劉宇

作為中國長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的龍頭城市，上海多年來不斷打造由軌道、公路、水路、航空等組成的多元化超大規(guī)模綜合交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。目前，市中心區(qū)域軌道交通的運(yùn)營規(guī)模已位居世界地鐵城市前列，發(fā)達(dá)的上海地鐵線網(wǎng)為市區(qū)出行提供了便捷快速的解決方案，然而，相比之下中心城區(qū)與郊縣、新城間的市域范圍公共交通聯(lián)接卻顯得捉襟見肘，面對(duì)不斷擴(kuò)大的城市輻射范圍和日趨增長(zhǎng)的市域通勤需要，暫處于起步階段的上海市域鐵路建設(shè)發(fā)展任務(wù)將十分艱巨。

2012年9月，上海第一條由原鐵道部與地方合作、通過舊線改造的市域鐵路線金山鐵路順利建成通車。金山鐵路是我國實(shí)現(xiàn)公交化運(yùn)營及實(shí)行政府購買服務(wù)的市域鐵路成功典范，對(duì)加強(qiáng)上海金山地區(qū)與中心城區(qū)交通聯(lián)接、滿足居民出行需求、實(shí)現(xiàn)城市集約化和一體化發(fā)展具有重要意義，并為市域鐵路的投資、建設(shè)和運(yùn)營管理積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)規(guī)劃，上海未來將打造一張發(fā)達(dá)便捷的市域鐵路聯(lián)接網(wǎng)絡(luò)，其中部分線路預(yù)計(jì)將在“十三五”期間開工建設(shè)。因此，加強(qiáng)對(duì)建設(shè)市域鐵路的投融資模式研究，并力爭(zhēng)盡快形成一套可借鑒、可復(fù)制、可推廣的發(fā)展模式是十分必要的。

一、市域鐵路項(xiàng)目投資特點(diǎn)

市域鐵路是指城市中心區(qū)域聯(lián)接其周邊城鎮(zhèn)、以及周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)之間相互聯(lián)接的通勤化、快速度、大運(yùn)量軌道交通系統(tǒng)。盡管市域鐵路采用與一般城市軌道交通不同的國鐵制式，但其主要功能是擴(kuò)大城市交通供給，緩解城市交通壓力，改善城市人居環(huán)境，因此仍屬于城市綜合交通體系的組成部分。

作為城市軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，市域鐵路投資的公共服務(wù)和政府主導(dǎo)特征明顯，且未來趨勢(shì)是地方政府主導(dǎo)投資。在運(yùn)營管理模式上，市域鐵路與地鐵一樣采用公交化運(yùn)營，需具備發(fā)車間隔短、進(jìn)出站點(diǎn)易、換乘功能強(qiáng)、購票方式簡(jiǎn)、乘客隨到隨乘等特點(diǎn)。與市區(qū)軌道交通相比，市域鐵路項(xiàng)目具有如下專有投資特性：

一是投資成本較低。市域鐵路線的主體區(qū)段位于市郊區(qū)域，一般可走地面通行，沿途站點(diǎn)分布稀疏，主要確保聯(lián)接居住、商務(wù)、商業(yè)等人口聚集區(qū)，綜合建造成本較低，同時(shí)郊區(qū)偏低的地價(jià)也降低了線路沿途的動(dòng)拆遷成本。此外，市域鐵路建設(shè)制式與國鐵相同，部分線路可以利用既有線路改建，從而減少投入。

二是投資回報(bào)偏弱。市域鐵路線的客流量通常顯著小于市區(qū)地鐵線，且客流具有明顯的潮汐現(xiàn)象，早晚高峰和其他時(shí)段、工作日和休息日的客流波動(dòng)也比市區(qū)地鐵線更為明顯。如以不降低公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)為前提，則項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)偏弱，投資回收期也往往較長(zhǎng)。

