張巖

【摘要】國有企業(yè)是中國特色社會(huì)主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政興國的重要支柱和依靠力量。針對(duì)當(dāng)前國有企業(yè)在實(shí)施全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系和內(nèi)部控制體系建設(shè)中存在的認(rèn)識(shí)模糊、信息孤島、運(yùn)行不暢等問題，提出戰(zhàn)略規(guī)劃導(dǎo)向下的“全面風(fēng)性管理一內(nèi)部控制”體系框架，以及相應(yīng)的融合機(jī)制和策略，為國有企業(yè)更好控制內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)有質(zhì)量的可持續(xù)發(fā)展提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】國有企業(yè) 全面風(fēng)險(xiǎn)管理

隨著國有企業(yè)改革的不斷深化，出資人和企業(yè)本身都對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制提出了越來越高的要求。目前，國有企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)控制存在著兩套并行的管控體系，即內(nèi)部控制體系和全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系。但對(duì)兩個(gè)體系之間的關(guān)系，理論和實(shí)踐上都還存在著一定的爭議，這就在實(shí)踐中給國有企業(yè)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管控帶來了一定的困惑和挑戰(zhàn)。

一、問題的提出

2006年s月，國務(wù)院國資委印發(fā)我國第一個(gè)全面風(fēng)險(xiǎn)管理的規(guī)范性指導(dǎo)文件——《中央企業(yè)全面風(fēng)險(xiǎn)管理指引》（國資發(fā)改革[2006]106號(hào)），從初始信息、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理策略、風(fēng)險(xiǎn)管理解決方案、組織體系、監(jiān)督與改進(jìn)、風(fēng)險(xiǎn)管理文化、信息系統(tǒng)等八個(gè)方面對(duì)中央企業(yè)開展全面風(fēng)險(xiǎn)管理工作進(jìn)行了規(guī)范和指導(dǎo)。2008年6月，財(cái)政部等五部委聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》（財(cái)會(huì)[2008]7號(hào)），從內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督五個(gè)方面定義了企業(yè)內(nèi)部控制的基本要素和操作規(guī)范；2010年4月，五部委又聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)企業(yè)內(nèi)部控制配套指引的通知》（財(cái)會(huì)[2010]11號(hào)），發(fā)布了18項(xiàng)應(yīng)用指引和內(nèi)控評(píng)價(jià)、內(nèi)控審計(jì)2項(xiàng)指引，形成了較為完備的企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系。2012年5月，國資委與財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快構(gòu)建中央企業(yè)內(nèi)部控制體系有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國資發(fā)評(píng)價(jià)[2012]68號(hào)），對(duì)中央企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)工作進(jìn)行了部署。至此，國有企業(yè)的內(nèi)部控制和全面風(fēng)險(xiǎn)管理有了基本遵循，從理論指導(dǎo)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范層面解決了從無到有的基本問題。

從近年來國有企業(yè)特別是中央企業(yè)的實(shí)踐來看，這兩個(gè)體系對(duì)提高國有企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、建立健全風(fēng)險(xiǎn)管控規(guī)章制度、規(guī)避重大經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、培育企業(yè)核心競爭力、推進(jìn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，起到了巨大的推動(dòng)作用。但大部分情況下，兩個(gè)體系的建設(shè)、運(yùn)行分別由企業(yè)的財(cái)務(wù)管理部門和風(fēng)險(xiǎn)控制部門獨(dú)立實(shí)施，由于概念的認(rèn)知偏差、職責(zé)分工不同造成的“部門墻”現(xiàn)象、工作側(cè)重點(diǎn)不同等原因，兩個(gè)體系之間既獨(dú)立運(yùn)行又相互重疊，有時(shí)還存在著一定程度的矛盾和沖突，不僅會(huì)形成兩個(gè)并行的“信息孤島”，提高了企業(yè)內(nèi)部的溝通和交易成本，造成了管理上的低效率，甚至有的企業(yè)還把兩個(gè)體系的建設(shè)當(dāng)做上級(jí)機(jī)關(guān)下達(dá)的“任務(wù)”，“過關(guān)”思維濃厚，體系建設(shè)流于形式，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，這與前述指引和規(guī)范推行的初衷嚴(yán)重不符。

