美國(guó)貿(mào)易代表辦公室發(fā)布的《2017年貿(mào)易政策議程》報(bào)告指出：2016年兩黨投票者都呼吁美國(guó)貿(mào)易政策方向發(fā)生根本性變化。*USTR，“2017 Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program,” March 2017，https:∥ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/reports-and-publications/2017/2017-trade-policy-agenda-and-2016#.這一根本性變化，揭示了過去70年來致力于捍衛(wèi)以規(guī)則為基礎(chǔ)的自由秩序的美國(guó)，如今正在經(jīng)歷從“無私”到自私的超級(jí)大國(guó)的歷史性轉(zhuǎn)變。《2018年貿(mào)易政策議程》斷言，特朗普總統(tǒng)開啟了美國(guó)貿(mào)易政策的新時(shí)代。*USTR, “2018 Trade Policy Agenda and 2017 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program,” March 2018，https:∥ustr.gov/sites/default/files/files/Press/Reports/2018/AR/2018%20Annual%20Report%20FINAL.PDF.特朗普政府的對(duì)華貿(mào)易政策，是這種歷史性轉(zhuǎn)變和新時(shí)代的關(guān)鍵組成部分。當(dāng)前，中美“貿(mào)易戰(zhàn)”正是這一邏輯的展開，而且勢(shì)必影響中美貿(mào)易前景。

一、美國(guó)對(duì)華貿(mào)易政策的轉(zhuǎn)向

(一)理解特朗普政府的貿(mào)易政策邏輯

特朗普 “美國(guó)優(yōu)先”“讓美國(guó)重新強(qiáng)大”的重商主義貿(mào)易政策邏輯包括以下幾個(gè)方面：首先，特朗普認(rèn)為，美國(guó)破敗是一個(gè)事實(shí)，也是一個(gè)問題。表現(xiàn)在美國(guó)不再偉大，不再是世界領(lǐng)導(dǎo)者；美國(guó)企業(yè)不斷喪失外國(guó)市場(chǎng)份額；制造業(yè)和工作崗位流向國(guó)外等。*Donald Trump, Crippled America： How to Make America Great Again，New York City：Simon & Schuster，2015，pp.1-10， 33-45，120-133.其次，從貿(mào)易方面來看，美國(guó)破敗的原因主要是貿(mào)易體系不公平以及政府不聰明。前者指當(dāng)前的自由貿(mào)易體系不公平，有利于搭便車的美國(guó)盟友或善于用世界貿(mào)易規(guī)則為己謀利的中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體，而美國(guó)人沒有得到國(guó)外公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，變成一個(gè)冤大頭。后者指美國(guó)政客們不擅長(zhǎng)交易，沒有用好實(shí)力，在貿(mào)易談判中吃虧。解決之道在于選擇一個(gè)像他這樣擅長(zhǎng)交易的人和最好的談判者，不搞多邊貿(mào)易談判而聚焦于雙邊貿(mào)易談判。因?yàn)榍罢弑群笳吒蝗菀装l(fā)揮美國(guó)實(shí)力的優(yōu)勢(shì)，交易上占不到便宜；應(yīng)運(yùn)用一切可用的工具和手段，實(shí)現(xiàn)自由公平的貿(mào)易。在特朗普看來，美國(guó)自然資源和人力資源都很豐富，只要改變政客們“只說不做”的行為，積極行動(dòng)起來，美國(guó)就能成功。

基于這種邏輯，按照《2017年貿(mào)易政策議程》和《2018年貿(mào)易政策議程》的闡述，可以將特朗普政府的貿(mào)易政策概括為“一個(gè)宗旨、一個(gè)出發(fā)點(diǎn)、兩項(xiàng)原則、三種途徑”。*美國(guó)商務(wù)部長(zhǎng)羅斯在2018年5月的一次演講中指出,美國(guó)政府貿(mào)易政策的三個(gè)目標(biāo)如下：首要目標(biāo)是使貿(mào)易伙伴在自由貿(mào)易方面保持言行合一；第二個(gè)目標(biāo)是使貿(mào)易伙伴遵守規(guī)則；第三個(gè)目標(biāo)是糾正往屆政府的錯(cuò)誤。參見Wilbur Ross，“Remarks by Secretary Wilbur Ross at the National Press Club Headliners Luncheon,”2018-03-14，https:∥www.commerce.gov/news/secretary-speeches/2018/05/remarks-secretary-wilbur-l-ross-national-press-club-headliners.

1. 一個(gè)宗旨：特朗普政府貿(mào)易政策的宗旨是促進(jìn)所謂“自由、公平和對(duì)等的貿(mào)易”。在特朗普政府看來，美國(guó)工人是世界上最好的，只要是“自由、公平、對(duì)等”的貿(mào)易，在公平競(jìng)爭(zhēng)場(chǎng)地上，美國(guó)人能參與競(jìng)爭(zhēng)并贏得競(jìng)爭(zhēng)。

2. 一個(gè)出發(fā)點(diǎn)：指美國(guó)優(yōu)先(America first)即特別強(qiáng)調(diào)任何貿(mào)易政策都必須以美國(guó)工人和美國(guó)家庭的利益為核心。按照這一出發(fā)點(diǎn)，美國(guó)政府要緊緊圍繞促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、增加美國(guó)就業(yè)、促進(jìn)與貿(mào)易伙伴的對(duì)等、加強(qiáng)制造業(yè)基礎(chǔ)和國(guó)防能力、擴(kuò)大農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)出口等目標(biāo)制定貿(mào)易政策。

3. 兩項(xiàng)原則：購(gòu)買美國(guó)貨和雇傭美國(guó)人。所有貿(mào)易政策都要以結(jié)果為導(dǎo)向，落實(shí)到美國(guó)貨的國(guó)內(nèi)外銷售增多或者美國(guó)人就業(yè)增加等方面。

4. 三種途徑：聚焦于雙邊談判而不是多邊談判；根據(jù)需要重新談判和修訂貿(mào)易協(xié)定；不以經(jīng)濟(jì)利益換取地緣政治利益，任何情況下都不容忍不公平貿(mào)易行為。

在《2017年貿(mào)易政策議程》報(bào)告中，貿(mào)易政策的優(yōu)先議程定為四大支柱：一是積極捍衛(wèi)美國(guó)貿(mào)易政策主權(quán)；二是嚴(yán)格執(zhí)行美國(guó)貿(mào)易法；三是努力打開國(guó)外市場(chǎng)；四是商談新的更好的貿(mào)易協(xié)定。在《2018年貿(mào)易政策議程》報(bào)告里，貿(mào)易政策的優(yōu)先議程定為五大支柱：一是維護(hù)國(guó)家安全；二是加強(qiáng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)；三是談判更好協(xié)議；四是最嚴(yán)執(zhí)法；五是改革多邊貿(mào)易體制。在《國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告中，對(duì)于促進(jìn)自由、公平和對(duì)等經(jīng)濟(jì)關(guān)系的優(yōu)先舉措包括以下五個(gè)方面：一是采用新貿(mào)易和投資協(xié)定并對(duì)已有協(xié)定進(jìn)行升級(jí)；二是打擊不公平貿(mào)易行為；三是打擊外國(guó)腐??；四是和同類伙伴合作；五是促進(jìn)新的市場(chǎng)機(jī)遇。

