田成有

天下大治，起于法治。實(shí)現(xiàn)法治，必須立法先行。如今，人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問題；不是什么法都能治國，也不是什么法都能治好國，必須科學(xué)立法。

十八大報(bào)告明確提出，要“推進(jìn)科學(xué)立法”，十八屆四中全會(huì)又進(jìn)一步提出要“深入推進(jìn)科學(xué)立法”，科學(xué)立法是保證法規(guī)質(zhì)量的重要基礎(chǔ)和前提。如果說，傳統(tǒng)的立法是經(jīng)驗(yàn)立法、主觀立法、政績立法、感覺立法，那么，現(xiàn)代立法必須是科學(xué)立法、民主立法、依法立法。法學(xué)屬于人文社會(huì)科學(xué)，它不像自然科學(xué)那樣可以量化，既不能透過實(shí)驗(yàn)過程中的觀察，也不能憑借測量或計(jì)算來回答和解決，法律難以做到數(shù)學(xué)上的證明及客觀上的精確測量。那么，我們?nèi)绾慰茖W(xué)立法呢？

毛澤東在1954年主持起草新中國第一部憲法時(shí)曾經(jīng)講過：“搞憲法是搞科學(xué)。”此科學(xué)，是一種認(rèn)真的科學(xué)態(tài)度，就是要從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，探索和掌握立法規(guī)律，有效地解決中國問題。張德江委員長曾對科學(xué)立法有過專門闡述，他說：科學(xué)立法，就是要求法律準(zhǔn)確反映和體現(xiàn)所調(diào)整社會(huì)關(guān)系的客觀規(guī)律，同時(shí)遵循法律體系的內(nèi)在規(guī)律。實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法，必須堅(jiān)持以科學(xué)的理論為指導(dǎo)，從國情和實(shí)際出發(fā)，科學(xué)合理地規(guī)范公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)，科學(xué)合理地規(guī)范國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任，使法律符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，真正經(jīng)得起實(shí)踐和歷史的檢驗(yàn)。

由此，我理解的科學(xué)立法，主要體現(xiàn)在三個(gè)維度：科學(xué)理念、科學(xué)內(nèi)容、科學(xué)方法。

一、科學(xué)理念

馬克思曾經(jīng)說過，立法者“在任何時(shí)候都不得不服從經(jīng)濟(jì)條件，并且從來不能向經(jīng)濟(jì)條件發(fā)號施令。無論政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求而已”。立法者如何才能準(zhǔn)確地“表明和記載經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求”，馬克思的要求是“立法者應(yīng)該把自己看作一個(gè)自然科學(xué)家，他不是在創(chuàng)造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律”。這里所說的“表述法律”，就是要求立法者像一個(gè)自然科學(xué)家一樣，在法律中準(zhǔn)確地表述社會(huì)關(guān)系的現(xiàn)狀和發(fā)展方向，即社會(huì)關(guān)系的客觀規(guī)律。

規(guī)律是事物的內(nèi)在的客觀必然性，不因人類發(fā)現(xiàn)、認(rèn)識與否而普遍地發(fā)揮作用，也不因時(shí)間、地域、民族等的不同而有所差異。規(guī)律是一種客觀存在，不以人的喜好和意志為轉(zhuǎn)移，既不能被創(chuàng)立，也不能被消滅，只能被發(fā)現(xiàn)。法律作為一種社會(huì)規(guī)范，是社會(huì)關(guān)系的反映，立法者要對社會(huì)關(guān)系作出規(guī)范，必須準(zhǔn)確認(rèn)識、把握和反映社會(huì)關(guān)系的客觀規(guī)律，不能任性地、隨意地創(chuàng)造，必須受客觀規(guī)律的影響和制約，不符合客觀規(guī)律的法律終究一定會(huì)被淘汰。檢驗(yàn)一項(xiàng)立法是不是科學(xué)，首要的標(biāo)準(zhǔn)就是，是否具備了科學(xué)理念，是否尊重科學(xué)，進(jìn)一步說就是在多大程度上尊重和體現(xiàn)了它所調(diào)整領(lǐng)域社會(huì)關(guān)系的客觀規(guī)律。所以，所謂科學(xué)立法，就是不能超越社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，不能盲目制定不合實(shí)際、無法實(shí)施的法律，就是要把符合規(guī)律的東西，把通過實(shí)踐證明是好的做法固定下來。不顧客觀規(guī)律，超越社會(huì)發(fā)展的承受程度，不考慮社會(huì)成本，都是不科學(xué)的立法。

