趙振宇

[摘 要] 加快我國民主政治程序化建設(shè)具有重要意義：有助于完善社會(huì)主義民主政治，有助于保證民主政治過程的科學(xué)決策，有助于規(guī)范政府行為以保障公民權(quán)利。目前，社會(huì)進(jìn)程中的非程序化機(jī)制和行動(dòng)具有極大危害：非程序化無法保證決策的民主基礎(chǔ)和科學(xué)性，將造成各級政府部門之間政令不統(tǒng)一，會(huì)造成立法、司法和行政不能有效配合，將加大行政成本，耗費(fèi)人力、物力和財(cái)力，并可能滋生腐敗。加快推進(jìn)社會(huì)主義民主政治程序化建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑主要有三方面，即堅(jiān)持科學(xué)性、堅(jiān)持公開性、堅(jiān)持合法性。

[關(guān)鍵詞] 社會(huì)主義；民主政治；程序化建設(shè)；決策科學(xué)化；依法治國；政治體制改革

[中圖分類號] D621 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號] 1002-8129（2018）08-0026-07

人們的一切努力和奮斗都在遵循一種程序，一種適應(yīng)自然、社會(huì)和人的思維運(yùn)動(dòng)的程序；一切成功者的表現(xiàn)都在于不斷克服來自自身和外部的干擾或破壞，調(diào)適各種程序，使之趨于和諧。在依法治國的當(dāng)下，要著重加強(qiáng)制度建設(shè)，特別是程序化的建設(shè)。這是當(dāng)今時(shí)代構(gòu)建和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國夢的重大課題。

一、我國民主政治程序化發(fā)展歷程回顧

改革開放以前，由于缺乏程序性，從中央到地方，領(lǐng)導(dǎo)人憑經(jīng)驗(yàn)拍腦袋決策的做法司空見慣，且暢通無阻。決策出了問題難以及時(shí)糾正，只有等到出現(xiàn)了大問題，才事后堵漏洞，而這時(shí)往往已經(jīng)悔之晚矣。1986年，是我國改革突飛猛進(jìn)的年代。政治體制改革再次被提到全黨的議事日程，而決策的科學(xué)化、民主化成為黨內(nèi)一個(gè)改革的切入點(diǎn)。同年7月31日，時(shí)任中共中央政治局委員、國務(wù)院副總理萬里在全國軟科學(xué)研究工作座談會(huì)上指出： “直到今天，這種盲目拍板、輕率決策的情況，現(xiàn)在到了非改不可的時(shí)候了。我們進(jìn)行政治體制改革，一個(gè)極為重要的方面，就是要解決這個(gè)問題?！彼赋?，“利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，采用民主和科學(xué)的方法，把決策變成集思廣益的、有科學(xué)依據(jù)的、有制度保證的過程，從而實(shí)現(xiàn)決策的民主化、科學(xué)化和制度化，以加快我國的現(xiàn)代化建設(shè)?！边@個(gè)講話受到鄧小平、陳云同志的高度肯定。在此后十多年時(shí)間里，我們黨在決策科學(xué)化的理論和實(shí)踐上卓有成效。但是，沒有程序的科學(xué)化，決策科學(xué)化的問題仍然無法從根本上解決。

2002年11月，黨的十六大第一次將“建設(shè)社會(huì)主義政治文明”寫進(jìn)黨代會(huì)工作報(bào)告，并把它作為全面建設(shè)小康社會(huì)的一個(gè)重要目標(biāo)。在談到政治體制改革時(shí)，報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)“要著重加強(qiáng)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化?！倍?997年黨的十五大報(bào)告中提出的是，“逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化”。黨的十六大報(bào)告將“法律化”改為“規(guī)范化”，標(biāo)志著我國民主法制建設(shè)理念日趨完善，社會(huì)主義民主更具有廣泛性。而“程序化”的增加，則說明我們黨在民主法制的建設(shè)中，將程序化建設(shè)提上了議事日程，不僅注意結(jié)果，更關(guān)注運(yùn)動(dòng)的過程，而且，只有關(guān)注過程的科學(xué)性，才能保證結(jié)果的科學(xué)性。