(二)美國(guó)對(duì)華貿(mào)易政策的邏輯

在特朗普政府看來，讓中國(guó)加入WTO就是一個(gè)錯(cuò)誤，因?yàn)橹袊?guó)沒有嚴(yán)格遵守WTO的規(guī)則，沒有全面履行入世承諾。中美競(jìng)爭(zhēng)中，美國(guó)輸了，中國(guó)贏了。一方面是中國(guó)搞不公平競(jìng)爭(zhēng)，奪走了美國(guó)的就業(yè)崗位和財(cái)富；另一方面是美中不對(duì)等開放，美國(guó)對(duì)中國(guó)完全開放了市場(chǎng)，但中國(guó)沒有對(duì)美國(guó)完全開放市場(chǎng)，美國(guó)吃虧了。“中國(guó)建立保護(hù)主義這一長(zhǎng)城，使用不合法的關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘使得美國(guó)公司在中國(guó)之外，搞不公平競(jìng)爭(zhēng)而獲得優(yōu)勢(shì)”。但問題不在中國(guó)，問題主要在于美國(guó)，往屆政府談判不力，執(zhí)法不嚴(yán)，對(duì)中國(guó)過于忍讓?！笆侨A盛頓的政客們解救了中國(guó)”，“自中國(guó)入世以來，美國(guó)人見證了5萬多家工廠關(guān)門，上千萬工作崗位喪失。這(讓中國(guó)入世)當(dāng)時(shí)對(duì)美國(guó)人就不是一個(gè)好協(xié)議，現(xiàn)在是一個(gè)壞協(xié)議。這是華盛頓政客們?nèi)绾胃銐奈覀儑?guó)家的一個(gè)典型例子”。*Donald J. Trump，“Reforming the U.S.-China Trade Relationship to Make America Great Again,”https:∥assets.donaldjtrump.com/US-China-Trade-Reform.pdf.“數(shù)十年來，美國(guó)一直縱容不公平貿(mào)易行為見漲。其他國(guó)家一直利用傾銷、歧視性非關(guān)稅壁壘、強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓、非經(jīng)濟(jì)手段、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼和來自政府和國(guó)有企業(yè)的支持等獲得了經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)”。*The White House，“National Security Strategy of the United States of America，”2017-12-18, https:∥www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf.

特朗普政府認(rèn)為，美國(guó)對(duì)華唯一影響力在于巨額貿(mào)易，*“Meeting with Editorial Board of The New York Times，” 2016-01-07，http:∥www.nytimes.com/politics/first-draft/2016/01/07/donald-trump-says-he-favors-big-tariffs-on-chinese-exports/.因此美國(guó)可以利用這一影響力施壓中國(guó)幫助解決朝核問題。特朗普認(rèn)為，“中國(guó)應(yīng)該解決這個(gè)問題，如果他們不解決問題，我們就該在貿(mào)易問題上對(duì)他們采取強(qiáng)硬態(tài)度，這意味著開始對(duì)他們征稅或者切斷與他們的貿(mào)易，中國(guó)約兩分鐘就會(huì)崩潰。我們對(duì)中國(guó)有巨大的影響力，我們只是不知道如何使用它?！?M. J. Lee，“Trump: North Korea is China's problem to fix,”2016-01-06，https:∥edition.cnn.com/2016/01/06/politics/donald-trump-north-korea-china-ted-cruz-immigration/.

特朗普強(qiáng)調(diào)，談判桌上的領(lǐng)導(dǎo)力和實(shí)力是美國(guó)對(duì)華政策最重要的部分。美國(guó)一直太害怕而未能保護(hù)和支持美國(guó)利益以及迫使中國(guó)讓其遵守其義務(wù)。美國(guó)需要服務(wù)于美國(guó)工人利益的聰明談判者，而不是那些想將美國(guó)制造業(yè)和投資推向海外的華爾街內(nèi)部人。*Trump，“Reforming the U.S.-China Trade Relationship to Make America Great Again.”

特朗普認(rèn)為，關(guān)鍵是要運(yùn)用談判戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)與中國(guó)貿(mào)易的公平。美國(guó)工人是偉大的，只要是公平競(jìng)爭(zhēng)，他們就能贏。工作崗位和工廠不再外包，而且會(huì)留在美國(guó)。美國(guó)經(jīng)濟(jì)將會(huì)繁榮。談判桌前美國(guó)仍然是有實(shí)力的，在特朗普的領(lǐng)導(dǎo)下，美國(guó)將與中國(guó)達(dá)成一個(gè)幫助美國(guó)企業(yè)和工人競(jìng)爭(zhēng)的更好交易。*Trump，“Reforming the U.S.-China Trade Relationship to Make America Great Again.”

事實(shí)上，美國(guó)政府指責(zé)中國(guó)在經(jīng)貿(mào)往來中實(shí)行不公平做法、占了便宜、沒有按照WTO的規(guī)則做事，是歪曲事實(shí)、站不住腳的。美國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的深層次問題是美國(guó)國(guó)內(nèi)結(jié)構(gòu)性問題造成的，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的成功是堅(jiān)定推進(jìn)市場(chǎng)化改革和不斷擴(kuò)大對(duì)外開放的成功。

(三)特朗普政府對(duì)華貿(mào)易政策的轉(zhuǎn)向

和中美建交以來的歷屆政府相比，特朗普政府對(duì)華貿(mào)易政策發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)向。這一轉(zhuǎn)向主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，對(duì)華定位發(fā)生轉(zhuǎn)向。特朗普政府將中國(guó)定位為“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”，這與往屆政府對(duì)華的非敵非友或者亦敵亦友的定位明顯不同。在2017年年底和2018年年初，特朗普政府最終確定了對(duì)華戰(zhàn)略定位即明確把中國(guó)定位“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”，這不僅在2017年12月18日發(fā)布的《國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告、2018年1月20日發(fā)布的《美國(guó)國(guó)防戰(zhàn)略》報(bào)告和2月2日發(fā)布的《核態(tài)勢(shì)評(píng)估》報(bào)告中得以明確，而且也體現(xiàn)在2018年1月30日的《國(guó)情咨文》中。特別是，《國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告按照是否遵守公平和自由市場(chǎng)原則將美國(guó)面臨的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)分為兩類：一類是美國(guó)與遵守公平和自由市場(chǎng)原則的國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)；另一類是美國(guó)與那些不尊重這些原則的國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)與那些和美國(guó)享有共同的價(jià)值觀且建立了公平和對(duì)等關(guān)系的國(guó)家在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)屬于良性競(jìng)爭(zhēng)。任何國(guó)家違反規(guī)則以獲取不公平的優(yōu)勢(shì)時(shí)，美國(guó)將會(huì)采取強(qiáng)制執(zhí)法措施。美國(guó)將與工業(yè)化民主國(guó)家和其他志同道合的國(guó)家一道抵御各種形式的經(jīng)濟(jì)侵略，防止它們威脅大家的共同繁榮和安全。*The White House，“National Security Strategy of the United States of America.”很顯然，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，特朗普政府將競(jìng)爭(zhēng)分為良性競(jìng)爭(zhēng)和敵對(duì)競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手也隨之分為良性競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手和敵對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。中國(guó)被劃歸為后者，即對(duì)美實(shí)施經(jīng)濟(jì)侵略的敵對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。這與往屆政府將中國(guó)視為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域主要互補(bǔ)的合作者有著本質(zhì)的不同。