整體上來看，國有企業(yè)在風(fēng)險(xiǎn)管控方面還存在著以下幾個(gè)方面的突出問題：一是風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)有待進(jìn)一步提高。雖然多數(shù)國有企業(yè)都建立了較為完備的內(nèi)部控制或風(fēng)險(xiǎn)管理基本制度，但在制度的完備性、可操作性扔有待加強(qiáng)；沒有形成科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估缺乏有效的數(shù)據(jù)和方法支撐；在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)上也存在著普遍的“救火”意識(shí)，大都是風(fēng)險(xiǎn)暴露以后采聊‘亡羊補(bǔ)牢”方式；對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)也相對(duì)感性、不夠全面，全員參與的意識(shí)和能力不足。二是國有企業(yè)的內(nèi)部環(huán)境基礎(chǔ)依然薄弱。由于歷史和體制的原因，很大一部分國有企業(yè)的董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、股東大會(huì)等法人治理結(jié)構(gòu)不健全，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制；職能部門和業(yè)務(wù)部門之間的職責(zé)邊界不清晰，部門之間的權(quán)責(zé)利結(jié)構(gòu)和制衡機(jī)制不完善；給內(nèi)部控制體系和全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系的建設(shè)和運(yùn)行帶來了諸多不利影響。三是風(fēng)險(xiǎn)管控的信息化水平不高。大部分國有企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管控還處于相對(duì)分散、各自為政的狀態(tài)，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)管理信息化平臺(tái)，已有的風(fēng)險(xiǎn)管理信息系統(tǒng)也與常常其他信息系統(tǒng)形成不兼容的“孤島”，導(dǎo)致“煙囪林立”，無法實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)的共享和增值，影響了風(fēng)險(xiǎn)管控的效率和效益。

二、全面風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制

關(guān)于全面風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制之間的關(guān)系，目前學(xué)術(shù)界尚未達(dá)成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。有的專家認(rèn)為，全面風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制是一對(duì)等同的概念，可以看成是風(fēng)險(xiǎn)控制的兩種不同表達(dá)方式，沒有本質(zhì)性的區(qū)別；也有的專家則認(rèn)為，全面風(fēng)險(xiǎn)管理強(qiáng)調(diào)對(duì)外部的、動(dòng)態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)的管控，而內(nèi)部控制強(qiáng)調(diào)內(nèi)部的、靜態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)的管控，是兩個(gè)不能等同的概念。

本文認(rèn)為，全面風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制是兩個(gè)既有區(qū)別又有聯(lián)系的概念。相對(duì)于內(nèi)部控制，全面風(fēng)險(xiǎn)管理在管控目標(biāo)上增加了戰(zhàn)略目標(biāo)，目標(biāo)結(jié)構(gòu)更具宏觀性和全面性；在管控方式上，更加注重事前的監(jiān)測預(yù)警和防范，而不是事中和事后管控；在管控范圍上，更加注重對(duì)內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)的全面管控，同時(shí)強(qiáng)調(diào)對(duì)企業(yè)歷史、現(xiàn)實(shí)和未來的統(tǒng)一，風(fēng)險(xiǎn)管控更具前瞻性。此外，在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略上，內(nèi)部控制采取的是防范措施，一般情況下不能轉(zhuǎn)嫁、承擔(dān)、化解或分散風(fēng)險(xiǎn)；而全面風(fēng)險(xiǎn)管理可以按照風(fēng)險(xiǎn)收益原則，采取不同的風(fēng)險(xiǎn)管理策略組合，對(duì)己經(jīng)發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)采取措施進(jìn)行有效控制，從而降低風(fēng)險(xiǎn)暴露的損失。雖然存在這些差別，但風(fēng)險(xiǎn)控制是內(nèi)部控制的基本要素之一，全面風(fēng)險(xiǎn)管理的基本策略、解決方案等也包含著內(nèi)部控制的基本職能，兩者的最終目標(biāo)都是為了識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、控制風(fēng)險(xiǎn)，涉及的管控主體也都是企業(yè)的全體員工，從這個(gè)意義上講，兩者之間是交叉融合、相輔相成的，這也印證了國際風(fēng)險(xiǎn)管理協(xié)會(huì)的判斷，“風(fēng)險(xiǎn)管理體系與內(nèi)部控制體系并沒有原則性的區(qū)別，風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制正在趨同”。