其次，立法在反映和體現(xiàn)客觀規(guī)律的同時(shí)，還須遵循法律體系自身的內(nèi)在規(guī)律。我國法律體系的內(nèi)在規(guī)律包括三方面的內(nèi)容：一是在法律體系的內(nèi)部，通過劃分立法權(quán)限，用不同位階的法調(diào)整和規(guī)范不同的領(lǐng)域和不同的事項(xiàng)。二是憲法具有最高的法律效力，下位法不得抵觸上位法，法制的內(nèi)容是統(tǒng)一的。三是不同位階、不同門類的法，應(yīng)保持協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性、邏輯性，避免法律體系的混亂、沖突和失調(diào)。立法貴在衡一，法度不齊，則守法者惑。科學(xué)立法，就是應(yīng)遵循法律體系的完整統(tǒng)一、協(xié)調(diào)銜接、內(nèi)在和諧，只有符合法律自身的內(nèi)在規(guī)律，才能有效規(guī)制社會(huì)生活、調(diào)整社會(huì)關(guān)系，建構(gòu)起理想的社會(huì)秩序。

認(rèn)識和把握規(guī)律，取決于立法者的認(rèn)識條件和能力，尊重和反映規(guī)律，取決于立法者的責(zé)任和智慧。衡量立法活動(dòng)在多大程度上屬于科學(xué)立法，有兩個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)：一是對規(guī)律認(rèn)識、把握的程度；二是對規(guī)律尊重和反映的程度。在對待規(guī)律和法律的關(guān)系上，我們既不能過分夸大立法者的創(chuàng)造作用，以為創(chuàng)制法律可以不顧規(guī)律，也不能否認(rèn)立法者的創(chuàng)造作用，以為規(guī)律可以直接地生出法律來。

二、科學(xué)內(nèi)容

按照立法法的規(guī)定，立法必須“科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任”。可見，科學(xué)立法就是要妥善解決好權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任之間的關(guān)系。四中全會(huì)的決定明確提出：“要把公平、公正、公開原則貫穿立法全過程?！睋?jù)此，檢驗(yàn)一項(xiàng)立法是否科學(xué)，一個(gè)非常重要標(biāo)準(zhǔn)就是，是否科學(xué)合理地規(guī)范公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)，是否科學(xué)合理地規(guī)范國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任，是否符合公平正義精神。

關(guān)于權(quán)利與權(quán)利的關(guān)系，必須堅(jiān)持權(quán)利平等原則，任何組織、任何個(gè)人都不能有任何特權(quán)，必須統(tǒng)籌兼顧好不同社會(huì)群體、不同階層之間的利益訴求；關(guān)于權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系，必須以公民私權(quán)利保障為重點(diǎn)，對公權(quán)力進(jìn)行必要的規(guī)范、制約和監(jiān)督，保持權(quán)利和權(quán)力之間的平衡；關(guān)于權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系，權(quán)利和義務(wù)必須對等，有義務(wù)必有權(quán)利，義務(wù)來源和從屬于權(quán)利，義務(wù)的設(shè)定必須也只能是為了權(quán)利；關(guān)于權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，應(yīng)樹立“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償，違法必追究”的觀念，堅(jiān)持權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一的原則，做到權(quán)力與責(zé)任緊密掛鉤，權(quán)力與利益徹底脫鉤。

必須正視，現(xiàn)實(shí)中的立法狀況離科學(xué)立法的要求還有相當(dāng)大的差距，存在許多不足。比如，公民權(quán)益保護(hù)不夠，某種需要及時(shí)解決的重大民生關(guān)切問題、權(quán)益保障問題遲遲得不到解決，管不了的或不愿意管的就禁，治不了的或不愿花工夫去治的就限，制度設(shè)計(jì)不周延，救濟(jì)措施不足，保障手段有限，有些立法看上去很美，但中看不中用，成為“觀賞性立法”，有些立法出臺后束之高閣，多年閑置，保護(hù)民眾權(quán)益的立法成為“休眠立法”。