第二，對(duì)華戰(zhàn)略發(fā)生轉(zhuǎn)向。與往屆政府采取的兩面下注(對(duì)沖)戰(zhàn)略不同，特朗普政府采取直接進(jìn)攻戰(zhàn)略，以便最大限度地為美國(guó)爭(zhēng)取經(jīng)濟(jì)利益，減少中國(guó)獲得的經(jīng)濟(jì)利益。所謂兩面下注戰(zhàn)略是指一方面加強(qiáng)與中國(guó)合作以分享中國(guó)崛起的好處，另一方面又加強(qiáng)防范，防止中國(guó)崛起對(duì)美國(guó)構(gòu)成威脅。

第三，對(duì)華戰(zhàn)術(shù)發(fā)生轉(zhuǎn)向。從戰(zhàn)術(shù)上看，特朗普政府將更多采用雙邊和單邊的方式而不是在多邊框架下處理中美貿(mào)易爭(zhēng)端，以交易而不是以規(guī)則為中心，這與往屆政府試圖將中國(guó)納入多邊框架并以規(guī)則為中心處理中美貿(mào)易爭(zhēng)端顯著不同。

特朗普政府的貿(mào)易政策與美國(guó)傳統(tǒng)貿(mào)易政策在價(jià)值觀方面也發(fā)生了偏離。一方面，因?yàn)槔鋺?zhàn)的需要，外交一直是美國(guó)傳統(tǒng)貿(mào)易政策考慮的一個(gè)最重要因素。特別是自《1962年貿(mào)易擴(kuò)大法》生效以來，美國(guó)將貿(mào)易政策與民主、人權(quán)和外交等密切聯(lián)系起來，主張貿(mào)易可以促進(jìn)民主和公民社會(huì)進(jìn)步，并以貿(mào)易伙伴國(guó)的政體、民主和人權(quán)等狀況作為確定雙邊貿(mào)易政策與貿(mào)易關(guān)系的主要依據(jù)。*張麗娟：《美國(guó)貿(mào)易政策的邏輯》，《美國(guó)研究》2016年第2期。傳統(tǒng)的美國(guó)貿(mào)易政策在于通過擴(kuò)大出口和增加美國(guó)最有競(jìng)爭(zhēng)力領(lǐng)域的就業(yè)以便促進(jìn)國(guó)內(nèi)繁榮、提高勞工實(shí)際報(bào)酬。通過降低進(jìn)口壁壘，美國(guó)貿(mào)易政策致力于增加進(jìn)口以便擴(kuò)大國(guó)內(nèi)購(gòu)買力和選擇，激勵(lì)美國(guó)企業(yè)變得更有生產(chǎn)效率和更具創(chuàng)新性。同時(shí)，美國(guó)貿(mào)易政策尋求服務(wù)于更廣泛的美國(guó)利益：促進(jìn)全球增長(zhǎng)、減少貧困和國(guó)外繁榮；支持可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；增強(qiáng)貿(mào)易伙伴的自由和穩(wěn)定。參見USTR，“U.S.-China Trade Relations: Entering a New Phase of Greater Accountability and Enforcement，”February 2006，https:∥ustr.gov/sites/default/files/Top-to-Bottom%20Review%20FINAL.pdf.而特朗普政府從重商主義出發(fā)，強(qiáng)調(diào)美中巨額貿(mào)易逆差不合理，從美中貿(mào)易本身對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)利益的貢獻(xiàn)這個(gè)角度進(jìn)行權(quán)衡。*Wilbur Ross，“Remarks by Secretary Wilbur Ross at the National Press Club Headliners Luncheon.”另一方面，傳統(tǒng)上，貿(mào)易可以促進(jìn)民主和人權(quán)是美國(guó)社會(huì)的基本共識(shí)，因此，美國(guó)貿(mào)易政策實(shí)際上承擔(dān)著雙重責(zé)任，一是務(wù)實(shí)擴(kuò)大出口貿(mào)易，二是出口產(chǎn)品的同時(shí)輸出美國(guó)的民主和價(jià)值觀。*張麗娟：《美國(guó)貿(mào)易政策的邏輯》，《美國(guó)研究》2016年第2期。特朗普政府的對(duì)華貿(mào)易政策明顯偏離了這一傳統(tǒng)，而是采取施壓措施促使中國(guó)進(jìn)一步開放市場(chǎng)，增加美國(guó)對(duì)華出口，減少美中貿(mào)易逆差。

美國(guó)貿(mào)易代表辦公室曾在2006年對(duì)美中貿(mào)易關(guān)系進(jìn)行過一次徹底的評(píng)估，并發(fā)布了題為《美中貿(mào)易關(guān)系：進(jìn)入更大責(zé)任和執(zhí)行的新階段》的報(bào)告。該報(bào)告認(rèn)為，美中貿(mào)易關(guān)系建立在三個(gè)核心原則之上。一是促進(jìn)以規(guī)則為基礎(chǔ)的、開放的全球貿(mào)易體系的發(fā)展；二是美國(guó)要從全球貿(mào)易體系中獲取更大的經(jīng)濟(jì)利益；三是追求公平持久并能促進(jìn)美國(guó)就業(yè)增長(zhǎng)的美中貿(mào)易關(guān)系。該報(bào)告還提出美國(guó)對(duì)華貿(mào)易政策的六大目標(biāo)：一是參與鼓勵(lì)中國(guó)成為負(fù)責(zé)任的利益攸關(guān)者，全面融入以規(guī)則為基礎(chǔ)的國(guó)際貿(mào)易體系，推動(dòng)市場(chǎng)的進(jìn)一步開放。二是執(zhí)行和合規(guī)，監(jiān)督中國(guó)全面遵守國(guó)際和雙邊義務(wù)。三是執(zhí)行美國(guó)貿(mào)易法律，要針對(duì)中國(guó)進(jìn)口，全面透明執(zhí)行美國(guó)貿(mào)易救濟(jì)和其他進(jìn)口法律，確保美國(guó)和中國(guó)產(chǎn)品在美國(guó)市場(chǎng)上的公平競(jìng)爭(zhēng)。四是支持市場(chǎng)進(jìn)入和改革，要求中國(guó)市場(chǎng)進(jìn)一步開放，經(jīng)濟(jì)改革力度進(jìn)一步加大，以便確保美國(guó)公司和工人能在中國(guó)市場(chǎng)上參與公平競(jìng)爭(zhēng)。五是促進(jìn)出口，有效地促進(jìn)美國(guó)對(duì)華出口，重點(diǎn)是美國(guó)在華出口增長(zhǎng)具有特殊潛力的領(lǐng)域。六是積極發(fā)現(xiàn)并解決貿(mào)易問題。發(fā)現(xiàn)美中貿(mào)易面臨的中長(zhǎng)期挑戰(zhàn)，積極加以解決。*USTR，“U.S.-China Trade Relations: Entering a New Phase of Greater Accountability and Enforcement.”

