從中國(guó)古代監(jiān)察制度看當(dāng)今監(jiān)察委的建設(shè)

吳欣穎

摘 要：在中國(guó)的發(fā)展進(jìn)程中，監(jiān)察制度一直作為一個(gè)重要的角色存在于政治制度發(fā)展歷程中。雖然它已經(jīng)退出了歷史舞臺(tái)，但是它的制度設(shè)計(jì)理念、監(jiān)察百官所發(fā)揮的作用等，對(duì)于今天監(jiān)察委的改革仍具有重要意義。古語(yǔ)說(shuō)的好：夫以銅為鏡，可以正衣冠；以古為鏡，可以知興替；以人為鏡，可以明得失。因此我們?nèi)钥梢詮墓糯O(jiān)察制度中提取很多的精華用于現(xiàn)在監(jiān)察委的建設(shè)中。

關(guān)鍵詞：古代監(jiān)察制度 特征 借鑒

一、中國(guó)古代監(jiān)察制度的發(fā)展歷程

（一）萌芽

根據(jù)社會(huì)學(xué)家摩爾根[1]的研究來(lái)看，最早的監(jiān)察制度起源于原始社會(huì)時(shí)期，古代中國(guó)堯、舜、禹時(shí)期所存在的巡狩制就是后來(lái)巡察制度的起源。至夏、商、周后進(jìn)入了奴隸社會(huì)，都遵循了此制度；此時(shí)由于已經(jīng)存在著尊卑貴賤的思想理念以及中央和地方的矛盾，所以當(dāng)時(shí)的君王就把監(jiān)察制度作為維護(hù)君主統(tǒng)治和調(diào)節(jié)各種社會(huì)關(guān)系平衡的工具。比如夏朝時(shí)期已經(jīng)設(shè)有監(jiān)察官“嗇夫”[2]即“吏嗇夫任事，人嗇夫?yàn)闄z束百姓之官?！倍搅艘笊虝r(shí)期，則已經(jīng)有了專門治官的《官邢》。西周時(shí)期則有了“糾察令”[3]并且還規(guī)定了具體的對(duì)官吏的監(jiān)察內(nèi)容和方式等，同時(shí)在這一時(shí)期出現(xiàn)的“御史”由于其職責(zé)包含有監(jiān)察的意味，因此也體現(xiàn)了西周時(shí)期的監(jiān)察制度得到了進(jìn)一步的發(fā)展。

（二）發(fā)展

真正開(kāi)始監(jiān)察制度的建設(shè)始于秦漢時(shí)期。秦統(tǒng)一中國(guó)后，開(kāi)創(chuàng)了監(jiān)察制度的先河[4]。秦始皇為了能夠更好地監(jiān)察百官，掌握國(guó)情，設(shè)立了御史大夫一職，在御史大夫之下又設(shè)有御史中丞、侍御史、監(jiān)察御史等一系列官員來(lái)作為監(jiān)察官員監(jiān)察從中央到地方的事務(wù)，在監(jiān)察行政、典正法度、察舉非法行為等方面都發(fā)揮了重要作用。

漢承秦制，使得監(jiān)察制度至漢時(shí)有了進(jìn)一步的發(fā)展。西漢時(shí)期，仍設(shè)御史大夫作為長(zhǎng)官，御史中丞為副，兼掌皇帝機(jī)要秘書和中央監(jiān)察之職。到了漢武帝時(shí)期，為了加強(qiáng)中央對(duì)地方的控制，將全國(guó)分為了十三個(gè)監(jiān)察區(qū)，即州部，而每個(gè)州部都設(shè)有刺史一名，為了使個(gè)州部的刺史更好地行使監(jiān)察權(quán)，即以《六條察郡之法》（又叫做‘六條問(wèn)事）[5]來(lái)作為行使察舉權(quán)的依據(jù)，這也是我國(guó)歷史上最早的地方監(jiān)察法規(guī)。