從2002年至今的十多年里，我們黨在“程序化”的提法上又有了新的變化和發(fā)展。2007年10月，黨的十七大報(bào)告將之表述為：“堅(jiān)持社會(huì)主義政治制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，為黨和國家長治久安提供政治和法律制度保障?！盵1] 2012年11月，黨的十八大報(bào)告在談到全面建成小康社會(huì)時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)，“加快推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，從各層次各領(lǐng)域推進(jìn)公民有序政治參與，實(shí)現(xiàn)國家各項(xiàng)工作法制化?！?014年10月23日，黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》首次提出“制度化、規(guī)范化、程序化是社會(huì)主義民主政治的根本保障”。在《決定》第三部分《深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法制政府》中特別強(qiáng)調(diào)：“健全依法決策機(jī)制。把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確?！?017年2月13日，在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆六中全會(huì)精神專題研討班開班式上，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)：“黨的重大決策都要嚴(yán)格按照程序辦事，充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛聽取意見和建議，做到兼聽則明、防止偏聽則暗，做到科學(xué)決策、民主決策、依法決策。”[2]2017年10月18日黨的十九大在北京召開。在大會(huì)報(bào)告中繼續(xù)強(qiáng)調(diào)：“要長期堅(jiān)持、不斷發(fā)展我國社會(huì)主義民主政治，積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、法治化、程序化。”[3]在提出眾人的事情由眾人商量時(shí)，特別指出要“形成完整的制度程序和參與實(shí)踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”。

回顧改革開放近40年來，我們黨在決策科學(xué)化向著程序科學(xué)化的發(fā)展實(shí)踐中與時(shí)俱進(jìn)，成效顯著，深刻認(rèn)識(shí)這種變化和發(fā)展十分重要。

二、加強(qiáng)程序化建設(shè)的重要意義

何謂程序？程，講的是規(guī)章或程式；序，講的是區(qū)分或排列位置。程序是指事物運(yùn)動(dòng)的某種次序或過程或環(huán)節(jié)，含有某種空間秩序或時(shí)間順序的意思。民主政治程序化的內(nèi)涵包括兩方面內(nèi)容：一是以民主的原則制定程序，即程序的民主化；二是以程序的方式規(guī)范民主政治的運(yùn)行，即民主政治過程的程序化。程序是目的和手段的統(tǒng)一體，作為目的的程序，它是我們孜孜以求的理想境界（有學(xué)者以程序定義民主，有學(xué)者認(rèn)為程序是政治文明之魂）；作為手段的程序，它表現(xiàn)在人們的運(yùn)動(dòng)過程之中。在民主法制建設(shè)的制度化、規(guī)范化、程序化三位一體中，制度強(qiáng)調(diào)的是行為準(zhǔn)則和社會(huì)體系，規(guī)范強(qiáng)調(diào)的是價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)或行為模式，而程序則是制度和規(guī)范得以實(shí)現(xiàn)的保障體系。由程序?qū)嵺`上升為程序理論，由程序理論指導(dǎo)程序?qū)嵺`，這是一個(gè)無限的螺旋式上升的過程，是永無止境的。

程序理論研究在我國是一個(gè)有待加強(qiáng)的薄弱環(huán)節(jié)。原因之一是我國長期以來缺乏精細(xì)化的政治思維，政治往往與運(yùn)動(dòng)聯(lián)系在一起，政治思維也是粗線條的。原因之二是我國的政治文明建設(shè)還處于初級階段，還未提供充分的實(shí)踐基礎(chǔ)。社會(huì)實(shí)踐對理論研究提出了新的緊迫課題。堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)，是擺在全黨上下、全國人民面前的宏偉藍(lán)圖和艱巨任務(wù)。作為社會(huì)主義民主政治的根本保障，加強(qiáng)和推進(jìn)程序化建設(shè)，具有特別重要的意義。具體表現(xiàn)為以下三方面：