相比之下，特朗普政府的對(duì)華貿(mào)易政策已經(jīng)和這三項(xiàng)核心原則發(fā)生偏離，而且目標(biāo)也所不同。例如，對(duì)于第一核心原則，包括對(duì)華貿(mào)易政策在內(nèi)的特朗普政府的貿(mào)易政策已開始具有孤立主義傾向，《2017年貿(mào)易政策議程》強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)主權(quán)、《2018年貿(mào)易政策議程》強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)獨(dú)立、重新回到華盛頓傳統(tǒng)，即堅(jiān)定不移以美國(guó)利益為核心，采取“務(wù)實(shí)、靈活、與時(shí)俱進(jìn)”的策略，這些都表明美國(guó)對(duì)多邊貿(mào)易體系不再重視。對(duì)于第二個(gè)核心原則，“美國(guó)人民不滿美國(guó)以前貿(mào)易政策，不是因?yàn)樗麄儾辉傧嘈抛杂少Q(mào)易和開放市場(chǎng)，而是因?yàn)樗麄兌紱]有清楚地看見國(guó)際貿(mào)易協(xié)定的利益”。*USTR，“2017 Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report.”對(duì)于第三個(gè)核心原則，在特朗普政府看來，美中貿(mào)易關(guān)系是不公平的，這是美國(guó)制造業(yè)工作崗位流失的重要因素，第三個(gè)核心目標(biāo)也就不成立了。在對(duì)華貿(mào)易政策的目標(biāo)上，特朗普政府宣稱是為美國(guó)企業(yè)和工人而戰(zhàn)斗，主要實(shí)現(xiàn)以下四個(gè)具體目標(biāo)：一是迫使中國(guó)與美國(guó)談判；二是要保護(hù)美國(guó)獨(dú)創(chuàng)(American ingenuity)和投資；三是要奪回成百上千萬美國(guó)就業(yè)崗位、復(fù)興美國(guó)制造業(yè)；四是要加強(qiáng)美國(guó)談判實(shí)力。*Donald J. Trump，“Reforming the U.S.-China Trade Relationship to Make America Great Again.”由此可見，特朗普政府對(duì)華貿(mào)易政策目標(biāo)與小布什時(shí)期的六大目標(biāo)明顯不同。

圍繞這四個(gè)目標(biāo)，特朗普政府對(duì)華采取了一系列政策舉措。一是對(duì)華加強(qiáng)貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查。僅在2017年，特朗普政府就發(fā)起了82項(xiàng)反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查，和奧巴馬政府最后一年相比，增加了58%。*The White House，“President Donald J. Trump's Policy Agenda and Annual Report for Free, Fair, and Reciprocal Trade，”2018-02-28，https:∥www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trumps-policy-agenda-annual-report-free-fair-reciprocal-trade/.二是指責(zé)中國(guó)強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓、不公平許可政策和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等，自主發(fā)起對(duì)華“301”調(diào)查，并依據(jù)調(diào)查結(jié)果，決定對(duì)500億美元的對(duì)華輸美產(chǎn)品加征25%的關(guān)稅，首批價(jià)值340億美元的818項(xiàng)產(chǎn)品于2018年7月6日征收。*USTR，“USTR Issues Tariffs on Chinese Products in Response to Unfair Trade Practices”，2018-06-15，https:∥ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/june/ustr-issues-tariffs-chinese-products.而且，已向WTO起訴中國(guó)歧視性技術(shù)許可行為，*USTR，“Following President Trump's Section 301 Decisions, USTR Launches New WTO Challenge Against China，”2018-03-23，https:∥ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/march/following-president-trump%E2%80%99s-section.要求美國(guó)財(cái)政部制定對(duì)華赴美相關(guān)投資進(jìn)行限制的措施。*The White House，“Presidential Memorandum on the Actions by the United States Related to the Section 301 Investigation，”March 22, 2018，https:∥www.whitehouse.gov/presidential-actions/presidential-memorandum-actions-united-states-related-section-301-investigation/. 原定于2018年6月30日前由財(cái)政部發(fā)布限制中國(guó)對(duì)美投資的措施實(shí)際上并沒有公布，白宮解釋為制定改革美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)(CFIUS)的新法案(即《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案(FIRRMA)》)正處于國(guó)會(huì)審批階段，該法將賦予CFIUS限制中國(guó)對(duì)美投資的所有必要權(quán)力，因此只需加快改革在國(guó)會(huì)的立法進(jìn)程即可，而無需再由財(cái)政部專門針對(duì)中國(guó)制定相關(guān)措施。參見The White House，“Statement from the President Regarding Investment Restrictions,”2018-06-27，https:∥www.whitehouse.gov/briefings-statements/statement-president-regarding-investment-restrictions/.三是以國(guó)家安全為由，根據(jù)“232”調(diào)查結(jié)果，對(duì)進(jìn)口鋼鋁分別加征25%和10%的關(guān)稅。從其一度豁免相關(guān)國(guó)家的情況來看，主要還是針對(duì)中國(guó)，而對(duì)其他國(guó)家也征稅，主要是防止中國(guó)轉(zhuǎn)運(yùn)，即玩打鼴鼠游戲(Whac-A-Mole game)。*The White House，“Remarks by President Trump in Listening Session with Representatives from the Steel and Aluminum Industry,”2018-03-01，https:∥www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-listening-session-representatives-steel-aluminum-industry/.此外，還根據(jù)“201”保障調(diào)查結(jié)果，對(duì)進(jìn)口光伏產(chǎn)品和大型洗衣機(jī)分別采取為期四年和三年的全球保障措施，這對(duì)中國(guó)出口商的影響也很大。四是降低公司稅率，降至21%，并增加美國(guó)軍費(fèi)開支，增強(qiáng)美國(guó)軍事實(shí)力等。在特朗普政府看來，這些都是增加美國(guó)談判實(shí)力的籌碼。*Donald J. Trump，“Reforming the U.S.-China Trade Relationship to Make America Great Again.”此外，在其對(duì)華加征關(guān)稅的產(chǎn)品清單中，將《中國(guó)制造2025》的十大領(lǐng)域包括在內(nèi)。對(duì)這次“301”關(guān)稅制裁，特朗普稱之為開啟了“大談判”的進(jìn)程，副總統(tǒng)彭斯則稱之為“經(jīng)濟(jì)投降時(shí)代的結(jié)束”，貿(mào)易代表萊特西澤和商務(wù)部長(zhǎng)羅斯都強(qiáng)調(diào)這是應(yīng)對(duì)中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)、特別是在高技術(shù)方面競(jìng)爭(zhēng)的需要，國(guó)家貿(mào)易委員會(huì)主任納瓦羅則直接稱這是在應(yīng)對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)侵略等。*The White House，“Remarks by President Trump at Signing of a Presidential Memorandum Targeting China's Economic Aggression,”2018-03-22，https:∥www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-signing-presidential-memorandum-targeting-chinas-economic-aggression/.這表明，特朗普政府的貿(mào)易政策除了追求短期的降低貿(mào)易赤字的目標(biāo)(逼迫中國(guó)與美國(guó)談判)之外，更為注重保護(hù)美國(guó)獨(dú)創(chuàng)(American ingenuity)和投資、增加美國(guó)就業(yè)崗位、復(fù)興美國(guó)制造業(yè)、加強(qiáng)美國(guó)實(shí)力等長(zhǎng)期目標(biāo)。對(duì)華貿(mào)易政策也直接成為抑制中國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，防止中國(guó)在價(jià)值鏈高端，特別是在高技術(shù)方面趕超美國(guó)。

