霍思伊

一個(gè)養(yǎng)老金缺口不斷變大的省份，拿什么去拯救不斷加速的老齡化？

在《遼寧省人口發(fā)展規(guī)劃（2016-2030年）》落地前的專家座談會(huì)上，沒有太多的爭(zhēng)議，與會(huì)者很快達(dá)成了一致。

共識(shí)有兩條：一是遼寧的老齡化問題已經(jīng)迫在眉睫，必須要改變；二是不得不承認(rèn)，提高生育意愿，非常困難。

在遼寧，對(duì)老齡化問題的認(rèn)識(shí)，走過了長(zhǎng)達(dá)十多年的曲折道路。

遼寧大學(xué)人口研究所副研究員宋麗敏告訴《中國(guó)新聞周刊》，遼寧的老齡化既早于全國(guó)，速度又快。此前十年中，政府雖有關(guān)注，但缺乏全局性的戰(zhàn)略安排和實(shí)際的應(yīng)對(duì)，因此錯(cuò)過了改革的最佳窗口期。

把潛在水里的問題拿到水面上來

2016年，70后出生的宋麗敏已經(jīng)41歲。身為全面二孩政策的主要目標(biāo)生育人群，她卻沒有生育動(dòng)力?！叭绻昵胺砰_二孩，我或許會(huì)考慮，現(xiàn)在精力和能力都不夠了。”她說。

2016年全面放開二孩后，與此前輿論普遍對(duì)人口爆炸性增長(zhǎng)的擔(dān)憂不同，實(shí)際上適齡人群的生育意愿遠(yuǎn)比預(yù)期低。根據(jù)全國(guó)婦聯(lián)2016年的調(diào)查數(shù)據(jù)，一孩家庭中只有20.5%愿意生二孩，有53.3%明確不想生二孩。

在遼寧，拒絕生二孩的比例達(dá)到了80.3%。

這是遼寧省衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)在2016年3月得出的調(diào)查結(jié)果，當(dāng)時(shí)，政策頒布的熱度還沒過。并且，在調(diào)查樣本中，像宋麗敏這樣40歲以上的婦女，占到了69%。

多位受訪專家告訴《中國(guó)新聞周刊》，遼寧老齡化的根本原因是生育水平低下，而且遠(yuǎn)低于全國(guó)的平均水平。

2010年第六次人口普查結(jié)果顯示，遼寧省的總和生育率為0.74，排在北京和上海前面，位列全國(guó)倒數(shù)第三。同期，全國(guó)總和生育率為1.18。

2015年，遼寧省的總和生育率為0.9，全國(guó)為1.05。而在全面放開二孩后的2016和2017兩年，遼寧的出生率分別為6.60%。和6.49%，僅為全國(guó)水平的一半左右，同期全國(guó)的出生率分別為12.95%和12.43%。

宋麗敏指出，生育率一旦降至15以下，就很難回升，會(huì)陷入低生育率陷阱。而且，在她看來，生育意愿具有剛性，一旦降低很難再提高。

2017年剛過春節(jié)，這些問題就擺到了遼寧省發(fā)改委、衛(wèi)計(jì)委和各位人口專家面前。

經(jīng)過廣泛的調(diào)研和座談，2018年6月25日，遼寧省政府正式印發(fā)《遼寧省人口發(fā)展規(guī)劃（2016-2030年）》，率先提出探索對(duì)生育二孩的家庭給予更多獎(jiǎng)勵(lì)政策。

“這個(gè)規(guī)劃很大膽，反映了二孩政策效果不佳的現(xiàn)狀，把潛在水里的問題最終拿到了水面上來?！毖芯咳丝谡叨嗄甑倪|寧省社科院副院長(zhǎng)梁?jiǎn)|對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說。

老齡化疾風(fēng)驟雨

按照聯(lián)合國(guó)的定義，當(dāng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)65歲及以上老年人口數(shù)量占總?cè)丝诒壤^7%時(shí)，該國(guó)家或地區(qū)就進(jìn)入了老齡化社會(huì)。

1995年，遼寧省65歲及以上人口占總?cè)丝诒戎鼐瓦_(dá)到了7.02%，比全國(guó)提前5年進(jìn)入老齡化社會(huì)。

有專家分析，遼寧老年人口的高峰，會(huì)比全國(guó)早10年左右到來。預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，2039年左右，遼寧的老年人口將上升至峰值，總量達(dá)到1226萬，占比達(dá)到30%。而據(jù)國(guó)家社科基金項(xiàng)目《中國(guó)人口發(fā)展戰(zhàn)略研究》的預(yù)測(cè)，全國(guó)范圍內(nèi)，65歲以上老年人口占比的峰值，則會(huì)在2050年到來，占比為23.07%。