（三）成熟

從魏開(kāi)始，御史臺(tái)則從少府中分裂了出來(lái)，成為一個(gè)獨(dú)立的中央監(jiān)察機(jī)關(guān)，且諫官組織也愈來(lái)愈趨于規(guī)范化。[6]晉以后，地方上不再設(shè)置固定的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，而由朝廷不定期地派出巡御史監(jiān)察地方官員。此外，御史“聞風(fēng)奏事”[7]的制度也在這個(gè)時(shí)期形成。

從唐朝時(shí)期開(kāi)始，御史臺(tái)以御史大夫?yàn)殚L(zhǎng)官，御史中丞為副官，并在其下設(shè)置三院，即臺(tái)院（負(fù)責(zé)監(jiān)察百官）、殿院（除察舉不法之事外還掌管殿庭的供奉儀式、和察院（各監(jiān)察御史分別巡察各郡縣及監(jiān)決囚徒[8]）從而形成了一臺(tái)三院的體制，而這三院相互之間密切配合，形成了一個(gè)嚴(yán)密的且脫離了國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的獨(dú)立的監(jiān)察系統(tǒng)[9]。并且，這一時(shí)期的《唐律疏議》、《唐六典》、《監(jiān)察六條》也為監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置和監(jiān)察官的活動(dòng)等提供了明確的、規(guī)范的、系統(tǒng)的指引。

（四）完備

宋代在監(jiān)察制度的發(fā)展史上起著一個(gè)承前啟后的作用。除中央沿襲唐制，御史臺(tái)仍設(shè)三院之外，地方還設(shè)有通判，與知州平列，又叫做監(jiān)州，有權(quán)隨時(shí)向皇帝報(bào)奏，從而成為了皇帝在地方上的耳目[10]。而這一時(shí)期，臺(tái)院和諫官的職權(quán)開(kāi)始混雜且慢慢的趨于合二為一的狀態(tài)。

元代為了監(jiān)管漢官和控制地方，在中央御史臺(tái)外還在江南和陜西兩地設(shè)立了行御史臺(tái)[1]，作為中央的派出機(jī)關(guān)。并且十分重視監(jiān)察機(jī)構(gòu)的地位，為了使其更加制度化、規(guī)范化，還編寫了中國(guó)歷史上第一部完整的中央監(jiān)察法規(guī)——《設(shè)立憲臺(tái)格例》[12]。

明朝時(shí)期，中央將御史臺(tái)改為都察院，“主糾察內(nèi)外百官之司”，并下設(shè)十三道監(jiān)察御史，主要負(fù)責(zé)具體的監(jiān)察工作。監(jiān)察御史雖然為都御史下屬，但是直接受命于皇帝，有著獨(dú)立進(jìn)行糾舉彈劾之權(quán)[13]。

清朝在沿襲明朝的監(jiān)察制度之上，為了彌補(bǔ)明朝監(jiān)察制度上的一些不足，采取一些措施使其更加完備和嚴(yán)密。除中央機(jī)構(gòu)仍是都察院和六科（諫言、監(jiān)察官職名，掌侍從、規(guī)諫、補(bǔ)闕、拾遺、稽察）[14]機(jī)構(gòu)分置外，對(duì)都察院下設(shè)的十五道監(jiān)察御史增加至二十二道，專門負(fù)責(zé)糾察檢舉之事；且六科給事中和各道監(jiān)察御史共同負(fù)責(zé)對(duì)京內(nèi)外官吏的監(jiān)察和彈劾，至此，清代的科、道在組織上完全統(tǒng)一[15]。

二、古代監(jiān)察制度的特征

（一）以小監(jiān)大的監(jiān)察機(jī)制

從監(jiān)察機(jī)制在秦漢時(shí)期真正開(kāi)始建立起來(lái)時(shí)，“以小監(jiān)大”的機(jī)制也基本確立了起來(lái)。負(fù)責(zé)監(jiān)督中央官員的御史大夫和負(fù)責(zé)監(jiān)督地方的州部刺史他們所要監(jiān)督的對(duì)象的官員品級(jí)都要比他們的職位大，如隋代的監(jiān)察官為從七品、宋代為從七品、元代為正七品，包括明代的十三道監(jiān)察御史也只是正七品，但是他們需要監(jiān)察的官員卻從一般官吏到丞相，從這就不難看出從監(jiān)察制度正式確立開(kāi)始，“以小監(jiān)大”的機(jī)制也隨之產(chǎn)生。