二、歷史投融資經(jīng)驗(yàn)借鑒

1.既有線路模式

金山鐵路是上海目前唯一已建成通車的市域鐵路線，項(xiàng)目按照政府主導(dǎo)、多元投資、市場(chǎng)運(yùn)作模式，由原鐵道部和上海市共同出資組建項(xiàng)目公司并承擔(dān)建設(shè)任務(wù)，其中：上海鐵路局代表中央以原金山鐵路支線（既有線路）資產(chǎn)入股，上海市和沿線各區(qū)通過地方投資公司出資入股，同時(shí)由金山鐵路項(xiàng)目公司通過市場(chǎng)融資投入建設(shè)。線路建成后，上海市地方通過政府購買服務(wù)方式，每年向金山鐵路提供一定數(shù)額的資金支持，用于補(bǔ)貼運(yùn)營成本和還本付息。

金山鐵路建設(shè)是由中央控股、地方參與投資，與傳統(tǒng)國鐵項(xiàng)目較為類似，與未來由地方政府主導(dǎo)的市域鐵路項(xiàng)目有所區(qū)別，但其為市域鐵路的運(yùn)營模式、資金平衡等積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

2.市區(qū)軌道交通模式

上海軌道交通從早期的投資、建設(shè)、運(yùn)營、監(jiān)管相互分離體制，到目前由地鐵集團(tuán)公司統(tǒng)一實(shí)施投資、建設(shè)、運(yùn)營的集中模式，相配套的投融資體系也隨著發(fā)展要求不斷調(diào)整。

現(xiàn)階段，上海軌道交通建設(shè)已形成“地方投資公司—地鐵集團(tuán)公司—地鐵項(xiàng)目公司”的多層次投融資格局，其中：地方投資公司負(fù)責(zé)國有資本金投入，包括落實(shí)政府資本金和可用作權(quán)益投資的融資；地鐵公司通過銀團(tuán)貸款放大融資規(guī)模，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)杠桿作用；有關(guān)債務(wù)的還本付息由政府支持和企業(yè)經(jīng)營共同分擔(dān)。

三、投資發(fā)展模式探索

（一）基本要求

按照國家發(fā)改委發(fā)展市域鐵路的指導(dǎo)意見，至2020年，長(zhǎng)江三角洲等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的超大、特大城市，要基本形成市域鐵路的骨干線路，并構(gòu)建核心區(qū)至周邊主要區(qū)域的1小時(shí)通勤圈。

對(duì)此，上海市政府組織相關(guān)部門和單位開展多次研討和論證，研究市域鐵路線的中長(zhǎng)期規(guī)劃，明確由地方投資公司及下屬鐵路專業(yè)板塊企業(yè)作為市域鐵路的投資、建設(shè)和運(yùn)營主體，并要求相關(guān)各方加強(qiáng)溝通、積極協(xié)調(diào)，為市域鐵路的建設(shè)發(fā)展強(qiáng)化保障措施。

（二）投資體系

市域鐵路的定位是以解決城市交通客流為主，因此，探索建立由地方主導(dǎo)的專業(yè)建設(shè)和運(yùn)營系統(tǒng)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目全過程實(shí)施和運(yùn)營管理，將有利于充分發(fā)揮市域鐵路的城市交通功能。

第一層級(jí)是地方投資公司（集團(tuán)），可作為市域鐵路項(xiàng)目的頂層控股方和責(zé)任人，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的資本金投入。同時(shí)，集團(tuán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的上層溝通，建立并深化與政府及行業(yè)主管部門的工作對(duì)接，參與協(xié)調(diào)與項(xiàng)目戰(zhàn)略投資相關(guān)的重大事項(xiàng)。

第二層級(jí)是鐵路板塊的專業(yè)集團(tuán)公司，可由地方投資公司控股設(shè)立，負(fù)責(zé)市域鐵路項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營的一體化管理和資源統(tǒng)籌運(yùn)作，包括投資組建項(xiàng)目公司承擔(dān)建設(shè)運(yùn)營職能、牽頭協(xié)調(diào)市場(chǎng)融資、參與協(xié)調(diào)與項(xiàng)目推進(jìn)和經(jīng)營管理相關(guān)的工作事項(xiàng)。

第三層級(jí)是市域鐵路項(xiàng)目公司，可由鐵路集團(tuán)公司控股、與其他戰(zhàn)略投資者共同出資設(shè)立，作為承接具體線路的項(xiàng)目建設(shè)單位，系市域鐵路線的資產(chǎn)所有方和項(xiàng)目直接融資主體。此外，市域鐵路運(yùn)營公司等其他專業(yè)子公司，也同屬鐵路集團(tuán)公司的下級(jí)企業(yè)。