第一，程序化建設(shè)有利于完善社會(huì)主義民主政治。社會(huì)主義民主政治包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是國家形態(tài)的民主，即民主的國體和政體，這是社會(huì)主義民主政治的基本內(nèi)容，是確立社會(huì)主義民主政治性質(zhì)以及在既定背景下，保證社會(huì)主義民主政治良性運(yùn)行的前提；二是非國家形態(tài)的民主，即保證國家形態(tài)民主得以實(shí)現(xiàn)的具體機(jī)構(gòu)、組織和行為規(guī)范。前者是實(shí)體民主，后者是程序民主，它們是社會(huì)主義民主政治的兩個(gè)方面。實(shí)體民主是程序民主的基礎(chǔ)，而程序民主則是實(shí)體民主的保障。因此，可以說民主制度的程序化是現(xiàn)代社會(huì)政治發(fā)展的客觀要求，也是現(xiàn)代民主的一個(gè)基本特征。社會(huì)主義政治文明的核心在于人民當(dāng)家作主，使人民真正參與到國家的管理中來，使構(gòu)成社會(huì)的絕大多數(shù)人的意志上升為國家意志。公民權(quán)利的保障，多數(shù)人的意志要上升為國家意志必須要通過法定程序，才能得到表現(xiàn)和承認(rèn)；如果決策和選擇出現(xiàn)錯(cuò)誤，也只能通過預(yù)定的程序加以糾正。

第二，程序規(guī)范方能保證社會(huì)主義民主政治過程科學(xué)。人民當(dāng)家作主不可能完全按照每一個(gè)人或少數(shù)人的意志來管理國家和社會(huì)事務(wù)，只能按照人民中多數(shù)人的意志對國家和社會(huì)生活中的重大事項(xiàng)進(jìn)行決定。任何組織和個(gè)人都不允許有超越憲法和法律的特權(quán)。人民在當(dāng)家作主的過程中，也必須如黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)的“人民有序政治參與”，而不是隨心所欲，更不是無政府主義。民主的重要特征就是按程序辦事，多數(shù)人的意志要通過程序才能表現(xiàn)和承認(rèn)。如果多數(shù)人的決策和選擇出現(xiàn)錯(cuò)誤，也只能通過一定的程序加以改正。所以，程序化是我國民主法制建設(shè)的應(yīng)有之義。對程序的重視程度標(biāo)志著一個(gè)國家的政治文明程度。

第三，程序化建設(shè)是規(guī)范政府行為，保障公民權(quán)利的客觀要求。程序化建設(shè)，可以規(guī)范和保障國家政策和決策對人民意志的體現(xiàn)。加強(qiáng)程序建設(shè)可以保證政務(wù)系統(tǒng)科學(xué)高效的運(yùn)轉(zhuǎn)，防止不作為和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，有利于降低決策成本、提高管理效益。同時(shí)，也能有效保障公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。加強(qiáng)政務(wù)的程序化建設(shè)，使政府信息公開、暢通、便捷，這樣才能使公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)真正得到保障，真正實(shí)現(xiàn)權(quán)力在公眾監(jiān)督下運(yùn)行。

由于程序的不科學(xué)或人們不按科學(xué)的程序辦事而帶來的損失和造成的不良影響在政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活中時(shí)有發(fā)生。而且，如果程序設(shè)計(jì)不科學(xué)，越是參與性強(qiáng)、透明度高，其造成的不良影響面就越大；如果程序安排得不科學(xué)，越是動(dòng)用了法制的力量，就越有強(qiáng)制性的危害，因?yàn)椴豢茖W(xué)行為可以在法制的保護(hù)下大搖大擺地將人們引入歧途。

三、非程序化的現(xiàn)狀及危害

目前，社會(huì)進(jìn)程中非程序化的機(jī)制和行動(dòng)嚴(yán)重地影響了我國的社會(huì)發(fā)展，主要危害表現(xiàn)在以下五個(gè)方面：

第一，非程序化無法保證決策的民主基礎(chǔ)和科學(xué)性。民主集中制是我國社會(huì)主義民主政治的基本原則。但是，由于一些政府部門領(lǐng)導(dǎo)程序意識(shí)淡薄，決策之前往往忽略民主討論，忽略信息搜集和科學(xué)論證的過程，導(dǎo)致出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋、拍胸脯、拍屁股”式的決策。在決策過程中，政府不注意信息公開（或者有意隱瞞重要決策信息），缺少專家咨詢和論證程序，沒有聽證、論證和證偽的制度保證，使公共決策缺少必要的科學(xué)依據(jù)，最終導(dǎo)致決策失敗，使政府行為喪失公信力。