遼寧人口老齡化的速度快于全國(guó)。全國(guó)范圍內(nèi)，從2000年到2010年，6.5歲及以上老年人口比重只上升了1.91個(gè)百分點(diǎn)，而遼寧上升T2.43個(gè)百分點(diǎn)。

遼寧省計(jì)劃生育委員會(huì)原副主任、國(guó)家計(jì)生委專家委員會(huì)委員曹景椿對(duì)《中國(guó)新聞周刊》指出，在1964年以前，遼寧的人口結(jié)構(gòu)尚為“年輕型”，1995年就過渡到“老年型”，僅用了30來年，是全國(guó)發(fā)展最快的省份之一，“相當(dāng)于發(fā)達(dá)國(guó)家一百多年所走過的路程”。

據(jù)遼寧省老齡辦發(fā)布的《遼寧省2017年老年人口信息和老齡事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》顯示，截至2017年末，遼寧省戶籍總?cè)丝跒?23257萬人，60周歲及以上戶籍老年人口958.74萬人，占總?cè)丝诘?2.65%。近45個(gè)人中，就有一個(gè)60歲以上的老年人。而同期全國(guó)60歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎貫?7.3%。遼寧比全國(guó)高出了535個(gè)百分點(diǎn)。

遼寧省的14個(gè)地級(jí)市，這一比例均超過全國(guó)。其中，沈陽(yáng)、大連、鞍山、撫順、本溪、丹東、營(yíng)口、阜新、遼陽(yáng)、鐵嶺、盤錦和葫蘆島等12個(gè)市的老年人口占比，均大于20.00%。

遼寧省社科院副院長(zhǎng)梁?jiǎn)|告訴《中國(guó)新聞周刊》，與全國(guó)其他省份相比，遼寧人口老齡化具有開始早、速度快、程度深的特點(diǎn)。其中的一個(gè)原因，是遼寧城鎮(zhèn)化進(jìn)程啟動(dòng)較早。

早在建國(guó)之初，遼寧的城鎮(zhèn)化水平就達(dá)到了18.1%，高出全國(guó)75個(gè)百分點(diǎn)。在1949年至2000年的半個(gè)世紀(jì)里，遼寧的城鎮(zhèn)化水平增至54.24%，共增長(zhǎng)了36.14個(gè)百分點(diǎn)。而同一階段，全國(guó)范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)化水平僅增長(zhǎng)了25.62個(gè)百分點(diǎn)，2000年全國(guó)城鎮(zhèn)化率為36.22%。

到了2010年，遼寧城鎮(zhèn)化率達(dá)到62.15%，全國(guó)為47.5%。

由于生育觀念的差異，城市人口的生育率普遍低于農(nóng)村。

上世紀(jì)五六十年代，遼寧年輕人數(shù)量占比很高。遼寧省老齡辦宣聯(lián)處處長(zhǎng)郝明利對(duì)《中國(guó)新聞周刊》介紹，作為“共和國(guó)長(zhǎng)子”，新中國(guó)成立后，東北成為全國(guó)的重工業(yè)基地。為了盡快恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，趕超英美，國(guó)家把大批青年、學(xué)生、軍人陸續(xù)調(diào)入遼寧。僅1953年、1954年兩年，全省凈遷入人口就有86萬人。這些青壯年，從90年代開始陸續(xù)進(jìn)入老齡階段。

而在沒有計(jì)劃生育的50年代和60年代，遼寧共出生人口1578萬人，占當(dāng)時(shí)全省人口的一半以上。

由于“文化大革命”和“上山下鄉(xiāng)”，使城市中50年代出生的人口有晚婚趨勢(shì)。隨后，又受到計(jì)劃生育政策的影響，于是，這—龐大人口群體的后代開始銳減。

此外，計(jì)生政策執(zhí)行得很徹底，也是造成遼寧老齡化問題格外嚴(yán)峻的原因之一。

一位經(jīng)歷過遼寧計(jì)劃生育時(shí)代的官員對(duì)《中國(guó)新聞周刊》回憶，當(dāng)時(shí)不僅在城市，即便在遼寧農(nóng)村，計(jì)劃生育政策都執(zhí)行得非常徹底，對(duì)超生的處分也非常嚴(yán)厲。

