魏哲哲

政府的“紅頭文件”是不是合法、規(guī)范？“民告官”案件中，政府部門如何更好地出庭應(yīng)訴？行政復(fù)議、行政訴訟等風(fēng)險如何預(yù)防和減少，實現(xiàn)政務(wù)活動的高效運轉(zhuǎn)？

如今，人民群眾對法治的要求越來越高，法治政府建設(shè)的任務(wù)更加凸顯。面臨越來越多的法律事務(wù)，客觀上需要在黨政機關(guān)、人民團體內(nèi)部建立一支專門化律師隊伍，當(dāng)好依法行政的法律參謀和法律助手，促進政府部門依法辦事。

5月7日至11日，一個特殊的培訓(xùn)班在杭州開班。

培訓(xùn)班學(xué)員是來自60多家中央黨政機關(guān)、人民團體和中央企業(yè)的140余名公職律師、公司律師。這是司法部首次針對這兩個群體開展培訓(xùn)。

公職律師、公司律師與社會上的執(zhí)業(yè)律師不同，他們供職于黨政機關(guān)、國有企業(yè)，身份上首先是公務(wù)員和企業(yè)員工，不對社會提供有償服務(wù)。但他們同樣具有律師身份，參與所在單位的各種法律事務(wù)。

2002年，司法部決定開展公職律師、公司律師試點工作。至今，全國共有超過8000家黨政機關(guān)、人民團體設(shè)立了公職律師，總數(shù)超2.4萬人；1000余家國有企業(yè)中也有超過4600名公司律師。

公職律師的作用可以發(fā)揮在前端

與社會上的執(zhí)業(yè)律師不同，公職律師、公司律師的日常工作涉及單位、企業(yè)法律事務(wù)的方方面面，包括審查管理合同、參與政府規(guī)范性文件起草修改、參與行政復(fù)議和行政訴訟等。

以中央國家機關(guān)公職律師首批試點單位之一證監(jiān)會為例，目前全系統(tǒng)已有近700名公職律師。

對于公職律師、公司律師的作用，司法部律公司相關(guān)負責(zé)人將其形象地概括為：依法決策的“智囊團”、規(guī)章制度的“把關(guān)人”、依法治理的“助推器”、法律風(fēng)險的“防火墻”、合法權(quán)益的“維護者”、矛盾糾紛的“調(diào)解員”和普法宣傳的“先鋒隊”。

一項行政行為是否恰當(dāng)，直接關(guān)系相對人的切身利益能否得到保障。“資本市場也是法治市場。證券期貨監(jiān)管工作，無論是準入性質(zhì)的行政許可，監(jiān)督性質(zhì)的日常監(jiān)管、稽查執(zhí)法工作，還是行政復(fù)議、行政訴訟工作，都需要理解、適用法律，離不開法治方法與手段?！敝袊C監(jiān)會法律部副主任、公職律師劉輔華介紹。

如何確保作出的行政行為合法、合規(guī)？證監(jiān)會機關(guān)各業(yè)務(wù)部門和派出機構(gòu)重視發(fā)揮公職律師的作用，建立了以公職律師為主的法律內(nèi)部審核制度，以解決日常監(jiān)管和稽查執(zhí)法中遇到的各類法律問題。

內(nèi)部先把一道關(guān)，更有利于依法作出決策。國家發(fā)展和改革委員會同樣建立了內(nèi)部合法性審查制度，新修訂的本委規(guī)章、規(guī)范性文件合法性審查指南，要求起草司局在將規(guī)章、規(guī)范性文件送法規(guī)司進行合法性審查之前，本司局的公職律師應(yīng)當(dāng)協(xié)助對文件的合法性進行預(yù)審查。

“公職律師從事法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的起草以及合法性審查工作，從內(nèi)容合法、程序正當(dāng)?shù)确矫孢M行審核把關(guān)，有助于提高政府立法和制度建設(shè)的質(zhì)量?！眹野l(fā)展和改革委員會法規(guī)司綜合處處長、公職律師何瑞琦認為，公職律師的作用可以發(fā)揮在前端，通過提出相關(guān)法律意見和建議，讓行政行為、行政決策更加規(guī)范。