第二，非程序化決策造成各級政府部門之間政令不統(tǒng)一。領(lǐng)導(dǎo)決策和制定政策不遵循一定的法律和工作程序，政令的統(tǒng)一就會(huì)受到破壞，就會(huì)出現(xiàn)層層打折扣，以及對某項(xiàng)精神“有的重視，有的輕視，有的無視”的狀況，從而產(chǎn)生各種錯(cuò)誤[4]。近幾年來，層出不窮的選擇性執(zhí)法、資源野蠻開采、暴力拆遷、私設(shè)小金庫等被黨和國家明令禁止的行為和現(xiàn)象，都和上述政府行為的非程序化有關(guān)[4]。該執(zhí)行的無法執(zhí)行，該禁止的不能禁止，這都是非程序化在決策執(zhí)行過程中的表現(xiàn)。

第三，非程序化造成立法、司法和行政不能有效配合，影響法治的權(quán)威性。非程序化會(huì)造成決策、執(zhí)行和監(jiān)督之間關(guān)系的混亂，從而影響法治的權(quán)威。在目前的行政體系中，存在一些行政領(lǐng)導(dǎo)人破壞行政程序，干預(yù)司法審判的現(xiàn)象。為此，2015年3月30日，中央正式下發(fā)的《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》提出，領(lǐng)導(dǎo)干部違法干預(yù)司法活動(dòng)，可以給予紀(jì)律處分，構(gòu)成犯罪的可以追究刑責(zé)。這個(gè)文件的制定，其實(shí)質(zhì)就是用程序化來保證司法的獨(dú)立性。另外，由于一些政府決策不經(jīng)過民意測試或充分論證討論，侵犯公民合法權(quán)益，從而造成群體事件時(shí)有發(fā)生，埋下社會(huì)安全隱患，威脅社會(huì)穩(wěn)定。

第四，非程序化加大行政成本，耗費(fèi)人力、物力和財(cái)力。當(dāng)前，國家的一些重大項(xiàng)目，特別是耗資巨大、影響深遠(yuǎn)、技術(shù)復(fù)雜的重大項(xiàng)目必須依靠科學(xué)決策。非程序化的決策會(huì)極大地增加這些重大項(xiàng)目的成本。體制的非程序化，必然導(dǎo)致決策的非科學(xué)化甚至帶來一定的破壞性。譬如一些重大工程的失敗，其中一個(gè)重要原因就是沒有科學(xué)的程序化作保障。

第五，非程序化給公權(quán)力“尋租”留下空間，是腐敗行為產(chǎn)生的一個(gè)重要原因。當(dāng)前一些政府部門腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，甚至在一些地方發(fā)展成為窩案、串案，領(lǐng)導(dǎo)專權(quán)和決策隨意，這些都給國家和人民財(cái)產(chǎn)造成了巨大的損失。如河南省曾出現(xiàn)5任交通廳長4人因腐敗落馬，浙江藥監(jiān)局也發(fā)生3任局長先后落馬，這種“前腐后繼”的窩案層出不窮的原因，在于高度集中的權(quán)力運(yùn)作中監(jiān)督程序被排除在外。監(jiān)督本身就是民主程序的一環(huán)，監(jiān)督又以知情為前提。公民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)都必須有制度保證，才能夠落到實(shí)處，才能夠避免民主法制建設(shè)受到損害。

四、加快推進(jìn)程序化建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑

在“依法治國”的社會(huì)主義民主政治建設(shè)中，“依程序行事”應(yīng)當(dāng)成為一條重要準(zhǔn)則。為此，我們需要做好以下三方面工作：