二、美國(guó)對(duì)華貿(mào)易政策轉(zhuǎn)向的背景和原因

(一)美國(guó)對(duì)華貿(mào)易政策轉(zhuǎn)向的背景

第一大背景是中國(guó)的強(qiáng)勢(shì)崛起。自1978年中國(guó)改革開放以來，特別是2001年中國(guó)加入WTO、全面融入美國(guó)主導(dǎo)的全球多邊貿(mào)易體系以來，中國(guó)的強(qiáng)勢(shì)崛起是不爭(zhēng)的事實(shí)。1979—2017年間中國(guó)GDP年均增長(zhǎng)率達(dá)到9.5%，是同期世界上增長(zhǎng)最快的經(jīng)濟(jì)體之一，被世界銀行稱之為“歷史上大型經(jīng)濟(jì)體最快的持續(xù)擴(kuò)張”。按照購(gòu)買力平價(jià)，中國(guó)已經(jīng)是世界最大經(jīng)濟(jì)體。此外，中國(guó)還是世界上最大制造國(guó)、最大的商品出口國(guó)、外匯儲(chǔ)備最多的國(guó)家。*Wayne M. Morrison，“China's Economic Rise: History, Trends, Challenges, and Implications for the United States,”2018-02-05，https:∥fas.org/sgp/crs/row/RL33534.pdf.在許多美國(guó)人看來，中國(guó)的強(qiáng)勢(shì)崛起是影響21世紀(jì)全球格局的最大變量；中國(guó)是多邊貿(mào)易體制的最大獲益者；讓中國(guó)加入WTO是錯(cuò)誤的，中國(guó)利用了WTO，而未完全履行入世承諾。而且，中國(guó)并沒有走向當(dāng)初美國(guó)人所希望的開放、自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。相反，美國(guó)幾十年的貿(mào)易政策已經(jīng)走到盡頭，因?yàn)槠淝疤嵋呀?jīng)不成立，美國(guó)已經(jīng)破敗，不再偉大、不再具有擔(dān)當(dāng)全球領(lǐng)導(dǎo)者的實(shí)力。因此美國(guó)不能再大度地以自己利益受損的方式一味追求自由貿(mào)易的國(guó)際秩序。特朗普在演講中反復(fù)說，美國(guó)往屆政府沒有認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，沒有采取更為有利的雙邊談判模式為美國(guó)爭(zhēng)取更大利益。因此，美國(guó)必須改變以往的貿(mào)易政策，追求“自由、公正和對(duì)等”的貿(mào)易。從這個(gè)角度看，美國(guó)貿(mào)易政策轉(zhuǎn)向是美國(guó)應(yīng)對(duì)中國(guó)強(qiáng)勢(shì)崛起的主動(dòng)選擇。

第二大背景是美國(guó)政府認(rèn)為全球化過度發(fā)展。全球化的過度發(fā)展是指全球化速度過快，全球治理無法及時(shí)跟上。貿(mào)易全球化、資本全球化、勞動(dòng)力全球化、技術(shù)全球化、制度全球化，這幾者之間出現(xiàn)了不平衡，特別是制度全球化和勞動(dòng)力全球化沒有跟上貿(mào)易全球化、資本全球化、技術(shù)全球化的步伐。由于全球市場(chǎng)影響范圍的大小一定要受到治理范圍的限制，當(dāng)全球治理遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于全球市場(chǎng)的發(fā)展時(shí)，就將制約全球市場(chǎng)的進(jìn)一步深化。美國(guó)政府認(rèn)為，從冷戰(zhàn)結(jié)束以來，全球治理機(jī)構(gòu)基本上還是以前的三駕馬車，即世界銀行、IMF、關(guān)貿(mào)總協(xié)定(世界貿(mào)易組織的前身)。全球化程度過深，范圍過廣，已經(jīng)超出了主權(quán)國(guó)家管理的能力和范圍。按照哈佛大學(xué)的丹尼·羅德里克(Dani Rodrik)的說法，全球市場(chǎng)與社會(huì)穩(wěn)定之間存在三種難以調(diào)和的緊張關(guān)系。一是全球化改變了國(guó)內(nèi)雇主和雇員的相對(duì)談判實(shí)力，雇傭關(guān)系發(fā)生變化。因?yàn)橘Y本更易于流動(dòng)，有技術(shù)、知識(shí)和能力流動(dòng)的雇員更易于抓住機(jī)會(huì)，非熟練工人更容易被替代。全球大量非熟練工人的供給增加，工資必然下降甚至造成失業(yè)，社會(huì)不穩(wěn)定性逐漸累積，引發(fā)有技能人群和無技能人群之間的矛盾和沖突上升。二是全球化在國(guó)內(nèi)和國(guó)家間滋生了社會(huì)價(jià)值規(guī)范的沖突，衍生出所謂“公平貿(mào)易”的訴求，比如童工、勞工標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)、競(jìng)爭(zhēng)政策、腐敗等。這又被稱為“底線(良心)之戰(zhàn)”。三是全球化使得政府更難以執(zhí)行其某些核心功能，比如社會(huì)保障等。戰(zhàn)后發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)揮了社會(huì)團(tuán)結(jié)和貿(mào)易自由化的國(guó)內(nèi)政治支持的功能，但全球化使得無社會(huì)保險(xiǎn)的國(guó)家參與競(jìng)爭(zhēng)，逼得政府為了保持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，不得不削減社會(huì)保險(xiǎn)。*Dani Rodrik，“The Debate Over Globalization: How to Move Forward By Looking Backward，”Revised, May 1998，https:∥drodrik.scholar.harvard.edu/files/dani-rodrik/files/debate-over-globalization.pdf. Dani Rodrik，“Globalization Dilemmas & the Way Out,” The Indian Journal of Industrial Relations, Vol.47, No.3, January 2012, pp.393-404.

羅德里克認(rèn)為，全球化的根基淺薄，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)通常建立在國(guó)內(nèi)的監(jiān)管及政治制度基礎(chǔ)之上，但全球市場(chǎng)的基礎(chǔ)則很薄弱，沒有全球性的反壟斷權(quán)力機(jī)構(gòu)、最后貸款人、社會(huì)安全網(wǎng)，也沒有全球性民主。換句話說，國(guó)際市場(chǎng)的弱點(diǎn)是管制不力，隨之而來的是不穩(wěn)定、低效率，群眾基礎(chǔ)薄弱。“政府是每個(gè)國(guó)家的政府，市場(chǎng)卻是全球性的，這就是全球化的致命弱點(diǎn)?！睋Q句話說，國(guó)家主權(quán)和全球市場(chǎng)之間的平衡是極其脆弱的。如果政府權(quán)力過大，過于強(qiáng)調(diào)國(guó)家主權(quán)，往往導(dǎo)致貿(mào)易保護(hù)主義；如果市場(chǎng)的自由空間過大，則很難得到各國(guó)政府的全力支持，世界經(jīng)濟(jì)就會(huì)不穩(wěn)定。冷戰(zhàn)結(jié)束后全球化2.0的結(jié)果也令人失望，動(dòng)蕩增多，而不是出現(xiàn)更多的投資和更快的增長(zhǎng)。貧富分化，缺乏起碼的社會(huì)安全網(wǎng)。經(jīng)濟(jì)成果斐然的中國(guó)和印度沒有無條件地向外國(guó)打開貿(mào)易和金融的大門。按照羅德里克的說法，世界經(jīng)濟(jì)有三大難以同時(shí)解決的政治難題：不能在追求民主和國(guó)家自主的同時(shí)追求經(jīng)濟(jì)全球化。即使能同時(shí)推動(dòng)民主和全球化，三大難題原理要求建立一個(gè)全球性的政治體系，但這一政治體系是極其復(fù)雜的，規(guī)模是前所未有的，也很難在近期能建立起來?！懊裰骱蛧?guó)家自主應(yīng)壓倒超級(jí)全球化。民主國(guó)家有保護(hù)自己制度的權(quán)利，當(dāng)這種權(quán)利和世界經(jīng)濟(jì)的要求發(fā)生沖突時(shí)，世界經(jīng)濟(jì)要讓步?！痹诹_德里克看來，賦予民主國(guó)家更多自主權(quán)能使全球經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)更穩(wěn)固，發(fā)展更健康。*丹尼·羅德里克:《全球化的悖論》，廖麗華譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011年，第86、10頁。