“公職律師既是政府工作人員又是律師，特別是各業(yè)務(wù)司局有法律專業(yè)背景的工作人員在取得公職律師的身份后，可以將其業(yè)務(wù)專長和法律專長結(jié)合起來，在服務(wù)政府作出重大決策方面，能夠發(fā)揮獨特優(yōu)勢?！焙稳痃J為。

提出更具針對性的法律意見建議

當(dāng)下，社會公眾對于“民告官”案件，尤其是政府單位是否出庭應(yīng)訴非常關(guān)注。公職律師享有代理、閱卷、調(diào)查取證、發(fā)問等權(quán)利保障，能夠更好地適應(yīng)“民告官”越來越多的情況，更好地辦理行政訴訟案件。

隨著公職律師的發(fā)展壯大，證監(jiān)會逐步建立了獨立應(yīng)訴制度，不再聘請外部律師參與應(yīng)訴工作，對于以證監(jiān)會為被告的行政訴訟案件，主要依靠證監(jiān)會公職律師出庭應(yīng)訴。

“公職律師參與行政訴訟的優(yōu)勢在于其身份的雙重性，往往直接參與作出行政行為的具體工作，相比于社會律師，對于案件背景更為熟悉、了解。而且，經(jīng)過長期實踐積累，也逐漸有了豐富的應(yīng)訴經(jīng)驗和應(yīng)訴技巧?！弊C監(jiān)會法律部工作人員蔣海瑞介紹，以行政處罰為例，從立案、調(diào)查、處罰都是相關(guān)業(yè)務(wù)部門在做，由業(yè)務(wù)司局的公職律師參與訴訟更有優(yōu)勢。

“由于政府管理工作具有一定的特殊性、復(fù)雜性，加之社會律師執(zhí)業(yè)范圍的多樣性、接受委托的臨時性，決定了社會律師為黨政機關(guān)、人民團體、國有企業(yè)提供法律服務(wù)既有其獨特優(yōu)勢，也有一定局限?！彼痉ú肯嚓P(guān)負責(zé)人介紹，公職律師作為黨政機關(guān)的工作人員，熟悉政策法規(guī)和本單位實際情況，能結(jié)合本職工作提出更具針對性的法律意見建議，有效防范法律風(fēng)險，促進依法科學(xué)民主決策。

2016年，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，要求積極推行法律顧問制度和公職律師、公司律師制度，國家發(fā)展和改革委員會相應(yīng)建立公職律師制度。

“我委公職律師隊伍組建一年多來，我們積極探索如何充分調(diào)動和發(fā)揮公職律師的作用。在全委依法行政考核、行政復(fù)議案卷評查、行政執(zhí)法案卷評查，以及在一些疑難法律問題的論證研討中，都請公職律師參加，取得了很好的效果?！焙稳痃榻B，以行政執(zhí)法案卷評查為例，相較于外部專家和律師，公職律師更熟悉本單位職能和行政執(zhí)法實踐，在查閱案卷過程中可以較為準確、快速地對具體執(zhí)法事項是否合法規(guī)范作出評判。

“目前雖然這支隊伍人數(shù)不多，但是公職律師穿插在各個司局，參與到全委依法決策、依法行政工作過程中，對提升各業(yè)務(wù)司局依法行政水平發(fā)揮了重要作用?！焙稳痃f。

提高公職律師履職水平

記者了解到，目前我國公職律師隊伍已初具規(guī)模，在這樣一個龐大的體量之下，如何更好地發(fā)揮他們的作用顯得十分迫切。

從一組數(shù)據(jù)中也可看出這兩個群體發(fā)展速度之快。

到2017年12月底，全國31個省、自治區(qū)、直轄市共有7000多家黨政機關(guān)、人民團體、國企開展了公職律師、公司律師工作，公職律師總?cè)藬?shù)達1.8萬余人。但截至今年5月底，這一數(shù)據(jù)攀升至2.4萬余人。公司律師也增加了800余人，從3800人增至4600人。