正是由于兩者在概念上的趨同以及他們?cè)诒举|(zhì)上的統(tǒng)一性，這就為融合建設(shè)全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系和內(nèi)部控制體系帶來了可能。全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系和內(nèi)部控制體系都是為了應(yīng)對(duì)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)而產(chǎn)生的，在最終目標(biāo)上都?xì)w于合理的風(fēng)險(xiǎn)防控，那么按照成本效益的基本原則，在實(shí)際操作過程中就沒有必要按照傳統(tǒng)模式，由財(cái)務(wù)管理部門和內(nèi)控部門分別建設(shè)和管理，而應(yīng)該圍繞國有企業(yè)改革發(fā)展的最終目標(biāo)，從兩者的聯(lián)系和統(tǒng)一上統(tǒng)籌建立高度融合、有效協(xié)同的全面風(fēng)險(xiǎn)管理一內(nèi)部控制體系。

三、融合建設(shè)“全面風(fēng)險(xiǎn)管理-內(nèi)部控制”體系

從全面風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制的目標(biāo)來看，最終的目標(biāo)都是要確保企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃得到實(shí)現(xiàn)。根據(jù)上述分析，本文提出基于戰(zhàn)略規(guī)劃的“全面風(fēng)險(xiǎn)管理-內(nèi)部控制”體系，基本框架如下圖所示：

在上述框架中，內(nèi)部控制環(huán)境與全面風(fēng)險(xiǎn)管理的組織體系相融合，基于國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)建立全面風(fēng)險(xiǎn)管理的“三道防線”，即業(yè)務(wù)部門的第一道防線，風(fēng)控部門的第二道防線，意見監(jiān)督審計(jì)部門的第三道防線；內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與全面風(fēng)險(xiǎn)管理的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)相融合，建立健全風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，有效識(shí)別經(jīng)營管理中的內(nèi)外部潛在風(fēng)險(xiǎn)因素；內(nèi)部控制的控制活動(dòng)，與全面風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)策略、風(fēng)險(xiǎn)解決方案相融合，以重大重要風(fēng)險(xiǎn)為抓手，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理策略組合，有效應(yīng)對(duì)可能或己經(jīng)發(fā)生的各類風(fēng)性，降低風(fēng)險(xiǎn)損失；內(nèi)部控制的監(jiān)督與評(píng)價(jià)，與全面風(fēng)險(xiǎn)管理的監(jiān)督與改進(jìn)相融合，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制策略的有效性、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的確認(rèn)等進(jìn)行監(jiān)督，確保體系有效運(yùn)行；內(nèi)部控制的信息與溝通，與全面風(fēng)險(xiǎn)管理的信息搜集、風(fēng)險(xiǎn)管理信息系統(tǒng)等相融合，確保風(fēng)險(xiǎn)信息和數(shù)據(jù)的采集、加工、應(yīng)用和傳遞。

國有企業(yè)在融合建設(shè)“全面風(fēng)險(xiǎn)管理-內(nèi)部控制”體系還應(yīng)重點(diǎn)把握以下幾個(gè)要素：

一是科學(xué)制定戰(zhàn)略規(guī)劃。戰(zhàn)略規(guī)劃包括企業(yè)的使命愿景、發(fā)展目標(biāo)、業(yè)務(wù)體系和業(yè)務(wù)布局、行動(dòng)計(jì)劃和資源配置計(jì)劃、管理運(yùn)行體系和政策等。在融合建設(shè)的“全面風(fēng)險(xiǎn)管理-內(nèi)部控制”體系中，戰(zhàn)略規(guī)劃具有引領(lǐng)性作用，要突出風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，確保戰(zhàn)略規(guī)劃的制定符合企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)偏好和風(fēng)險(xiǎn)承受度。

