性對立起來。公益類國有企業(yè)追求的主要目標(biāo)是社會(huì)利益最大化，但這并不等于一定要在公益類國有企業(yè)改革的過程中排斥競爭、拒絕競爭機(jī)制的引入。二是將公益性等同于不營利。公益類國有企業(yè)追求的是公共利益最大化，但這并不表明企業(yè)一定要虧損經(jīng)營。在提供公益性產(chǎn)品和服務(wù)的過程中，更多地需要符合收支平衡的原則。在保證公共利益得到充分滿足的基礎(chǔ)上，可以適度營利，以有助于激勵(lì)企業(yè)提高效率，調(diào)動(dòng)企業(yè)經(jīng)營者的積極性。三是公益性必將導(dǎo)致壟斷。長期以來，公益性國有企業(yè)由于具有某些壟斷特征，造成了公益性必將導(dǎo)致壟斷的錯(cuò)誤認(rèn)識。隨著改革的深入推進(jìn)，企業(yè)之上的行政壟斷將被逐步剝離出來。四是公益性的追求可以不考慮成本。長期來看，為了提供公共產(chǎn)品和服務(wù)而造成巨大的預(yù)算支出和稅收負(fù)擔(dān)，反過來將會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的扭曲、經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩等問題，最終將會(huì)導(dǎo)致社會(huì)整體福利下降。因此，公益性必須要建立在成本和收益平衡的基礎(chǔ)上。

2. 政府與公益類國有企業(yè)的關(guān)系有待厘清。一是政府和公益類國有企業(yè)的關(guān)系，并沒有完全建立在市場契約基礎(chǔ)上。公益類國有企業(yè)承擔(dān)了一些本該由政府承擔(dān)的公共管理職能、社會(huì)性事務(wù)，從而造成企業(yè)負(fù)擔(dān)過重。二是由于公益類國有企業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格受到政府相關(guān)部門的規(guī)制，為了放寬規(guī)制強(qiáng)度，企業(yè)積極彌合政企之間的分歧，加劇了政企分離難題。

3. 公益類國有企業(yè)發(fā)展相關(guān)的法律法規(guī)欠缺。當(dāng)前，以國有企業(yè)整體概念為邏輯出發(fā)點(diǎn)的法律法規(guī)體系的弊端日益顯現(xiàn)出來。一方面，現(xiàn)有的法律法規(guī)在構(gòu)建政府和國有企業(yè)之間關(guān)系的時(shí)候，以資本結(jié)構(gòu)為依據(jù)進(jìn)行分類，以不分類作為制定和實(shí)施法律法規(guī)和政策的出發(fā)點(diǎn)，并沒有重視功能分類對于政府和國有企業(yè)關(guān)系的影響。另一方面，缺乏具體指導(dǎo)公益類國有企業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)。隨著公益類國有企業(yè)這一概念的正式明確，在從設(shè)立到撤銷的完整的生命周期中已經(jīng)在許多方面表現(xiàn)出與商業(yè)類國有企業(yè)不同的地方，其特殊性更加突出，更需要針對性強(qiáng)的法律法規(guī)出臺，來加以規(guī)范公益類國有企業(yè)。

4. 相應(yīng)的規(guī)制、監(jiān)督體系尚需進(jìn)一步完善和改進(jìn)。一方面，相應(yīng)的規(guī)制構(gòu)建不完善。一是沒有建立針對公益類國有企業(yè)的治理制度。從目前對國有企業(yè)治理體系的要求來看，對公益類國有企業(yè)的治理安排并沒有特殊的地方，這就需要通過特定制度安排來保證公共利益。二是沒有建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。基本薪酬+股票+期權(quán)等的結(jié)構(gòu)性激勵(lì)制度是國有企業(yè)的一般性激勵(lì)手段；對于公益類國有企業(yè)而言，需要重新設(shè)計(jì)薪酬體系和激勵(lì)機(jī)制，在保證公共利益最大化的基礎(chǔ)上激勵(lì)參與者；三是沒有建立起針對性的政府監(jiān)管體系。首先，需要對產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)水平加以規(guī)制，以保證公益性得以很好的體現(xiàn)。其次，由于公益類國有企業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)與民生有著密切的關(guān)系，并享受著政府不同程度的補(bǔ)貼，公眾對于產(chǎn)品和服務(wù)在價(jià)格制定、程序履行、信息披露等方面應(yīng)有知情權(quán)和參與權(quán)，確保公益類國有企業(yè)追求公益性的目標(biāo)不偏離。

三、進(jìn)一步推進(jìn)公益類國有企業(yè)