上述多層級(jí)的投資體系，有利于發(fā)揮各層級(jí)的優(yōu)勢(shì)，并形成協(xié)同效應(yīng)。同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)提高規(guī)劃審批效率，完善監(jiān)管體制機(jī)制，為市域鐵路的發(fā)展提供協(xié)調(diào)與保障。

（三）地方投資公司的作用

將地方投資公司（集團(tuán)）作為市域鐵路項(xiàng)目的頂層投融資平臺(tái)，主要可以發(fā)揮以下功能與優(yōu)勢(shì)：

1.有利于投融資保障

集團(tuán)在城市公共交通投資、建設(shè)、運(yùn)營等方面有著較為深厚的基礎(chǔ)，多年來通過不斷探索和完善“政府性項(xiàng)目、市場(chǎng)化運(yùn)作”的投融資體制，在積極發(fā)揮政府投融資功能、創(chuàng)新投融資模式、積蓄市場(chǎng)融資實(shí)力等方面具備一定的政策和資金優(yōu)勢(shì)，能夠?yàn)槭杏蜩F路發(fā)展提供頂層的投融資保障。

2.有利于協(xié)調(diào)推進(jìn)

作為具有影響力的市級(jí)投融資和資本經(jīng)營平臺(tái)，集團(tuán)在歷年來的不斷發(fā)展壯大中，與政府相關(guān)部門、各區(qū)縣政府、鄰近兄弟省市，以及國鐵系統(tǒng)、鐵路建設(shè)指揮部等相關(guān)各方建立了溝通對(duì)接機(jī)制和良好合作關(guān)系，對(duì)市域鐵路項(xiàng)目的協(xié)調(diào)推進(jìn)具有積極作用。

3.有利于資源統(tǒng)籌

集團(tuán)擁有交通、地產(chǎn)、支付結(jié)算等多項(xiàng)產(chǎn)業(yè)板塊，可在市域鐵路與其他交通換乘、票務(wù)清算結(jié)算、落實(shí)國家對(duì)市域鐵路綜合開發(fā)扶持政策等方面發(fā)揮內(nèi)部板塊聯(lián)動(dòng)和資源統(tǒng)籌優(yōu)勢(shì)，爭(zhēng)取效益最大化。

（四）項(xiàng)目投資要點(diǎn)

1.打造鐵路專業(yè)化集團(tuán)

地方投資公司下屬的鐵路專業(yè)板塊，在歷年來與國鐵項(xiàng)目的合作中參與投資建設(shè)了一批國家重點(diǎn)鐵路線，期間積累了較為豐富的鐵路建設(shè)和管理經(jīng)驗(yàn)。因此，可考慮在鐵路板塊打造專業(yè)化集團(tuán)公司，一方面可以滿足市域鐵路的多層級(jí)投融資體系需要，另一方面可以加強(qiáng)與鐵路局系統(tǒng)的聯(lián)絡(luò)，通過擴(kuò)充組織機(jī)構(gòu)、引進(jìn)專業(yè)人才、建立管理籌備組，為下一步項(xiàng)目公司的組建打下前置基礎(chǔ)。

2.市區(qū)兩級(jí)投資分工

根據(jù)市域鐵路項(xiàng)目市區(qū)兩級(jí)投資分工的基本模式，由鐵路集團(tuán)公司（代表市級(jí)部分）、項(xiàng)目沿線各區(qū)的投資單位（代表區(qū)級(jí)部分）共同出資設(shè)立市域鐵路項(xiàng)目公司，并承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)。

具體來說，鐵路集團(tuán)公司主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目主體建設(shè)，并承擔(dān)項(xiàng)目工程費(fèi)用和車輛基地總投資；區(qū)級(jí)單位主要負(fù)責(zé)各自區(qū)域的征地動(dòng)拆遷工作，并承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用。如需引入其他戰(zhàn)略投資者，則由各方共同約定分工及投資比例。