第三大背景是大衰退以來的全球貿(mào)易進(jìn)入存量博弈時(shí)代。自2008年全球金融危機(jī)和大衰退以來，國(guó)際貿(mào)易的增速大幅放緩，全球貿(mào)易增速與GDP增速基本維持在1∶1的比例附近，這和第二次世界大戰(zhàn)以來貿(mào)易增速平均是世界GDP增速的1.5倍形成鮮明對(duì)比，表明全球貿(mào)易進(jìn)入存量博弈時(shí)代，如圖1所示。在危機(jī)前，全球貿(mào)易的蛋糕在快速擴(kuò)大，全球主要經(jīng)濟(jì)體在貿(mào)易方面的競(jìng)爭(zhēng)性質(zhì)更多的是增量競(jìng)爭(zhēng)；而危機(jī)后，全球貿(mào)易的蛋糕基本沒什么變化，存量競(jìng)爭(zhēng)成為這一時(shí)期的主要特點(diǎn)。在存量競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代，各國(guó)不僅要下大力氣保住自己的市場(chǎng)份額，還要想方設(shè)法爭(zhēng)奪國(guó)外的市場(chǎng)份額。以2016年為例, 世界商品貿(mào)易數(shù)量的增速是自2008年金融危機(jī)以來速度最低的，僅僅增長(zhǎng)1.3%，這是2015年2.6%增速的一半，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于自1980年以來平均年度4.7%的增速。這一增速甚至低于當(dāng)年全球GDP年均2.3%的增速，也低于2015年年均2.7%的增速，低于自1980年全球GDP年均2.8%的增速。2016年世界貿(mào)易增速與GDO增速的比例僅為0.6，是自2001年以來該比例首次低于1的一次。如圖2所示，在存量競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)代，中國(guó)占全球商品出口的比例從2008年的9.1%增長(zhǎng)到2015年的14.1%，2016年的13.4%、2017年的13.7%，盡管2016年和2017年相比2015年的最高點(diǎn)有所下降，但和2008年相比，市場(chǎng)份額的增長(zhǎng)還是很明顯的，這自然會(huì)引起世界的高度關(guān)注。而且，正是在這一期間，中國(guó)商品出口總額首次在2009年超過德國(guó)，成為世界最大的商品出口國(guó)和第二大商品進(jìn)口國(guó)，2012年首次超過美國(guó)成為世界最大的商品貿(mào)易國(guó)。

圖1 1980—2022年全球商品貿(mào)易與GDP增速

圖2 1990—2017年中國(guó)占全球商品出口的比例

(二)美國(guó)對(duì)華貿(mào)易政策轉(zhuǎn)向的原因

正是在上述大背景之下，美國(guó)社會(huì)對(duì)中國(guó)的認(rèn)知逐漸發(fā)生了變化。而且，客觀環(huán)境的變化也使得美國(guó)以往對(duì)華貿(mào)易政策的前提發(fā)生了變化。

第一，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系不再是中美關(guān)系的壓艙石和穩(wěn)定器，而是直接的摩擦源和干擾器。在美國(guó)政府看來，2017年美中貿(mào)易逆差將近3750億美元左右，而且美中貿(mào)易逆差長(zhǎng)期占美國(guó)逆差總額的比例在50%左右，這是不可接受的。尤其是對(duì)于重商主義的特朗普政府而言，這么大的雙邊貿(mào)易逆差更是難以忍受，特別是在其認(rèn)為巨額逆差源自中國(guó)“不公平貿(mào)易”行為時(shí)，就更是如此。美國(guó)政府針對(duì)違反WTO規(guī)則采取的424項(xiàng)貿(mào)易救濟(jì)法律行動(dòng)中，有一半是針對(duì)中國(guó)的反傾銷和反補(bǔ)貼案子。*Wilbur Ross，“Remarks by Secretary Wilbur Ross at the National Press Club Headliners Luncheon.”即使是這么大的力度，美中貿(mào)易逆差仍屢創(chuàng)新高，美國(guó)政府認(rèn)為，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系不再是中美關(guān)系的壓艙石和穩(wěn)定器。

第二，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系政治化的實(shí)質(zhì)發(fā)生了變化，經(jīng)濟(jì)利益成為核心目標(biāo)。以往的經(jīng)貿(mào)關(guān)系往往是美國(guó)國(guó)內(nèi)議員將貿(mào)易問題政治化，希望中國(guó)在“政治改革、人權(quán)、民主化”等方面做出讓步，即經(jīng)貿(mào)是手段，目的是為了達(dá)到一定的政治目標(biāo)，比如克林頓總統(tǒng)時(shí)期的經(jīng)貿(mào)關(guān)系政治化?，F(xiàn)在特朗普政府認(rèn)為，中美貿(mào)易關(guān)系是政治，是手段，是進(jìn)行交易的籌碼。美國(guó)會(huì)以“政治牌”要求中國(guó)給予經(jīng)濟(jì)利益。*李巍、張玉環(huán)：《“特朗普經(jīng)濟(jì)學(xué)”與中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系》，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2017年第2期。

第三，認(rèn)定中國(guó)是不同于美國(guó)的“異類”。一方面是美國(guó)認(rèn)為中國(guó)的改革開放和融入國(guó)際社會(huì)將會(huì)導(dǎo)致其政治改革并向西方政治體制轉(zhuǎn)變這一假設(shè)，看來是失敗了。另一方面是經(jīng)濟(jì)模式不同，以前認(rèn)為讓中國(guó)加入WTO、融入國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序最終會(huì)使中國(guó)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但經(jīng)過16年的實(shí)踐，認(rèn)為中國(guó)還是國(guó)家干預(yù)、指導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)。*International Trade Administration，“A-570-053 Investigation Public Document E&C VI: MJH/TB，”O(jiān)ctober 26, 2017，https:∥enforcement.trade.gov/download/prc-nme-status/prc-nme-review-final-103017.pdf.“International Trade Administration，”A-570-901 Investigation Public Document,2006-08-30，https:∥enforcement.trade.gov/download/prc-nme-status/prc-lined-paper-memo-08302006.pdf.