（二）監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立化及領(lǐng)導(dǎo)的垂直性

隨著中央集權(quán)制的不斷加強(qiáng)，監(jiān)察機(jī)構(gòu)也慢慢從行政機(jī)構(gòu)中分離出來(lái)，從魏晉時(shí)期開(kāi)始形成了獨(dú)立的監(jiān)察體系，直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)，不受其他行政部分的約束和管理。不僅中央的監(jiān)察機(jī)構(gòu)完全獨(dú)立了出來(lái)，如在唐朝時(shí)期御史臺(tái)下設(shè)的臺(tái)院、殿院和察院，以及元代時(shí)御史臺(tái)和中書省、樞密院所呈現(xiàn)的三權(quán)分制的狀態(tài)，地位并重，鼎足而立等；而且地方上的監(jiān)察機(jī)關(guān)也是獨(dú)立的，它垂直于中央直接領(lǐng)導(dǎo)，如漢朝和隋代的刺史、唐朝的十道巡按、宋朝的監(jiān)司等等，他們的同級(jí)以及上級(jí)的行政長(zhǎng)官無(wú)權(quán)對(duì)他們進(jìn)行管理，這樣很好地保障了其在行使監(jiān)察權(quán)能的沒(méi)有了后顧之憂。

（三）監(jiān)察官員的選任與高標(biāo)準(zhǔn)的管理

由于監(jiān)察官員的特殊的政治身份，因此在其選任上一直都秉持著嚴(yán)苛謹(jǐn)慎的態(tài)度和制度。首先，在道德品質(zhì)上，監(jiān)察官員必須剛正不阿、不畏權(quán)勢(shì)、嚴(yán)格執(zhí)法、公正無(wú)私等；如“以法治人，先當(dāng)自治其身，違法何以責(zé)人”[16]，“科道無(wú)私方能彈劾人之有私者”[17]等都能看出監(jiān)察官員的素質(zhì)高低對(duì)于其能否在其位而謀其職有著重要的影響，只有具備這些良好品質(zhì)的監(jiān)察官員才能身當(dāng)“風(fēng)霜之任”[18]；其次，被選任的監(jiān)察官員還應(yīng)具備良好的學(xué)識(shí)和一定的從政經(jīng)驗(yàn)，只有如此，才能夠在履行職責(zé)中做到有理有據(jù)，才能夠更好按章辦事。譬如，漢魏時(shí)一般通過(guò)察舉的方式對(duì)監(jiān)察官員進(jìn)行選任，而唐宋明清時(shí)的御史也大都選自進(jìn)士出身：“御史為朝廷耳目之寄，宜用有學(xué)識(shí)通達(dá)治體者”[19]。除此之外，監(jiān)察官員也乃是治官之官，因此其對(duì)監(jiān)察官員選任的程度，不同于一般情況下的官吏選拔制度，如察舉、辟舉、薦舉、科舉等選官方式，而主要注重從現(xiàn)任官吏中考察選拔一些優(yōu)秀者，這些人需要具有豐富的任職經(jīng)驗(yàn)和良好的政績(jī)，并且能夠勝任治官之官的重職。