二是要完善國有企業(yè)的內(nèi)部環(huán)境。良好的內(nèi)部環(huán)境是融合建設(shè)“全面風(fēng)險(xiǎn)管理-內(nèi)部控制”體系的基礎(chǔ)和根本保證，內(nèi)部環(huán)境的好壞直接決定著風(fēng)險(xiǎn)防控的效率和效果。國有企業(yè)應(yīng)從企業(yè)的實(shí)際情況出發(fā)，持續(xù)深化改革，進(jìn)一步完善法人治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，建立科學(xué)的計(jì)劃管理、考核激勵(lì)、人力資源管理、風(fēng)險(xiǎn)管理等基本制度，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與合規(guī)意識(shí)教育，動(dòng)員全體員工參與風(fēng)性管理，把風(fēng)險(xiǎn)管控融入到企業(yè)日常經(jīng)營管理和員工日常行為規(guī)范的全過程。

三是要強(qiáng)監(jiān)督和審計(jì)機(jī)制建設(shè)。企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管控需要建立與之匹配的內(nèi)部監(jiān)督、審計(jì)措施，充分發(fā)揮國有企業(yè)黨組織的作用，統(tǒng)籌建立紀(jì)檢監(jiān)察和審計(jì)機(jī)構(gòu)，明確不同機(jī)構(gòu)的職能職責(zé)，建立日常監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)察審計(jì)機(jī)制；突出監(jiān)督監(jiān)察工作的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向，及時(shí)對(duì)體系運(yùn)行的有效性、合規(guī)性進(jìn)行評(píng)估，提出評(píng)估意見和整改要求，督促體系建設(shè)的逐步完善；建立重大風(fēng)險(xiǎn)事件責(zé)任追究制度，及時(shí)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件的責(zé)任部門和責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)。

四是建立統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)控制信息系統(tǒng)。隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，企業(yè)智能化、智慧化發(fā)展的要求不斷提高?！叭骘L(fēng)險(xiǎn)管理-內(nèi)部控制”體系的建設(shè)運(yùn)行，關(guān)鍵是風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)的全面搜集、風(fēng)險(xiǎn)水平的量化評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)策略的合理測試、風(fēng)險(xiǎn)信息的有效傳遞、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的指揮調(diào)度，這都需要建立一個(gè)智能化的風(fēng)險(xiǎn)管理信息系統(tǒng)。在建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)管理信息系統(tǒng)的同時(shí)，還要與企業(yè)整體的信息化規(guī)劃相統(tǒng)籌，避免出現(xiàn)新的信息孤島，從而實(shí)現(xiàn)不同信息系統(tǒng)之間的信息融合與共享，提高基于信息系統(tǒng)的體系化決策能力和管理水平。

四、結(jié)束語

理直氣壯做強(qiáng)做優(yōu)國有企業(yè)是我國基本經(jīng)濟(jì)體制的必然要求，良好的內(nèi)部控制和有效的風(fēng)險(xiǎn)管理是國有企業(yè)深化改革、持續(xù)提高競爭力的必然要求。因此，就需要企業(yè)的管理者不斷把全面風(fēng)性管理和內(nèi)部控制有機(jī)結(jié)合起來，建立融合的“全面風(fēng)險(xiǎn)管理-內(nèi)部控制”體系，持續(xù)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，不斷優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)管控體系和業(yè)務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)控制的有效融合，對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面識(shí)別、科學(xué)評(píng)估、合理預(yù)警、積極防范和有效應(yīng)對(duì)，全面提高國有企業(yè)的管理水平，持續(xù)增加競爭力和發(fā)展活力。

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