改革的路徑選擇

（一）消除公益類國有企業(yè)改革的各種思想禁錮及誤區(qū)

一是增強(qiáng)公益類國有企業(yè)改革的重要性認(rèn)識。因?yàn)楣骖悋衅髽I(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)普遍帶有服務(wù)性質(zhì)，產(chǎn)品供應(yīng)一旦出現(xiàn)市場波動(dòng)、產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)水平發(fā)生較大變化，將會(huì)對社會(huì)大眾的生產(chǎn)生活水平產(chǎn)生直接的重要影響。二是正確處理公益類國有企業(yè)改革的特殊性。一方面要改變國有企業(yè)改革中存在的思維慣性，避免生搬硬套相關(guān)措施。另一方面要防止片面強(qiáng)調(diào)公益類國有企業(yè)的特殊性，而忽視了公益類國有企業(yè)改革本身所具有的共性規(guī)律。三是消除公益類國有企業(yè)改革中的一些誤區(qū)。首先，樹立公益性和競爭性相互促進(jìn)意識。在公益類國有企業(yè)改革進(jìn)程中絕不能排斥競爭，而是要通過各種競爭方式來實(shí)現(xiàn)公益性。其次，公益性不能排斥營利性。公益類國有企業(yè)追求社會(huì)利益并不意味著一定要虧本或者不營利，相反，一定程度的營利可以有效地激勵(lì)利益分享方積極完成公益性目標(biāo)。再次，政府要更多地通過契約化管理向公益類國有企業(yè)購買產(chǎn)品和服務(wù)，以提高企業(yè)的市場競爭意識。最后，要以成本和收益的對等為前提，一味強(qiáng)調(diào)公益性的經(jīng)營行為不具有可持續(xù)性。

（二）構(gòu)建公益類國有企業(yè)改革的制度鏈

公益類國有企業(yè)改革除應(yīng)遵照國家關(guān)于國有企業(yè)改革的相關(guān)文件精神外，還需要在以下方面深化改革：一是調(diào)整收入分配制度。根據(jù)公益類國有企業(yè)完成考核目標(biāo)質(zhì)量、經(jīng)營績效水平、承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)大小以及社會(huì)評價(jià)水平高低等指標(biāo)，決定激勵(lì)工資的高低，以形成合理的收入結(jié)構(gòu)。二是完善符合公益類國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)。除了加強(qiáng)財(cái)務(wù)總監(jiān)制度、總法律顧問制度之外，還應(yīng)加大公共利益代表人選的選拔、任用力度，讓公共利益代表通過法定程序逐步進(jìn)入到董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)營層，確保公益類國有企業(yè)追求公共利益最大化目標(biāo)不偏離。三是創(chuàng)新人事制度。對于政府委派到董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等代表公共利益的人員，可考慮保留其公務(wù)員身份，按照公務(wù)員有關(guān)制度進(jìn)行管理，逐步實(shí)現(xiàn)崗位設(shè)置從“雙軌制”向“單一制”轉(zhuǎn)變。同時(shí)，制定與公益類目標(biāo)有關(guān)的考核體系，抑制企業(yè)內(nèi)生性追求利潤最大化的動(dòng)機(jī)。四是建立公益類產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格預(yù)警機(jī)制，確保公共產(chǎn)品的供給保持穩(wěn)定，并建立公益類國有企業(yè)所在行業(yè)的監(jiān)管審查機(jī)制，一旦公益類國有企業(yè)所在的行業(yè)達(dá)到放松監(jiān)管的對應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)及時(shí)放松或者改變監(jiān)管重點(diǎn)。五是建立公益性代表或者公共董事審查機(jī)制，確保公益性代表能夠真正代表和維護(hù)公共利益。六是逐步對現(xiàn)有的一些法律、法規(guī)進(jìn)行修改、廢除、重新訂立，以保障公益類國有企業(yè)改革依法推進(jìn)。