梁?jiǎn)|也表示，彼時(shí)東北三省特有的國(guó)有體制環(huán)境，也讓政策的執(zhí)行更為干脆利落。

數(shù)據(jù)顯示，遼寧上世紀(jì)50年代年均出生人口77萬人，60年代88萬人，70年代減少到63萬人，80年代減少到57萬人，90年代則減少到50萬人。同時(shí)，出生率也從60年代末的29.3%，下降到1999年的8%，整整下降了21.3個(gè)干分點(diǎn)。

2000～2010年間，遼寧年均出生人口只有29萬人，僅相當(dāng)于上世紀(jì)60年代年均出生人口的1/3。

據(jù)曹景椿估算，由于實(shí)行嚴(yán)厲的計(jì)劃生育政策，在30多年時(shí)間里，遼寧省少生了2200萬人。

“基數(shù)大，新生兒少，造成遼寧目前的老年人口占比大?！焙旅骼f。

遼寧的未來不是兒童，而是老人

早在21世紀(jì)初，遼寧就已經(jīng)意識(shí)到老齡化問題的嚴(yán)峻。

2005年，遼寧省政府立項(xiàng)，委托國(guó)家計(jì)生委專家委員會(huì)原委員曹景椿進(jìn)行“如何應(yīng)對(duì)老齡化”的課題研究。經(jīng)過一年的市縣調(diào)研后，2005年12月，曹景椿撰寫出一份《遼寧省在振興發(fā)展中的人口老齡化問題及其對(duì)策》的報(bào)告，送至當(dāng)時(shí)的省委主要領(lǐng)導(dǎo)手中。

在報(bào)告中，他詳細(xì)分析了遼寧省人口老齡化的歷史和現(xiàn)狀，“未來是屬于青少年的，這個(gè)觀點(diǎn)得變，遼寧的未來不是兒童，而是老人?！?/p>

報(bào)告中，曹景椿還提出了諸多建議。他認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，解決城鄉(xiāng)養(yǎng)老問題的有效途徑，是實(shí)行投資主體多元化，運(yùn)行機(jī)制市場(chǎng)化，服務(wù)對(duì)象公眾化，以及服務(wù)方式多樣化。

他還指出，中國(guó)的基本養(yǎng)老制度必須改革，核心是在籌資模式上由現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)化為部分積累制，即統(tǒng)賬結(jié)合，社會(huì)統(tǒng)籌加個(gè)人賬戶，另外再開辟各種商業(yè)性保險(xiǎn)。

多位專家對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說，如果這些建議當(dāng)時(shí)實(shí)施，可以一定程度地緩解遼寧在此后不斷加速的老齡化問題。

據(jù)曹景椿回憶，省委主要領(lǐng)導(dǎo)在看完報(bào)告后給出了積極的批復(fù)。但是在緩解老齡化方面，由于各省沒有獨(dú)立施行人口政策的自主權(quán)，因此省委領(lǐng)導(dǎo)相對(duì)謹(jǐn)慎。

在2000年前后，就有多位專家聯(lián)名寫信，建議放開二孩政策，但官方仍有諸多顧慮。曹景椿推斷，可能是擔(dān)憂一旦放開，好不容易因成功控制人口而積累下來的發(fā)展成果會(huì)受到?jīng)_擊。

東北財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院教授、遼寧省人口學(xué)會(huì)理事趙秋成對(duì)《中國(guó)新聞周刊》指出，人口政策的最佳調(diào)整階段，應(yīng)該在20世紀(jì)90年代。這一時(shí)期，60、70年代出生的人還不超過40歲，正處于較好的育齡階段。并且，這一代人的生育意愿還沒有像80、90后那樣完全轉(zhuǎn)變，存在一定的慣性。

在上世紀(jì)80年代，政府曾經(jīng)預(yù)測(cè)，人口老化現(xiàn)象最快也要在四十年以后才會(huì)出現(xiàn)，完全可以提前采取措施，防止這種現(xiàn)象發(fā)生。后來的事實(shí)證明，當(dāng)時(shí)的預(yù)測(cè)存在誤差。

對(duì)于遼寧，曹景椿用“認(rèn)識(shí)不足，準(zhǔn)備不夠、觀念陳舊、視野狹窄”，來形容該省當(dāng)時(shí)在應(yīng)對(duì)老齡化上存在的問題。