（四）健全的監(jiān)察官吏的監(jiān)督制度

最后，由于古代監(jiān)察官員為治官之官，因此對(duì)于其本身也需要一些方法與措施來(lái)對(duì)他進(jìn)行約束與管理。統(tǒng)治者們讓監(jiān)察官對(duì)其他官員進(jìn)行監(jiān)督的同時(shí)不僅對(duì)他們也進(jìn)行監(jiān)督，還讓各監(jiān)察官員內(nèi)部進(jìn)行互相監(jiān)督。如諫官的職能是言事諫諍，但到了宋代，御史也可以參與諫言，使得兩者的職能相互混淆；而明代的都察院監(jiān)督百官，六科監(jiān)督的中央六個(gè)部門（吏、戶、禮、兵、刑、工）中的一部分對(duì)象又與都察院重合。這樣，就使得監(jiān)察官員在監(jiān)督其他官員時(shí)自己本身也在被進(jìn)行監(jiān)督，而不至于讓手中的權(quán)利過(guò)大，使得建立的監(jiān)察制度最后起著一個(gè)適得其反的作用。當(dāng)然，除了在管理制度上來(lái)對(duì)監(jiān)察官員進(jìn)行監(jiān)督管理外，同時(shí)也制定了一些相關(guān)的法律條文來(lái)對(duì)監(jiān)察官員在進(jìn)行這一職能活動(dòng)中所可能發(fā)生的違法犯罪活動(dòng)來(lái)提供一個(gè)規(guī)范性的懲治方法。如失察罪：漢朝時(shí)期這一失職行為是按見(jiàn)知故縱來(lái)處理，“諸監(jiān)臨主司知所部有犯法，不舉劾者，減罪人三等，糾彈之官，減二等”[2]；誣告罪：唐宋法律都有規(guī)定，若監(jiān)察官糾彈不實(shí)，按誣告論“諸誣告人者，各反坐。即糾彈之官，挾私彈事不實(shí)者，亦如之”[21]以及貪贓罪、出使輒干他事罪等。

三、對(duì)現(xiàn)今監(jiān)察委建設(shè)的借鑒意義

在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議上表決通過(guò)了全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定，該決定表明，監(jiān)察委面臨著重大改革。那么對(duì)于如何建設(shè)這樣一個(gè)全新的機(jī)構(gòu)，我們可以在中國(guó)古代監(jiān)察制度中得到一些啟示。

古代設(shè)立監(jiān)察制度是為了糾舉不法官員，保障國(guó)家的體制得到順利運(yùn)行，維護(hù)統(tǒng)治者的中央集權(quán)制度，加之古代監(jiān)察官的職責(zé)權(quán)利依附于皇權(quán)，使得監(jiān)察官在行使監(jiān)察權(quán)時(shí)能夠排除不必要的顧忌與干擾，切實(shí)將手中的權(quán)利落實(shí)到實(shí)際中。反觀現(xiàn)今成立并實(shí)施的監(jiān)察委制度的建立，主要是將檢察院中的反貪反腐部分獨(dú)立到監(jiān)察委的體制中，和審計(jì)一起，與紀(jì)委合署辦公，組成監(jiān)察委員會(huì)，垂直管理，不受當(dāng)?shù)卣茌?，直接向人大?bào)告工作，性質(zhì)有點(diǎn)像香港廉政公署。從而實(shí)現(xiàn)以一個(gè)獨(dú)立的部門對(duì)貪腐人員進(jìn)行檢查監(jiān)督，以加大對(duì)貪腐人員的打擊力度。

因此，我們可以看到，這項(xiàng)改革后成立的監(jiān)察委在性質(zhì)上與古代的監(jiān)察制度有著異曲同工之妙。雖然在設(shè)置上有著不同之處，如古代監(jiān)察制度由統(tǒng)治者提出并建立，最終目的是為了維護(hù)皇權(quán)的至高無(wú)上性，是一個(gè)“準(zhǔn)司法”機(jī)構(gòu)；而現(xiàn)今的監(jiān)察委由人大產(chǎn)生，根本目的在于打擊貪腐人員，維護(hù)國(guó)家的法制運(yùn)行，保障官員的廉潔性。但它們都是一個(gè)獨(dú)立的反貪腐部門，在行使權(quán)利職責(zé)時(shí)不受地方政府或其它部門的干擾，以保障能真正實(shí)現(xiàn)在各政府官員中沒(méi)有一顆老鼠屎的存在。因此，古代的監(jiān)察制度對(duì)于現(xiàn)今的監(jiān)察委的建立在一定程度上有著很大的借鑒意義。