科學(xué)立法，在內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)進(jìn)行這些關(guān)鍵考慮。在對公民、法人和其他組織的權(quán)利保障方面，應(yīng)當(dāng)由立法予以規(guī)定的權(quán)利是否得到了及時(shí)規(guī)定，憲法和法律沒有禁止的事項(xiàng)，公民、法人和其他組織從事了相關(guān)活動(dòng)，是否進(jìn)行了不適當(dāng)?shù)南拗坪透深A(yù)，對于上位法明確規(guī)定的權(quán)利，下位法是否準(zhǔn)確、完整地規(guī)范到，在具體化時(shí)是予以充分保障還是克減限制，對公民義務(wù)的設(shè)定，是否從實(shí)際出發(fā)，合理、適當(dāng)，并充分考慮到公民、法人和其他組織權(quán)利與義務(wù)的對等性、平衡性。

在對國家機(jī)關(guān)權(quán)力與責(zé)任的規(guī)定方面，應(yīng)當(dāng)注意到，賦予某一國家機(jī)關(guān)的某項(xiàng)權(quán)力，是否符合我國憲法規(guī)定和體制要求，是否符合基本的改革方向，是否符合基本的人權(quán)保障需要，是否存在部門利益、部門保護(hù)以及地方利益、地方保護(hù)的情況。既要避免重權(quán)力、輕責(zé)任，特別是只有權(quán)力、不承擔(dān)責(zé)任的情況，也要避免過于強(qiáng)調(diào)國家機(jī)關(guān)責(zé)任而忽視其權(quán)力的情況。

當(dāng)然，科學(xué)立法，還要解決法律與道德、風(fēng)俗習(xí)慣等其他規(guī)范的界限問題，科學(xué)地劃分法律與其他社會(huì)規(guī)范各自的調(diào)整范圍。法律不是萬能的，不是任何東西都要交給立法，法律本身存在明顯的局限性，法律對社會(huì)生活、社會(huì)關(guān)系的涵蓋性和適應(yīng)性存在一定限度，法律的實(shí)施需要物質(zhì)、精神等多方面的條件保障，能夠通過其他社會(huì)規(guī)范解決的問題，就不要立法。

此外，科學(xué)立法還涉及很多歷史的、現(xiàn)實(shí)的具體問題，要區(qū)別情況，具體問題具體分析。在改革發(fā)展的過程中，很多社會(huì)關(guān)系的發(fā)展變化具有不確定性、不穩(wěn)定性，客觀上增加了科學(xué)立法的難度。既不宜過于依賴經(jīng)驗(yàn)，使立法滯后于改革，也不宜片面強(qiáng)調(diào)立法的超前和引領(lǐng)，既要準(zhǔn)確預(yù)見未來的發(fā)展走向，用立法引領(lǐng)改革，又要理性認(rèn)識和敬畏改革，避免立法的草率盲動(dòng)。

再如，風(fēng)俗習(xí)慣、民族宗教、地區(qū)差異不平衡等，必須理性對待。中國是一個(gè)有悠久歷史文化傳統(tǒng)的大國，風(fēng)俗民情、文化傳統(tǒng)等因素在社會(huì)生活中具有很大影響，立法時(shí)不能回避或輕易改變這些歷史遺留因素，不宜簡單地用“規(guī)律”和“真理”等“科學(xué)的”認(rèn)識來干預(yù)宗教和民族問題，而應(yīng)當(dāng)予以充分尊重，不宜簡單地統(tǒng)一劃線，簡單地用統(tǒng)一的一種“科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)”去提出要求，而應(yīng)當(dāng)因地制宜，充分考慮各種合理差異的存在。所以，科學(xué)立法，實(shí)際上也是一個(gè)實(shí)事求是，從實(shí)際出發(fā)的態(tài)度問題、認(rèn)識問題。