他指出，遼寧省人口老齡化是在未富先老、國(guó)營(yíng)企業(yè)改革、結(jié)構(gòu)調(diào)整等諸多矛盾交織在一起的情況下到來的。全省上下缺乏思想準(zhǔn)備、理論準(zhǔn)備、物質(zhì)準(zhǔn)備和財(cái)政準(zhǔn)備，沒有將老齡化問題列入各級(jí)黨委、政府的重大、緊迫的議事日程。對(duì)老齡化事業(yè)的發(fā)展，投入嚴(yán)重不足，政策不到位，與日益緊迫的老齡化事業(yè)嚴(yán)重不適應(yīng)。

而轉(zhuǎn)變發(fā)生在近兩三年內(nèi)。

從2015、2016年開始，宋麗敏和遼寧省發(fā)改委、衛(wèi)計(jì)委之間的互動(dòng)越來越多。發(fā)改委就業(yè)衛(wèi)生入口處負(fù)責(zé)人經(jīng)常主動(dòng)找她，了解最新的人口數(shù)據(jù)及有關(guān)分析。

宋麗敏告訴他們，2030年，遼寧省65歲以上老年人口比重會(huì)增加到26.9%，2020年至2030年均增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)。與之相對(duì)，遼寧在2015年至2020年間，年均增長(zhǎng)率約為0.7個(gè)百分點(diǎn)。

宋麗敏對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，遼寧省政府已經(jīng)開始對(duì)老齡問題進(jìn)行思考，并探索如何在現(xiàn)實(shí)層面具體應(yīng)對(duì)，這是一個(gè)很大的轉(zhuǎn)變。

“因?yàn)榉砰_二孩后，效果一直不好。他們確實(shí)感受到了問題的嚴(yán)峻性。”她說。

改革時(shí)間表

2017年2月，《國(guó)家人口發(fā)展規(guī)劃（2016-2030年）》頒布。3月到4月，省發(fā)改委組織各市測(cè)算各縣區(qū)在2000-2015年人口變動(dòng)情況，邀請(qǐng)人口研究機(jī)構(gòu)就重大問題進(jìn)行專題研究，并實(shí)地走訪各市，與相關(guān)人群舉行座談，綜合而成調(diào)研報(bào)告。

8月，在征求各有關(guān)部門的意見后，形成初稿，遞交政府常務(wù)會(huì)審議。

組織制定該規(guī)劃的遼寧省發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《中國(guó)新聞周刊》，在緩解老齡化問題上，最初規(guī)劃中的表述只有“提高生育水平”，不涉及具體的獎(jiǎng)勵(lì)政策，因?yàn)楦唧w的舉措會(huì)涉及相關(guān)的行業(yè)部門修改條例，以及財(cái)政如何分配等問題。

后來，遼寧省衛(wèi)計(jì)委主動(dòng)要求加入對(duì)二孩家庭的獎(jiǎng)勵(lì)政策，于是就有了《遼寧省人口發(fā)展規(guī)劃（2016-2030年）》中鼓勵(lì)生育政策的內(nèi)容。該政策提出簡(jiǎn)化生育登記、審批；推進(jìn)生育保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施；完善計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)假制度和配偶陪產(chǎn)假制度等。

遼寧由此成為全國(guó)首個(gè)提出二孩家庭獎(jiǎng)勵(lì)政策的省份。

在2018年6月25日印發(fā)后，上述政策迅速引發(fā)熱議。有專家提出，關(guān)鍵在于政府究竟能給予多大幅度的獎(jiǎng)勵(lì)，如果獎(jiǎng)勵(lì)的幅度不能抵消或超過實(shí)際的支出，將使政策陷入有倡導(dǎo)沒響應(yīng)的尷尬局面。

遼寧社科院副院長(zhǎng)粱啟東指出，獎(jiǎng)勵(lì)政策應(yīng)該非常具體，例如，不同情況能補(bǔ)貼多少錢，產(chǎn)假增加多少天，有沒有男士陪產(chǎn)假期等。“只有細(xì)化每一項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)，才能使文件免于流于形式。”

《中國(guó)新聞周刊》奄閱規(guī)劃發(fā)現(xiàn)，雖然文件中提出要完善生育家庭稅收、教育、社會(huì)保障、住房等政策，但在具體的舉措中，除社會(huì)保障外，其他領(lǐng)域均沒有列出更細(xì)化的制度。