（三）完善公益類國有企業(yè)的監(jiān)管制度

在監(jiān)管方式上，推動(dòng)監(jiān)管方式的規(guī)范化、程序化、制度化，逐步取消紅頭文件、審核等監(jiān)管形式，嚴(yán)格按照《公司法》的標(biāo)準(zhǔn)或者更高的標(biāo)準(zhǔn)來監(jiān)管公益類國企。對治理完善的公益類企業(yè)應(yīng)逐步加大授權(quán)經(jīng)營范圍和力度，被監(jiān)管企業(yè)在主業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的經(jīng)營活動(dòng)不需要事前報(bào)批，但應(yīng)該有事后報(bào)備、跟蹤審核、評價(jià)，對涉及非主業(yè)、境外、民營、高比例負(fù)債率（>70%）的經(jīng)營操作以及產(chǎn)權(quán)變動(dòng)都要事先報(bào)批。在指標(biāo)考核上，除了考核經(jīng)營業(yè)績和國有資產(chǎn)保值增值外，需要設(shè)置一些更多體現(xiàn)公共利益的指標(biāo)，并兼顧成本和收益，引入社會(huì)評價(jià)指標(biāo)?？己酥攸c(diǎn)應(yīng)放在成本控制、產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)水平、營運(yùn)效率和保障能力等方面，從而確保公益類國有企業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)能夠滿足社會(huì)公眾的需求。建立公益性質(zhì)審查程序。對從事混合業(yè)務(wù)活動(dòng)的國有企業(yè)進(jìn)行公益性質(zhì)審查，防止“搭便車”，同時(shí)，優(yōu)先保障公共服務(wù)。

（四）構(gòu)筑全方位的監(jiān)督體系

一是逐步實(shí)現(xiàn)公益類企業(yè)（業(yè)務(wù)）的獨(dú)立核算、審計(jì)制度。對于公益類國有企業(yè)而言，通過外派總會(huì)計(jì)師制度，加強(qiáng)對經(jīng)營活動(dòng)的成本核算工作，減少不必要的浪費(fèi)和損失。對于混合型國有企業(yè)，盡快建立公益性業(yè)務(wù)或者環(huán)節(jié)的獨(dú)立核算制度，將公益類活動(dòng)和非公益類活動(dòng)所發(fā)生的成本和收益進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，防止“搭便車”行為。建立隨機(jī)審計(jì)制度，發(fā)現(xiàn)和及時(shí)審查企業(yè)的違規(guī)行為。二是建立信息公開制度。公益類國有企業(yè)要定期發(fā)布企業(yè)經(jīng)營狀況、提供產(chǎn)品或者服務(wù)的基本情況、企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略以及薪酬標(biāo)準(zhǔn)等社會(huì)公眾比較關(guān)心的信息，從而實(shí)現(xiàn)信息及時(shí)公開、透明。三是加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督作用。建立多渠道的溝通、監(jiān)督平臺，讓社會(huì)公眾充分、自由的“品頭論足”。對監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)解決，主動(dòng)公開。充分發(fā)揮新聞媒體、消費(fèi)者、環(huán)境保護(hù)主義者、專業(yè)研究機(jī)構(gòu)等多方面的力量，有效防止不同利益集團(tuán)的勾結(jié)，提高形成利益共同體的成本，恢復(fù)被扭曲企業(yè)的行為目標(biāo)。

（五）積極轉(zhuǎn)變政府職能

一是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，切實(shí)加強(qiáng)公共行政職能，將本該屬于自己的工作從公益類國有企業(yè)中剝離出來，真正做到職能到位。二是加強(qiáng)政府公共服務(wù)能力建設(shè)。一方面，通過加強(qiáng)公共服務(wù)，為企業(yè)營造一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境。另一方面，要在營造法制化環(huán)境、完善社會(huì)誠信體系等方面主動(dòng)作為，以降低公益類國有企業(yè)的社會(huì)交易成本。三是積極深化改革，消除行政壟斷。規(guī)范政府行政行為方式，確定行政邊界，并將其納入到法治化軌道，消除行政壟斷。

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The Strategic Options of Promoting Public-benefit State-owned Enterprise Reform

Shi Tao

（Department of Economics， Shanghai Administration Institute， Shanghai 200233 ）

Abstracts： At present， it is difficult to define the function of the public welfare state-owned enterprise. The enterprise sometimes pursuits enough profit in a uncorrected way， and the tendency of turning inward is obvious. It is not the real natural monopoly for some public welfare state-owned enterprise with the feature of natural monopoly. Some SOEs can not take their responsibilities in the supply and demand system. There still live some misunderstandings in the process of the reform of SOES. Relationship between the government and the public welfare SOEs is not clear. The legal system is gradually becoming the institutional bottleneck for the development of public welfare SOEs. Supervision system needs to be further improved and reformed. So some forms of the competition should be introduced， separation should be promoted in the enterprises and governance needs to be strengthened. Different parts of business must be merged according to non-profit or profit. Some ideological basis is provided for the reform of public welfare SOEs through emancipating the mind. Institutional chain should be established and improved， regulation system should also be improved for the public welfare SOEs. Supervision system in all aspects can be actively promoted. Function of government should be transformed according to the change of market economy.

Key words： SOEs； Public Welfare； Regulation； Institution； Reform

（收稿日期：2018-03-06 責(zé)任編輯：羅建邦）