3.資本金比例及投入

目前，中心城區(qū)軌道交通項(xiàng)目的資本金比例相對(duì)較低，而國鐵項(xiàng)目的資本金比例則通常較高，作為同類型投資領(lǐng)域的參照比較，考慮到市域鐵路線客流較少，經(jīng)濟(jì)效益偏弱，項(xiàng)目前期盈利較為困難，建議資本金比例應(yīng)當(dāng)略高于市區(qū)地鐵項(xiàng)目，以緩解項(xiàng)目的融資和還本付息壓力。

參與投資各方按照確定的投資分工進(jìn)行同比例資本金投入，其中市級(jí)部分資本金由市級(jí)財(cái)政通過地方投資公司向鐵路集團(tuán)公司安排，或由地方投資公司負(fù)責(zé)補(bǔ)充籌集，其余各方按比例同步投入。

四、融資及資金平衡模式探索

（一）常規(guī)融資保障

1.地方投資公司層面

地方投資公司在市域鐵路建設(shè)發(fā)展的融資保障體系中主要考慮承擔(dān)二方面職能：

一是發(fā)揮直接融資功能。根據(jù)市域鐵路的投融資體系，地方投資公司主要承擔(dān)市級(jí)部分的國有資本金投入，包括及時(shí)落實(shí)市級(jí)財(cái)政資本金，以及通過政策性融資、牽頭組建產(chǎn)業(yè)基金等方式補(bǔ)充募集資本金。

二是協(xié)調(diào)安排融資資源。依靠雄厚資本實(shí)力和良好市場(chǎng)聲譽(yù)，牽頭協(xié)調(diào)鐵路項(xiàng)目貸款；依靠?jī)?nèi)部資金池、財(cái)務(wù)公司等金融平臺(tái)，統(tǒng)籌調(diào)度內(nèi)部資金資源，為鐵路項(xiàng)目提供資金周轉(zhuǎn)和融資服務(wù)。

2.鐵路專業(yè)板塊層面

鐵路專業(yè)板塊層面主要負(fù)責(zé)解決項(xiàng)目資本金以外部分的建設(shè)資金需求，即通過合理利用財(cái)務(wù)杠桿，發(fā)揮市場(chǎng)融資功能，有效擴(kuò)大投資規(guī)模，加快項(xiàng)目建設(shè)發(fā)展。

在市域鐵路項(xiàng)目中，銀團(tuán)貸款可作為主要的融資模式。按照目前的投融資體系，在地方投資公司的協(xié)助下，由鐵路集團(tuán)公司負(fù)責(zé)牽頭對(duì)接主要合作銀行，組建市域鐵路建設(shè)銀團(tuán)，以提供綜合授信、配置專項(xiàng)資金并按需向市域鐵路項(xiàng)目公司發(fā)放貸款。在銀團(tuán)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與實(shí)施下，充分發(fā)揮資金供應(yīng)穩(wěn)定、貸款利率優(yōu)惠、期限長(zhǎng)短靈活、放款流程簡(jiǎn)化等優(yōu)勢(shì)，同時(shí)，在市場(chǎng)資金面寬松時(shí)，銀團(tuán)還可以選擇多種資金配置渠道，進(jìn)一步為項(xiàng)目降低融資成本。

（二）融資模式創(chuàng)新

根據(jù)國家發(fā)改委指導(dǎo)意見，市域鐵路建設(shè)要積極拓寬投融資渠道，創(chuàng)新投融資模式，并建立政府投入、各類金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本相互支持的多層次、多元化投融資體系。

1.市域鐵路建設(shè)發(fā)展基金

市域鐵路建設(shè)的資金需求大、建設(shè)周期長(zhǎng)，通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，能夠有效拓寬融資渠道，形成多元化投融資格局。具體來說，以國有資本代表主體為基金發(fā)起人，積極發(fā)揮國有資本的引領(lǐng)和帶動(dòng)作用，并以此廣泛籌措各類社會(huì)資本，包括引入各類金融機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)管理公司、項(xiàng)目關(guān)聯(lián)單位等共同投資設(shè)立市域鐵路產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，并由國有控股方發(fā)起組建基金管理公司，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)基金的專業(yè)化運(yùn)作，提高資金供給效率。