此前一系列重頭文件的出臺顯示，公職律師、公司律師被提到了更為關(guān)鍵的位置。

2014年，十八屆四中全會公報中提出，要構(gòu)建社會律師、公職律師、公司律師等優(yōu)勢互補、結(jié)構(gòu)合理的律師隊伍。

2016年，中辦、國辦專門出臺的意見中，很多具體安排都破解了公職律師公司、律師在工作中的難題：比如他們可受所在單位委托，代表所在單位從事律師法律服務(wù)，在執(zhí)業(yè)活動中享有律師法等規(guī)定的會見、閱卷、調(diào)查取證和發(fā)問、質(zhì)證、辯論等律師執(zhí)業(yè)權(quán)。

“公職律師不向社會提供有償法律服務(wù)，不參與市場競爭，與社會律師能夠?qū)崿F(xiàn)功能互補、協(xié)同共榮?！彼痉ú柯蓭煿C工作指導(dǎo)司工作人員劉博卿向記者介紹，發(fā)展公職律師隊伍，能夠完善律師隊伍結(jié)構(gòu)，更好滿足日益多樣化、多層次、多領(lǐng)域的法律服務(wù)需求。

可以看到，盡管目前公職律師制度已經(jīng)全面建立，但在工作推進中仍然面臨一些問題和困難。一方面，隊伍規(guī)模有待擴大。目前開展公職律師工作的單位仍然是少數(shù)，公職律師人數(shù)仍然不多，與中央提出的目標(biāo)要求還有一定差距。另一方面，公職律師參與所在單位法律事務(wù)工作主要停留在較淺層面，公職律師作用還有待進一步發(fā)揮，突出表現(xiàn)在“兩多兩少”：公職律師參與行政訴訟、復(fù)議、政府信息公開等具體法律事務(wù)多，為重大決策、重大事項提供的法律意見少；對公職律師履行崗位職責(zé)提出的要求多，對不按規(guī)定聽取公職律師法律意見的行為依法依規(guī)追究責(zé)任的少。

此外，針對公職律師的體制機制也有待完善。《律師法》等法律法規(guī)只對社會律師作了規(guī)定，沒有對公職律師作出規(guī)定，公職律師的法律地位、權(quán)利義務(wù)尚無明確法律依據(jù)。

同時，公職律師申請程序、管理體制、工作流程、年度考核、教育培訓(xùn)、考核獎懲、經(jīng)費支持、配套保障等方面也未形成統(tǒng)一規(guī)范的制度體系。“法律顧問、公職律師、法制工作機構(gòu)三者的相應(yīng)職責(zé)及互動關(guān)系如何，需要進一步探索。”何瑞琦說。

而在一些分析人士看來，公職律師、公司律師內(nèi)嵌在機關(guān)企業(yè)，不免和社會上的執(zhí)業(yè)律師有些脫節(jié)，在保持他們自身特點的同時，如何將其納入律師管理體系，是要研究的課題。

證監(jiān)會方面的公職律師也說，公職律師身份具有雙重性，在履行公職律師職責(zé)的同時，也要接受所在單位或部門的行政上下級隸屬管理，其所發(fā)表的專業(yè)意見會受影響，履職獨立性如何得到有效保障，也需要進一步研究。

司法部回應(yīng)稱，司法部組織首次培訓(xùn)意在提升公職律師公司律師的政策理論水平、法律專業(yè)素養(yǎng)和實務(wù)操作能力，加強各單位業(yè)務(wù)交流和共性難點問題研究，推動完善科學(xué)規(guī)范的公職律師、公司律師管理體制。

同時，司法部則在此次培訓(xùn)中釋放了信號，稱正在研究制定加強管理、保障其發(fā)揮作用的規(guī)范性文件，預(yù)計年內(nèi)出臺。

“下一步，司法部將準確把握公職律師崗位需求，舉辦有針對性的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高公職律師法律實務(wù)操作能力和履職水平?！彼痉ú柯蓭煿C工作指導(dǎo)司司長周院生表示，建議推動修改律師法，以法律形式明確公職律師法律地位及權(quán)利義務(wù)；健全配套法規(guī)、規(guī)章和行業(yè)規(guī)范，制定出臺《公職律師管理辦法》，依法保障執(zhí)業(yè)權(quán)利，強化監(jiān)督管理，更好發(fā)揮公職律師在全面依法治國中的重要作用。