前述發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，這是一個(gè)長(zhǎng)期規(guī)劃，只是一份框架性質(zhì)的文件。涉及具體部門的相關(guān)制度，發(fā)改委已經(jīng)制定了明確的規(guī)劃分工，有關(guān)部門按照分工各自細(xì)化和完善相關(guān)制度，出臺(tái)細(xì)則，由省政府推進(jìn)各項(xiàng)措施的落地并進(jìn)行督導(dǎo)。

據(jù)了解，遼寧省發(fā)改委已經(jīng)制定了時(shí)間表，要求各市在2018年年底前出臺(tái)自己的人口規(guī)劃。

宋麗敏認(rèn)為，遼寧省規(guī)劃的出臺(tái)，說明政府已經(jīng)逐漸從控制生育的觀念中松綁，下一步就要看如何把扭轉(zhuǎn)后的理念變成切實(shí)可行的舉措，政策如何有效落地。

錢從哪里來？

對(duì)遼寧而言，最大的問題是，錢從哪兒來？這也是對(duì)“未富先老”地區(qū)最大的拷問。

2016年第一季度，遼寧經(jīng)濟(jì)首次出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，增速只有13%，在全國(guó)墊底。2017年，GDP增速回升到4.2%，仍低于全國(guó)6.9%的水平。

與此同時(shí)，不斷加劇的老齡化，造成遼寧的養(yǎng)老金缺口持續(xù)擴(kuò)大。

2014年，遼寧省養(yǎng)老金開始出現(xiàn)當(dāng)期收不抵支。

2015年，遼寧企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可支付月數(shù)僅為8.9個(gè)月，當(dāng)年的全國(guó)平均水平為17.7個(gè)月。2017年，遼寧降到了5.9個(gè)月。

遼寧省發(fā)改委原主任王金笛指出，據(jù)遼寧省人社廳2016年的測(cè)算，遼寧省當(dāng)年養(yǎng)老金缺口337億元，2017年是412億元，2018年升至501億元，2019年598億元，2020年的缺口達(dá)到698億元。

因此.在2016-2020年期間，遼寧省總的養(yǎng)老金缺口將達(dá)到2546億元。

2018年7月1日，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度開始在全國(guó)正式實(shí)施，談?wù)摱嗄甑酿B(yǎng)老金中央統(tǒng)籌終于靴子落地。

梁?jiǎn)|認(rèn)為，這一制度對(duì)遼寧是一個(gè)重大利好消息，但仍需要突破體制障礙，實(shí)現(xiàn)更深層次的統(tǒng)籌?！跋乱徊骄褪怯懻?，誰(shuí)的孩子誰(shuí)養(yǎng)?！?/p>

考慮到遼寧特殊的歷史和體制，他建議國(guó)家按一定比例負(fù)擔(dān)部分央企退休人員的養(yǎng)老金，而不是全部讓地方承擔(dān)。

宋麗敏則建議加大企業(yè)年金的推廣。但鑒于遼寧的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，很多企業(yè)入不敷出，要想推廣企業(yè)年金，需要政府和企業(yè)共同承擔(dān)。例如，政府可以出臺(tái)稅收優(yōu)惠政策，或發(fā)放補(bǔ)貼以抵免職業(yè)年金的部分費(fèi)用。

“當(dāng)然從根本上講，還是要升級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，發(fā)展經(jīng)濟(jì)。”她說。

趙秋成則指出，所有的人口問題都既是經(jīng)濟(jì)問題，也是社會(huì)問題，也就是所謂的“大人口”觀念。中國(guó)以前長(zhǎng)期認(rèn)為，人口是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)外生變量，但現(xiàn)在人口要素不斷內(nèi)生化，成為重要的內(nèi)生變量。

《遼寧省人口發(fā)展規(guī)劃（2016-2030年）》提出，要科學(xué)預(yù)測(cè)分析人口因素對(duì)重大決策影響，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策與人口政策有效銜接。

《國(guó)家人口發(fā)展規(guī)劃（2016-2030年）》指出，今后15年，中國(guó)人口發(fā)展將進(jìn)入深度轉(zhuǎn)型階段，人口自身的安全以及人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等外部系統(tǒng)關(guān)系的平衡，都將面臨不可忽視的問題和挑戰(zhàn)。

遼寧省老齡辦宣聯(lián)處處長(zhǎng)郝明利說：“遼寧省新出臺(tái)的規(guī)劃，至少釋放出一個(gè)積極的信號(hào)，它是在向遼寧全省宣告，應(yīng)對(duì)老齡化，已經(jīng)迫在眉睫。”