2.政府和社會(huì)資本合作模式

政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式是行業(yè)市場(chǎng)發(fā)展到一定成熟階段的投融資多元化拓展。當(dāng)市域鐵路網(wǎng)絡(luò)步入建設(shè)全面鋪開和運(yùn)營成熟穩(wěn)定階段，政府可采用股權(quán)合作、特許經(jīng)營等方式，與社會(huì)資本建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的長(zhǎng)期合作關(guān)系，社會(huì)資本在參與項(xiàng)目投資建設(shè)的同時(shí)，獲得市域鐵路的部分特許經(jīng)營權(quán)，并通過運(yùn)營收入、商業(yè)開發(fā)、政府補(bǔ)貼等多種形式回收投資、共享收益。由于在PPP模式下，需同時(shí)考慮滿足市域鐵路的公益性特征和社會(huì)資本的逐利性需求，其適用于行業(yè)監(jiān)管體系健全和運(yùn)營模式趨于成熟的階段。

（三）資金平衡機(jī)制

1.政府資金支持

市域鐵路系向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)產(chǎn)品供給，且項(xiàng)目前期的市場(chǎng)化盈利水平有限，因此地方政府的資金支持必不可少。

對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)階段形成的債務(wù)，可由政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)專題研究?jī)斶€機(jī)制，進(jìn)行債務(wù)認(rèn)定，并通過市級(jí)財(cái)力落實(shí)部分償債資金。

對(duì)于項(xiàng)目運(yùn)營階段的資金缺口，政府支持主要體現(xiàn)為運(yùn)營資金補(bǔ)貼，可聯(lián)合相關(guān)各方共同研究公共服務(wù)評(píng)價(jià)體系與補(bǔ)償機(jī)制，并考慮通過政府購買服務(wù)等方式補(bǔ)貼線路運(yùn)營盈虧。

2.企業(yè)經(jīng)營彌補(bǔ)

企業(yè)通過對(duì)政府性項(xiàng)目實(shí)施市場(chǎng)化運(yùn)作，依靠自身經(jīng)營積累平衡部分資金缺口，有效緩解政府財(cái)政壓力。

一是項(xiàng)目自身經(jīng)營平衡，即通過降本增效措施，提高項(xiàng)目運(yùn)營收益；二是相關(guān)領(lǐng)域經(jīng)營平衡，考慮利用既有線路投資分紅等鐵路存量資產(chǎn)收益，用于市域鐵路建設(shè)的再投資；三是跨領(lǐng)域的經(jīng)營平衡，政府通過向企業(yè)劃撥相關(guān)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)與資源，并通過企業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作實(shí)現(xiàn)盤活，取得收益用于綜合平衡。

3.沿線綜合開發(fā)

市域鐵路項(xiàng)目沿線的綜合開發(fā)，是指通過對(duì)沿線場(chǎng)站及周邊實(shí)施商業(yè)開發(fā)，形成溢價(jià)回收機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資金補(bǔ)充與收益補(bǔ)償。

通常情況下，綜合開發(fā)的種類包括：車輛基地上蓋開發(fā)、車站上方物業(yè)開發(fā)、車站周邊綜合開發(fā)等，同時(shí)，針對(duì)開發(fā)土地的無權(quán)屬、單一權(quán)屬、多權(quán)屬等不同情況，需要政府部門進(jìn)行積極協(xié)調(diào)和政策支持，以幫助市域鐵路運(yùn)營方逐步實(shí)現(xiàn)自負(fù)盈虧和自我平衡。

綜上所述，本文旨在立足上海當(dāng)前所面臨的市域鐵路發(fā)展重任，在充分考慮市域鐵路與國鐵、地鐵差異性的前提下，結(jié)合本地區(qū)歷史與現(xiàn)狀情況，對(duì)市域鐵路未來發(fā)展的投融資和資金平衡模式進(jìn)行了探索，并希望以此推動(dòng)形成一套具有參考價(jià)值的研究方案，不僅能為上海市域鐵路的投融資發(fā)展提供解決思路，也能為全國其他城市所借鑒引用。

（作者單位：上海久事（集團(tuán)）有限公司）