三、科學(xué)方法

科學(xué)的內(nèi)容由何而來？一定是民主。所以，科學(xué)立法和民主立法不可分離。法律，從本質(zhì)上講是各種社會(huì)利益的分配和協(xié)調(diào)，是不同利益主體之間的博弈，因此，通過立法對利益的調(diào)整，必須進(jìn)行理性的溝通與平衡，必須體現(xiàn)和保障各利益主體不同的正當(dāng)利益，進(jìn)而達(dá)成共識，達(dá)成各方均能接受的方案。沒有民主的立法程序，就很難有科學(xué)的立法內(nèi)容。所以，科學(xué)立法，必須建立和完善一套最有利于多數(shù)人表達(dá)意志和利益的民主程序，程序越民主，多數(shù)人的意志和利益就表達(dá)得越充分，立法的內(nèi)容就越接近科學(xué)。

立法是否科學(xué)，一個(gè)重要的環(huán)節(jié)還要看立項(xiàng)是否科學(xué)。立項(xiàng)是立法工作的源頭，立項(xiàng)工作做得科學(xué)，立法項(xiàng)目的合法性、必要性、可行性、前瞻性、合理性等問題研究得充分、透徹，立法質(zhì)量就很高。實(shí)踐中，不少地方和部門在編制立法規(guī)劃時(shí)，憑領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人喜好決定法規(guī)立項(xiàng)，一些強(qiáng)勢部門在法規(guī)立項(xiàng)中主觀隨意性較大，這必然損害科學(xué)立法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。所以，科學(xué)立法的本意是實(shí)事求是，從地方實(shí)際出發(fā)，所謂科學(xué)，就是結(jié)合本地區(qū)自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，圍繞本行政區(qū)域內(nèi)帶有普遍性、全局性、根本性的重點(diǎn)問題，盡量充分掌握第一手的、最原始的、最真實(shí)的信息，進(jìn)行充分的調(diào)查、研究、論證，拋棄一切違背科學(xué)的主觀立法、隨意立法、任性立法，真正制定出具有地方特色的可操作的、管用的立法。

立法是難度較大的程序性、技術(shù)性工作。十八屆三中全會(huì)提出，“健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，提高立法質(zhì)量?！笔藢盟闹腥珪?huì)決定又明確要求，健全立法協(xié)調(diào)機(jī)制，開展立法協(xié)商，充分發(fā)揮各方面力量在立法協(xié)商中的作用，探索立法中重大利益論證咨詢機(jī)制，探索立法中公眾意見采納情況反饋機(jī)制等等。這些都為科學(xué)立法指明了方向。從立法的程序完善講，有必要制定如何立法的技術(shù)手冊和程序規(guī)范，從立法活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)定科學(xué)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一指導(dǎo)和規(guī)范各級立法機(jī)關(guān)。因此，所謂的科學(xué)立法，就是從擬訂立法規(guī)劃、制訂立法計(jì)劃到條例草案的起草、調(diào)查研究、征求意見、審議、表決等各個(gè)環(huán)節(jié)都有科學(xué)的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，并能采取諸如座談會(huì)、書面征求意見、調(diào)查研究、列席和旁聽、公民討論、專家咨詢和論證等形式和方法，通過健全和完善多數(shù)決制度、審級制度、統(tǒng)一審議制度、聯(lián)組會(huì)議、辯論制度、重大問題的事先協(xié)調(diào)和請示報(bào)告制度等，為科學(xué)立法提供依據(jù)和保障。

今后，科學(xué)立法應(yīng)朝具體化、精細(xì)化的方向發(fā)展。法規(guī)內(nèi)容的原則、粗疏，不僅損害了可操作性，也損害了權(quán)威性。地方立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，不宜貪大求全，能具體就盡量具體，能明確就盡量明確，努力使制定和修改的法律立得住、行得通、切實(shí)管用。孟德斯鳩曾說過，當(dāng)法律體裁臃腫的時(shí)候，人們就把它當(dāng)作一部浮夸的作品看待?？茖W(xué)立法，應(yīng)倡導(dǎo)“刪繁就簡”的文風(fēng)，力求明確、準(zhǔn)確、簡約、莊重，講求“簡練”而不“繁瑣”，講求“簡單”而不“繁復(fù)”，講求“簡明”而不“繁縟”。

“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治?！狈ㄊ侵螄舶钪?。所立之法要立得住、行得通、真管用，必須科學(xué)立法，若立法先天不足，質(zhì)量不過關(guān)，不僅影響執(zhí)法、司法、守法的效果，更會(huì)影響到法治的實(shí)現(xiàn)。

（作者系云南省人大常委會(huì)法工委副主任）