（一）保障機(jī)構(gòu)獨(dú)立性

在監(jiān)察委未來(lái)的建設(shè)中，我們應(yīng)當(dāng)保障該機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性建設(shè)，如此，才能真正發(fā)揮建設(shè)監(jiān)察委的初衷。

從現(xiàn)在的檢察機(jī)關(guān)或者法院來(lái)看，雖然獨(dú)立性也是它的特點(diǎn)之一，但難免避免不了仍然存在著司法地方化的現(xiàn)象，機(jī)構(gòu)中的人財(cái)物等掌握在地方手中，使得這些機(jī)構(gòu)在做事時(shí)束手束腳，它的獨(dú)立性也就沒(méi)那么純潔。因此，我們?cè)诮ㄔO(shè)監(jiān)察委的初期，就應(yīng)當(dāng)將它的獨(dú)立性切實(shí)落實(shí)到實(shí)際中，而不只是一個(gè)口號(hào)而已。

在決定中規(guī)定，試點(diǎn)地區(qū)的監(jiān)察委員會(huì)可按照管理權(quán)限，對(duì)本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察，這與古代“以小監(jiān)大”的思想不謀而合。這樣，既可以保證監(jiān)察委在實(shí)施監(jiān)察職能時(shí)避免行政機(jī)關(guān)不必要的干擾，而且監(jiān)察人員也可以對(duì)各級(jí)官員進(jìn)行監(jiān)督，以此來(lái)真正保障它的獨(dú)立性得以實(shí)施。

（二）完善相關(guān)法律體系

從監(jiān)察制度開(kāi)始法制化的運(yùn)行以來(lái)，我們不難發(fā)現(xiàn)有了相關(guān)的法律作為后盾后，它的發(fā)展之路也就變得更加完善與規(guī)范。

監(jiān)察委由人大產(chǎn)生，具有人大的授權(quán)，在往后的工作中它也就能做到于法有據(jù)，并且在以后的實(shí)施中也需要法律來(lái)保障運(yùn)行。如今我國(guó)正處于依法治國(guó)的時(shí)代，無(wú)論是政治體制改革還是國(guó)家管理政策都需要法律作為支撐。在中國(guó)古代尚且可以，那在這個(gè)法治時(shí)代我們更應(yīng)該把這步做好做扎實(shí)。

我們可以看到在建立監(jiān)察委的三個(gè)試點(diǎn)中暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》，《中華人民共和國(guó)檢察官法》第六條第三項(xiàng)等法律規(guī)定，因此再接下來(lái)我們需要加緊制定與之相適應(yīng)的法律法規(guī)來(lái)使得它的運(yùn)行具有合法性。不管是對(duì)于行政機(jī)構(gòu)的建設(shè)還是社會(huì)行為的規(guī)范都需要法律來(lái)對(duì)其進(jìn)行一個(gè)保障作用，這也是一個(gè)亙古不變的真理。

（三）做好隊(duì)伍建設(shè)

監(jiān)察委建立后當(dāng)然就需要一批官員去執(zhí)行監(jiān)察委建設(shè)初衷的職能，并且監(jiān)察委是否能夠長(zhǎng)期良好的發(fā)展下去而不只是在試點(diǎn)期限結(jié)束也隨之結(jié)束，不僅在于對(duì)監(jiān)察委整個(gè)機(jī)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)，監(jiān)察官員同樣起著不可忽視的作用。而古代統(tǒng)治者對(duì)于監(jiān)察官員的選任和管理的方法與理念，在今天來(lái)看，同樣適合運(yùn)用其中。譬如他對(duì)官員的選任不僅重視學(xué)識(shí)而且還重視從政經(jīng)驗(yàn)，那我們?cè)趯?duì)現(xiàn)在即將選拔到監(jiān)察委這個(gè)機(jī)構(gòu)中進(jìn)行執(zhí)法的監(jiān)察官員也是如此。不僅需要邁過(guò)第一道門檻——如公務(wù)員考試、司法考試、本科或者碩士文憑等，使得監(jiān)察官員能夠具備最基本的法學(xué)素養(yǎng)與專業(yè)知識(shí)，以備在以后的監(jiān)督工作中能夠做到游刃有余；而且也需要遴選一些具有與監(jiān)察工作相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的人員作為領(lǐng)導(dǎo)班子去帶領(lǐng)不具備工作經(jīng)驗(yàn)的去執(zhí)行監(jiān)督工作，這樣也能夠培養(yǎng)出更多優(yōu)秀的監(jiān)察官員出來(lái)。