第四，當(dāng)前以規(guī)則為基礎(chǔ)的多邊貿(mào)易體制無法與中國(guó)相容。美國(guó)認(rèn)為，WTO本質(zhì)上是實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的俱樂部，一個(gè)不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家，而且體量又如此之大的中國(guó)本質(zhì)上是不容于WTO的。要么WTO改變，適應(yīng)搞國(guó)家干預(yù)的中國(guó)；要么中國(guó)改變自己，否則世界多邊貿(mào)易體制將會(huì)逐漸邊緣化，進(jìn)而喪失存在價(jià)值。

第五，不再承認(rèn)中國(guó)是發(fā)展中國(guó)家。美國(guó)認(rèn)為目前中國(guó)已經(jīng)是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，不再是發(fā)展中國(guó)家；以前則部分承認(rèn)中國(guó)是發(fā)展中國(guó)家。而且，美國(guó)還認(rèn)為中國(guó)已經(jīng)在高新技術(shù)領(lǐng)域初步具備與美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)力。

正是因?yàn)樘乩势照畬?duì)上述五個(gè)前提的認(rèn)知發(fā)生變化，美國(guó)對(duì)華貿(mào)易政策也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)向。但是，美國(guó)對(duì)華貿(mào)易政策轉(zhuǎn)向會(huì)受到一些因素的制約，也可能會(huì)有所反復(fù)。

三、美國(guó)對(duì)華貿(mào)易政策轉(zhuǎn)向的制約因素

在美國(guó)，貿(mào)易政策是一項(xiàng)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)議題，也是敏感的政治議題，還是一項(xiàng)外交議題。其制定過程，既要實(shí)現(xiàn)內(nèi)政與外交兩大目標(biāo)的融合，又要面臨政治市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的沖突，必然會(huì)面臨多重制約和反復(fù)博弈。*張麗娟：《美國(guó)貿(mào)易政策的邏輯》，《美國(guó)研究》2016年第2期。正如有的學(xué)者所指出，“兩黨制”的政治結(jié)構(gòu)、不同利益集團(tuán)院外活動(dòng)的尋租行為、三權(quán)分立制度下的國(guó)會(huì)和政府的博弈都影響著美國(guó)貿(mào)易政策的走向。*盛斌：《世界經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變中的美國(guó)對(duì)外貿(mào)易政策》，《美國(guó)研究》1998年第3期。特朗普政府對(duì)華貿(mào)易政策也不例外，具體來看，其轉(zhuǎn)向面臨著以下制約因素。

首先是受到特朗普個(gè)人特質(zhì)和學(xué)習(xí)能力的制約。特朗普不是美國(guó)傳統(tǒng)的政治家。作為知名度很高的地產(chǎn)富豪，一方面毫無政治經(jīng)驗(yàn)和政治根基，另一方面是在極端環(huán)境下贏得的總統(tǒng)大選勝利，獲得的民眾支持率不算很高。因此，成為全球最有權(quán)勢(shì)的總統(tǒng)實(shí)際上是特朗普個(gè)人面臨的全新挑戰(zhàn)，需要完成諸多轉(zhuǎn)變。一是從老板到總統(tǒng)的轉(zhuǎn)變，身份轉(zhuǎn)變將導(dǎo)致行為的轉(zhuǎn)變，這意味著特朗普必須按美國(guó)總統(tǒng)身份的規(guī)范行事。當(dāng)富豪與總統(tǒng)兩個(gè)身份集于一身時(shí)，當(dāng)富豪和商人的行為規(guī)范與總統(tǒng)的規(guī)范相沖突時(shí)，特朗普個(gè)人必須放棄前者而重新適應(yīng)后者，這是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)。二是從經(jīng)商到治國(guó)的轉(zhuǎn)變。盡管從管理的角度來看，經(jīng)商與治國(guó)、商業(yè)與政治都有很多共同點(diǎn)，但是二者的差異實(shí)際上更為明顯，兩者的權(quán)力來源、權(quán)力基礎(chǔ)、制度規(guī)范、運(yùn)行機(jī)制等明顯不同。從這個(gè)角度看，特朗普必須完成從絕對(duì)控制到政治妥協(xié)的轉(zhuǎn)變。三是從個(gè)人(家族)利益到國(guó)家利益的轉(zhuǎn)變。*Carolyn Kenney and John Norris，“Trump's Conflicts of Interest in China，”2017-06-17，https:∥www.americanprogress.org/issues/security/news/2017/06/14/433915/trumps-conflicts-interest-china/.特朗普是商人，而且尚未完全切割，其個(gè)人利益與國(guó)家利益發(fā)生沖突的可能性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于往屆政府，如何真正成為美國(guó)利益而不是特朗普集團(tuán)利益的代表，是特朗普個(gè)人需要完成的重大轉(zhuǎn)變。具體到對(duì)華貿(mào)易政策方面，其轉(zhuǎn)向也將受到特朗普個(gè)人特質(zhì)和學(xué)習(xí)能力的制約。概括起來是三個(gè)問題，即毫無政治經(jīng)驗(yàn)、個(gè)性特殊、民意支持率不高的商人特朗普能否成為合格的對(duì)華貿(mào)易政策的決策者？特朗普學(xué)習(xí)能力、管理企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)和能力能否使其快速適應(yīng)毫無經(jīng)驗(yàn)的對(duì)華貿(mào)易政策的管理？特朗普對(duì)華貿(mào)易政策能否排除其個(gè)人(家族)利益的干擾？

其次是人事方面的制約。與往屆政府不同的是，特朗普在政治方面沒有積累自己的人脈和資源，需要參議院批準(zhǔn)的高官的任命速度明顯落后于往屆政府，影響到了政府的有效運(yùn)行。在一年多的實(shí)際運(yùn)行中，白宮內(nèi)部派系明顯，內(nèi)斗不斷，人事變動(dòng)頻繁。*刁大明：《特朗普政府對(duì)外決策的確定性與不確定性》，《外交評(píng)論》2017年第2期。而且白宮和行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的貿(mào)易政策權(quán)力之爭(zhēng)也會(huì)形成一定的制約。白宮和行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部，涉及貿(mào)易政策的機(jī)構(gòu)大大小小有二十多個(gè)，這些機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力之爭(zhēng)可能會(huì)影響到貿(mào)易政策的執(zhí)行。白宮顧問、國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、國(guó)家安全委員會(huì)、國(guó)家貿(mào)易委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)、商務(wù)部、美國(guó)貿(mào)易代表辦公室、國(guó)務(wù)院等機(jī)構(gòu)之間如何劃分貿(mào)易政策的權(quán)限，如何協(xié)調(diào)對(duì)華貿(mào)易政策，都存在較大的變數(shù)，這些問題會(huì)影響對(duì)華貿(mào)易政策執(zhí)行的效率和效果。

三是資金預(yù)算方面的制約。盡管2019年預(yù)算提議中，絕大部分貿(mào)易執(zhí)法部門的預(yù)算都有所增加，但是在削減行政部門預(yù)算的大背景下，相較于貿(mào)易談判和執(zhí)法繁重的任務(wù)而言，即使有所增長(zhǎng)，也可能低于實(shí)際需求，而且一些相關(guān)的決策部門，如財(cái)政部等的預(yù)算還是有所減少的，這也可能影響對(duì)華貿(mào)易政策的執(zhí)行效率。