第一，堅(jiān)持科學(xué)性，加快推進(jìn)程序化建設(shè)。所謂程序的科學(xué)性，就是要求程序的設(shè)置符合客觀實(shí)際的規(guī)律性，人們按此辦理能夠以最小的投入獲得最大的收益。為保證程序設(shè)置的科學(xué)性，需要把握好兩個(gè)前提：其一，要把握好程序制定的價(jià)值前提。所謂價(jià)值前提，是指該項(xiàng)程序設(shè)定的目的、目標(biāo)和意義是什么，以及是否符合當(dāng)前的實(shí)際情況。程序是為決策服務(wù)的，設(shè)計(jì)者只有明白了該項(xiàng)工作的意義和程序設(shè)置的作用，才能設(shè)計(jì)出符合要求的程序；其二，要把握好程序制定的事實(shí)前提。所謂事實(shí)前提，是指制定該項(xiàng)程序需要的科學(xué)手段。不同的程序制定需要有不同的手段，不同的手段需要有不同的科學(xué)知識(shí)。設(shè)計(jì)者只有具備了一定的科學(xué)素養(yǎng)，又懂得如何運(yùn)用這些知識(shí)去設(shè)計(jì)程序，這樣的程序才符合實(shí)際的要求。

第二，堅(jiān)持公開性，加快推進(jìn)程序化建設(shè)。所謂程序的公開性，是指系統(tǒng)的決策者要將程序制定的過程向公眾開放。“公開、公平、公正”是人們孜孜以求的民主權(quán)利，公民有權(quán)了解一切他們應(yīng)該知道和希望知道的活動(dòng)程序。而“公開”，則是人們實(shí)現(xiàn)民主權(quán)利的首要前提。人們不僅要求公開結(jié)果，而且要求公開過程，即對實(shí)現(xiàn)結(jié)果的每個(gè)程序都有所了解。程序公開是維護(hù)政府和組織的形象，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的重要保障；程序公開可以更好地接受社會(huì)和公民的監(jiān)督；程序公開是宣傳大政方針、普及科學(xué)文化知識(shí)、體驗(yàn)法制正義和崇高的有效途徑。

第三，堅(jiān)持合法性，加快推進(jìn)程序化建設(shè)。所謂程序的合法性，是指一切程序的設(shè)置都要符合和遵守國家的根本大法和有關(guān)法律，這些程序包括立法程序、執(zhí)法程序和守法程序，同時(shí)程序的運(yùn)行也需要法律的保證。2015年3月15日，第十二屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過了修正后的《中華人民共和國立法法》。該法是為了規(guī)范立法活動(dòng)，健全國家立法制度，提高立法質(zhì)量，完善中國特色社會(huì)主義法律體系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，保障和發(fā)展社會(huì)主義民主，全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家而定。程序的合法性可以最大程度地維護(hù)人的尊嚴(yán)、保障人的人格與自由權(quán)利?？梢哉f，實(shí)際錯(cuò)誤就好比是把一個(gè)東西的重量稱錯(cuò)了，而程序錯(cuò)誤則好比是把秤桿上的定盤星定錯(cuò)了，導(dǎo)致稱什么東西都不準(zhǔn)。

具體而言，在程序的制定和實(shí)施中要把握好以下幾點(diǎn)：其一，有法可依，先立法后行動(dòng)；其二，一切可用法律都要為大眾所知曉，按法規(guī)辦事；第三，賞罰分明，監(jiān)督落實(shí)。獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰是一個(gè)社會(huì)進(jìn)行科學(xué)管理的有效杠桿，在這個(gè)過程中，不僅要求監(jiān)督運(yùn)動(dòng)的結(jié)果，而且要求監(jiān)督運(yùn)動(dòng)的過程，只有運(yùn)動(dòng)程序是科學(xué)的，才能保證其結(jié)果是有效的。

程序化的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)長期的系統(tǒng)工程，需要在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)及生態(tài)文明建設(shè)五位一體的總體布局中，不斷提高組織管理者的素質(zhì)和水平。程序是人制定和執(zhí)行的，如果人的本身素質(zhì)不高，就不可能制定出好的運(yùn)動(dòng)程序，即使有了好的程序，也會(huì)在實(shí)踐中扭曲變形。所以，對于程序的設(shè)計(jì)，我們必須高度重視，因?yàn)樗俏覀円磺泄ぷ骱蜎Q策的基礎(chǔ)和前提。

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[責(zé)任編輯：李利林]