淺談鄰避沖突化解之道

周一博

“鄰避設(shè)施”一詞最早于1977年由美國學(xué)者O'Hare提出，稱之為“Not In My Back Yard”（NIMBY），是指那些具有負(fù)外部性公共基礎(chǔ)設(shè)施。這些公共設(shè)施因為對所在區(qū)域具有一定的負(fù)外部性，所以這些項目落地過程中往往會激發(fā)當(dāng)?shù)鼐用竦膹?qiáng)烈反對，甚至?xí)l(fā)環(huán)境群體性事件，即鄰避沖突。鄰避沖突是當(dāng)?shù)鼐用穹纯弓h(huán)境不正義危及自身的一種方式，是當(dāng)?shù)鼐用駥τ谧陨斫】怠⒔?jīng)濟(jì)、環(huán)境等利益免于遭受風(fēng)險的防范。究其根源，鄰避沖突主要是公共利益與私人利益之間的博弈。

一、問題的提出

鄰避沖突是社會發(fā)展過程中的痛點問題，北京六里屯垃圾焚燒事件、廈門PX項目事件、廣州駿景花園變電站事件、番禺垃圾焚燒等事件不僅抑制了城市完善公共基礎(chǔ)設(shè)施，而且在一段時間內(nèi)造成了嚴(yán)重的社會問題。2016年湖北仙桃因垃圾焚燒電廠建設(shè)引發(fā)了當(dāng)?shù)孛癖娂w游行的極端環(huán)境群體性事件，部分情緒激動的市民還做出了更加極端的行為，政府被迫宣布停止項目。但事件發(fā)生近一年后，2017年5月3日，仙桃垃圾焚燒發(fā)電項目作為該市“一號工程”在原址重新啟動建設(shè)，2018年4月，項目投產(chǎn)試運行。從一些事例中我們可以看出，如何化解鄰避沖突在現(xiàn)代社會發(fā)展中顯得尤為重要。

二、鄰避沖突成因分析

（一）政府決策公信力欠缺

政府未能獲得公眾信任主要在于“關(guān)門辦案”，如在廈門PX項目事件中，項目已于2006年11月開工，但公眾得知此事卻是起因于趙玉芬等105名全國政協(xié)委員聯(lián)名簽署提案，隨后“鄰避沖突”如期而至。同樣在廣州番禺事件、昆明PX項目、成都PX項目等鄰避沖突事件中，政府信息不公開或公開不充分皆是其爆發(fā)的重要原因。公眾參與的基礎(chǔ)是政府信息公開，公眾權(quán)利意識和環(huán)境質(zhì)量要求的提升也倒逼著政府信息不斷公開。如果公眾的知情權(quán)和參與權(quán)得不到應(yīng)有的對待，就會引起公眾對政府的質(zhì)疑和不滿，政府公信力也就無從談起。

（二）缺乏公眾有效參與

首先，雖然我國《環(huán)境影響評價法》《建設(shè)項目管理條例》《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》等均有涉及公眾參與的相關(guān)條文，但是現(xiàn)實中政府常常會漠視公眾參與的價值，通過專家意見或者非當(dāng)?shù)毓妳⑴c沖淡公眾反對意見，導(dǎo)致公眾參與流于形式。其次，公眾參與組織化程度不高、個體利益分散、理性行動能力匱乏、參與方式受限同樣影響公眾參與的實效。

（三）環(huán)境成本與收益不公

鄰避沖突是公共利益與私人利益之間的博弈。鄰避設(shè)施所產(chǎn)生的效益每個人都有使用權(quán)且具有非排他性，但鄰避設(shè)施的成本僅由附近居民承擔(dān)。這是一種環(huán)境利益分配非正義表現(xiàn)，這種環(huán)境非正義甚至?xí)绊懞蟠说沫h(huán)境權(quán)益。合理的利益分配方式一般是：誰受益，誰補償。所以，需要科學(xué)合理地界定負(fù)擔(dān)者與受益者的利益關(guān)系，以減少設(shè)施所在地居民的負(fù)擔(dān)。

三、鄰避沖突化解之道

（一）完善信息公開和監(jiān)督機(jī)制

目前，在我國環(huán)境保護(hù)中國家行政權(quán)居于主導(dǎo)地位，環(huán)境目標(biāo)的實現(xiàn)與否很大程度上取決于國家環(huán)境權(quán)的運行狀況。在建設(shè)項目前，應(yīng)組織專家、公眾多方參與規(guī)劃。同時，公眾參與的能力大小取決于其所獲得信息的程度，所以政府應(yīng)積極公開環(huán)評文件及其他信息；在建設(shè)中，監(jiān)督建設(shè)單位環(huán)境保護(hù)設(shè)施良好并投入使用；在運營中，保障環(huán)境設(shè)備監(jiān)管、督促監(jiān)測數(shù)據(jù)公開。同時，風(fēng)險的不確定性也是引起鄰避效應(yīng)的重要原因，政府和運營方應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)完善的風(fēng)險管理制度，提高規(guī)避和應(yīng)對風(fēng)險能力，將責(zé)任具體化。

（二）積極引導(dǎo)公眾參與

公眾參與是現(xiàn)代“緩和—參與”型行政模式的必然選擇，實現(xiàn)公眾與政府關(guān)系從傳統(tǒng) “命令—服從”至“合作—參與”的轉(zhuǎn)變。在這種合作關(guān)系中，溝通是其核心機(jī)制。通過協(xié)商民主的利益表達(dá)機(jī)制，公眾與政府之間進(jìn)行充分溝通，一方面能增進(jìn)雙方理解、信任。另一方面，能充分權(quán)衡公眾利益訴求，提高決策的民主性。其次，環(huán)境問題具有高科技背景，一般公眾難以形成科學(xué)正確的認(rèn)識，所以政府應(yīng)當(dāng)積極對公眾進(jìn)行科學(xué)宣傳和普及、邀請公眾代表實地考察以及群眾自發(fā)帶動等方式，幫助公眾形成科學(xué)的認(rèn)識，化解主觀嫌惡情節(jié)，減少鄰避沖突的內(nèi)在動機(jī)。同時，還可以領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)公眾監(jiān)察團(tuán)隊，對鄰避設(shè)施進(jìn)行日常監(jiān)督。

（三）環(huán)境補償

環(huán)境補償是一種運用其他利益來彌補由于鄰避設(shè)施負(fù)外部性給所在區(qū)域公眾帶來的利益損失，同樣也是環(huán)境分配正義的一種體現(xiàn)。通常，環(huán)境補償多采用經(jīng)濟(jì)補償。但環(huán)境補償不僅限于經(jīng)濟(jì)補償一種手段，還包括設(shè)施補償。例如臺灣地區(qū)的八里焚化廠，利用垃圾焚燒的熱能為周邊居民免費提供一處溫水泳池。如此一來，具有負(fù)外部性的設(shè)施通過一定方式所承擔(dān)的正外部性也能化解人們的鄰避情節(jié)。

（作者單位：河南大學(xué)法學(xué)院）