（四）建立對(duì)機(jī)構(gòu)及人員的監(jiān)督

從古代監(jiān)察制度發(fā)展史來(lái)看，由于統(tǒng)治者為了防止監(jiān)察機(jī)構(gòu)權(quán)利過(guò)大而讓監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行互相監(jiān)督以及其它行政機(jī)關(guān)也對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督的手段可以表明這一做法是必須的，不可或缺的，所以在現(xiàn)今監(jiān)察委建立之初同樣也需要將這一思想貫徹其中。那由于我國(guó)在現(xiàn)今還存在著紀(jì)委這個(gè)機(jī)構(gòu)，并且在試點(diǎn)地區(qū)的監(jiān)察委員會(huì)成立的過(guò)程中，是由三省市的黨委切實(shí)擔(dān)負(fù)起了對(duì)建設(shè)監(jiān)察委的主體責(zé)任，而且為了防止監(jiān)察委發(fā)展起來(lái)以后具有過(guò)大的權(quán)利從而形成一家獨(dú)大的態(tài)勢(shì)，因此在它建立之初當(dāng)然也需要一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)它進(jìn)行監(jiān)督，在一開(kāi)始就對(duì)其規(guī)范好以防止之后的措手不及，那么這個(gè)機(jī)構(gòu)由紀(jì)委和人民代表大會(huì)及其常委會(huì)來(lái)?yè)?dān)當(dāng)就比較合適。紀(jì)委不僅在它成立之初擔(dān)負(fù)了主體責(zé)任，所以會(huì)對(duì)這個(gè)機(jī)構(gòu)有更較深入的了解，而且紀(jì)委作為中國(guó)共產(chǎn)黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，它不屬于政府部門，這樣也才能心無(wú)旁騖的對(duì)監(jiān)察委的工作進(jìn)行監(jiān)督；其次作為產(chǎn)生監(jiān)察委的人民大表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，對(duì)監(jiān)察委進(jìn)行監(jiān)督同樣也是合情合理的。這不僅在于我國(guó)屬于人民民主的社會(huì)，行政機(jī)關(guān)的工作需要人們進(jìn)行監(jiān)督，讓陽(yáng)光作為最好的防腐劑，那人民代表大會(huì)代表人民行使這一權(quán)利則是最合適不過(guò)的；而且作為產(chǎn)生它的權(quán)利機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，當(dāng)然需要對(duì)其以后的工作狀態(tài)進(jìn)行觀察、監(jiān)督、和糾正。

縱觀古代監(jiān)察制度的發(fā)展歷程，無(wú)論從制度上、官員的選任與管理上、對(duì)其進(jìn)行規(guī)范化的法律上等來(lái)看，它所取得的成就以及存在的缺陷都是值得我們現(xiàn)在可以學(xué)習(xí)和借鑒的。

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[15] 賈玉英.中國(guó)古代監(jiān)察制度發(fā)展史[M].人民出版社.

[16] 明宣宗實(shí)錄·卷81[C].

[17] 訓(xùn)典二[A]//欽定臺(tái)規(guī)·卷2[C].

[18] 御史臺(tái)·職官考七[M].

[19] 明會(huì)要·職官五[M].

[20] 唐律疏議[M].

[21] 唐律疏議？斗訟律[M].