四是制度方面的制約。正如前世界銀行行長(zhǎng)佐利克所言，“特朗普不受黨派身份約束，政治立場(chǎng)隨心所欲。他青睞軍人、億萬富翁和首席執(zhí)行官，但又要從家人身上尋找永恒的忠誠(chéng)?！?羅伯特·佐利克：《特朗普的反復(fù)無常與固定套路》， 2017年1月19日，http:∥www.ftchinese.com/story/001071050?full=y.特朗普總統(tǒng)個(gè)性較為偏執(zhí)，不太習(xí)慣外在約束，不羈善變，*尹繼武等：《特朗普的政治人格特質(zhì)及其政策偏好分析》，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2017年第2期。這意味著在執(zhí)行承諾的時(shí)候，他可能會(huì)不斷嘗試打破各種制度和規(guī)則的約束，直到邊界清楚為止。目前存在較大的不確定性是，從沒有從政經(jīng)驗(yàn)的特朗普是要適應(yīng)美國(guó)政治體制還是要打破或重塑美國(guó)政治體制。特朗普在競(jìng)選時(shí)已經(jīng)打破諸多政治慣例，比如沒有按慣例公開自己的稅表，與黨內(nèi)建制派公開撕裂；上任不久，又因穆斯林移民禁令指責(zé)聯(lián)邦法官；與媒體為敵，甚至公開指責(zé)媒體為美國(guó)的敵人?？偠灾?，國(guó)會(huì)、司法和媒體輿論監(jiān)督對(duì)特朗普承諾的執(zhí)行構(gòu)成了直接的制約。同時(shí)，上臺(tái)后，特朗普總統(tǒng)的公眾支持率持續(xù)走低，其權(quán)威也不斷受到行政機(jī)構(gòu)人員的質(zhì)疑，這些可能都會(huì)影響其對(duì)華貿(mào)易政策的后續(xù)走向。

五是利益集團(tuán)的制約。美國(guó)是多元社會(huì)，利益集團(tuán)眾多，不同的利益集團(tuán)有不同的利益訴求，對(duì)華貿(mào)易政策也不例外。比如，特朗普政府對(duì)華發(fā)起的本輪“貿(mào)易戰(zhàn)”就遭到了國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)、部分制造業(yè)界、金融業(yè)以及與中國(guó)經(jīng)貿(mào)往來密切的工商界利益群體、零售商等利益集團(tuán)的強(qiáng)烈反對(duì)。*龔婷：《美國(guó)對(duì)華經(jīng)貿(mào)政策新發(fā)展與中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系前景》，《國(guó)際問題研究》2018年第3期。

六是國(guó)際方面的制約。盡管可以預(yù)期WTO規(guī)則對(duì)美國(guó)的約束力會(huì)大幅下降，但不可否認(rèn)的是，無論是在道義上、聲譽(yù)上和利益方面，多邊貿(mào)易體系對(duì)特朗普政府的對(duì)華貿(mào)易政策還是有一定約束力的。美國(guó)對(duì)WTO不滿，但又還在利用WTO起訴中國(guó)等的事實(shí)表明，*USTR，“Following President Trump's Section 301 Decisions，USTR Launches New WTO Challenge Against China，” 2018-03-23，https:∥ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/march/following-president-trump%E2%80%99s-section.在短期內(nèi)它還是不會(huì)退出WTO，這也意味著在一定程度上它是受到WTO制約的。而且，美國(guó)本意是試圖改革現(xiàn)有多邊體系。2018年3月，美國(guó)貿(mào)易代表羅伯特·萊特希澤在國(guó)會(huì)眾議院籌款委員會(huì)作證時(shí)曾明確指出，WTO不利于促進(jìn)貿(mào)易自由化，美國(guó)尋求改革以WTO 為代表的多邊貿(mào)易體系。*U.S. House of Representatives, Committee on Ways and Means, “Hearing on U.S. Trade Policy Agenda,” 2018-03-21，https:∥waysandmeans.house.gov/wp-content/uploads/2018/05/20180321FC-Transcript.pdf. 據(jù)報(bào)道，在特朗普總統(tǒng)親自要求下擬定的“美國(guó)公平和對(duì)等關(guān)稅法”(“United States Fair and Reciprocal Tariff Act”)因違反WTO的最惠國(guó)待遇和擬賦予總統(tǒng)任意收取關(guān)稅的權(quán)力而被看作是美國(guó)要退出WTO的信號(hào)，但該法不僅沒有得到白宮絕大部分內(nèi)閣成員的支持，而且估計(jì)也會(huì)遭到國(guó)會(huì)的一致反對(duì)，因此，很難成為法律，事實(shí)上白宮發(fā)言人也否認(rèn)了正在準(zhǔn)備啟動(dòng)該立法。參見Jonathan Swan，“Exclusive: A leaked Trump bill to blow up the WTO,”2018-07-02，https:∥www.axios.com/trump-trade-war-leaked-bill-world-trade-organization-united-states-d51278d2-0516-4def-a4d3-ed676f4e0f83.html.同時(shí)，在制定和實(shí)施對(duì)華貿(mào)易政策時(shí)，中國(guó)的反應(yīng)也會(huì)形成一定的制約。

四、結(jié) 語

盡管特朗普政府對(duì)華貿(mào)易政策面臨諸多制約，能否成功轉(zhuǎn)向還存在一定的不確定性，需要時(shí)間來檢驗(yàn)。但是，在中國(guó)強(qiáng)勢(shì)崛起和存量博弈等大背景下，美國(guó)對(duì)華貿(mào)易政策的若干前提已經(jīng)發(fā)生變化。按照特朗普政府的貿(mào)易政策邏輯和對(duì)華貿(mào)易政策的邏輯，美國(guó)對(duì)華貿(mào)易政策對(duì)中國(guó)的定位轉(zhuǎn)向“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”，戰(zhàn)略將轉(zhuǎn)向直接進(jìn)攻，戰(zhàn)術(shù)將轉(zhuǎn)向更多采用雙邊和單邊的方式而不是在多邊框架下處理中美貿(mào)易爭(zhēng)端，以交易而不是以規(guī)則為中心。這種轉(zhuǎn)向最終將導(dǎo)致特朗普政府對(duì)華貿(mào)易政策偏離過去鼓勵(lì)中國(guó)的市場(chǎng)化改革、將中國(guó)融入國(guó)際貿(mào)易體系的方向，其目的是力圖實(shí)現(xiàn)中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系從所謂的“不公平、不對(duì)等”的性質(zhì)向所謂的“公平、對(duì)等”性質(zhì)的轉(zhuǎn)化，實(shí)質(zhì)是要維持不對(duì)稱的相互依賴關(guān)系，保持美國(guó)對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。隨著美國(guó)政府對(duì)華貿(mào)易政策的轉(zhuǎn)向，中美貿(mào)易摩擦將不可避免地進(jìn)入常態(tài)化、長(zhǎng)期化和復(fù)雜化。但不管外部環(huán)境發(fā)生了什么變化，中國(guó)政府都將堅(jiān)定不移地推動(dòng)改革開放，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，保護(hù)產(chǎn)權(quán)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)，發(fā)揮企業(yè)家的重要作用，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、反對(duì)壟斷，維護(hù)自由貿(mào)易原則和國(guó)際經(jīng)貿(mào)體系。