李博 王昊 趙宇暉

[提要] 改革開放以來，我國實施大規(guī)模的扶貧開發(fā)，逐漸幫助全國近7億農(nóng)村人口擺脫扶貧，扶貧工作取得舉世矚目的成績。特別是自2013年11月習(xí)近平到湖南湘西考察時首次作出“實事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的重要指示之后。在黨的十八大會議上，扶貧開發(fā)工作更是被黨中央提升至治國理政的新高度。但是，目前我國在扶貧工作中仍然存在貧困居民數(shù)量不清、情況不明、扶貧基金閑置、冒用和違規(guī)使用等種種問題。因此，如何更好地使貧困群眾的“救命錢”得到更有效益的使用？如何弄清楚每筆“保命錢”的用途和去向，以及如何做好扶貧款項的監(jiān)督與核算是確保我國扶貧工作順利進(jìn)行的重要環(huán)節(jié)。

關(guān)鍵詞：審計監(jiān)督；精準(zhǔn)扶貧；問題；對策

中圖分類號：F239 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、我國貧困現(xiàn)狀以及精準(zhǔn)扶貧的提出

（一）我國貧困現(xiàn)狀。貧困一直以來都是困擾著世界的一個難題，解決貧困問題更是我國政府的奮斗目標(biāo)，特別是黨的十八大以來，扶貧開發(fā)工作更是被黨中央提升至治國理政的新高度。2017年國務(wù)院扶貧辦對外披露的報告指出，黨的十八大以來，前4年已經(jīng)累計減少貧困人口5，564萬人，年均1，391萬人，2018年至少減少1，000萬人。5年平均下來，每年減貧的人數(shù)在1，300萬人以上。我國自1986年開展大規(guī)模扶貧以來，到2000年的十幾年時間里，每年平均減少貧困人口639萬人。從2001年到2010年的十年里，每年減貧673萬人。

十八大以來，每年減貧1，300萬人以上。雖然我國在扶貧工作上取得了舉世矚目的成績，但距“全面小康”目標(biāo)的實現(xiàn)仍有一定的差距。國家統(tǒng)計局于2018年2月發(fā)布《2017年全國農(nóng)村貧困人口明顯減少，貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入加快增長》。數(shù)據(jù)指出，根據(jù)對分布在全國31個省的16萬戶家庭進(jìn)行抽樣調(diào)查，以國家農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)（2016年貧困線約為人均純收入3，000元）測算截止2017年末全國農(nóng)村貧困人口3，046萬人，比上年末減少1，289萬人。數(shù)據(jù)還指出，西部農(nóng)村貧困人口最多，高達(dá)1，634萬人，再次是中部農(nóng)村貧困人口為1，112萬人，東部農(nóng)村貧困人口最少，為300萬人。分省看，2017年各省農(nóng)村貧困發(fā)生率（貧困發(fā)生率，指的是低于貧困線的人口占全部人口的比例）普遍下降至10%以下。其中，農(nóng)村貧困發(fā)生率降至3%及以下的省份有17個，包括北京、天津、河北、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、湖北、廣東、重慶等。可以看出，貧困人口較上年減少1，289萬人，政府的扶貧工作取得了重大進(jìn)展。但是農(nóng)村貧困人口的重災(zāi)區(qū)中西部占全國農(nóng)村貧困人口的90%左右，中西部的扶貧工作還是任重道遠(yuǎn)。

（二）精準(zhǔn)扶貧概念的提出。精準(zhǔn)扶貧這一概念的提出最早是在2013年11月習(xí)近平在湘西考察時說出的一段話，“扶貧要實事求是，因地制宜、要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)?！痹诖酥?，精準(zhǔn)扶貧這一政策就走上了歷史的舞臺。2014年1月，黨中央詳細(xì)規(guī)制了精準(zhǔn)扶貧工作模式的頂層設(shè)計，推動了“精準(zhǔn)扶貧”思想的落地。2015年習(xí)近平在調(diào)研云南省和貴州省時，更強(qiáng)調(diào)了“精準(zhǔn)扶貧”這一思想的重要性。黨的十八大之后，“精準(zhǔn)扶貧”被黨中央提升到治國理政的新高度。

精準(zhǔn)扶貧，廣義上講，可以認(rèn)為是以系統(tǒng)考察貧困地區(qū)的貧困問題及貧困原因為基礎(chǔ)，通過對貧困群眾建立可持續(xù)的發(fā)展機(jī)制建設(shè)，針對不同貧困地區(qū)的貧困戶實施精確幫扶，準(zhǔn)確管理，簡而言之就是“對癥下藥”。但是精準(zhǔn)扶貧由于需要政府部門進(jìn)行統(tǒng)籌的規(guī)劃，并且還要考慮到貧困人口的實際情況，因此審計的監(jiān)督職能就顯得尤為重要，所以在精準(zhǔn)扶貧的大背景下，如何更好地實現(xiàn)并且強(qiáng)化相應(yīng)的監(jiān)督策略就成為了一個重要的課題。

二、扶貧基金審計管理中存在的問題

（一）對于績效審計的重視度不足。在我國，精準(zhǔn)扶貧資金的績效審計多以項目結(jié)束后再檢查這種事后檢查為主，但是這種檢查方式側(cè)重點為檢查扶貧資金的使用合法性和合規(guī)性從而就容易忽略項目前期和中期的資金規(guī)劃與走向問題，這種事后檢查方式缺少科學(xué)的規(guī)劃。而在后期扶貧項目成果的檢查驗收中對于扶貧資金是否得到充分運用缺少考慮，僅僅關(guān)注項目產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益。這就導(dǎo)致2016年審計署開展的扶貧資金專項審計活動中就披露了存在著資金長期閑置此類問題（如2010年審計的河南省全省農(nóng)村2009年“陽光工程”和“雨露計劃”項目中存在的項目資金滯留；2014年河南省信陽市大別山區(qū)扶貧項目中存在的項目資金的滯留；等等），審計結(jié)果中還顯示共有8.43億元資金沒有得到有效的利用而長期滯留，2.99億元資金沒有發(fā)揮預(yù)期的效果或造成損失，由此不難看出在資金管理及使用中，績效審計是何等的重要。如果受助貧困地區(qū)的相關(guān)部門對于資金的績效審計足夠重視，扶貧項目中，不僅只是事后檢查而是在資金使用過程中，跟蹤審計資金在事前、事中和事后的各項使用情況，那么類似長期滯留資金的這種情況很有可能就會避免發(fā)生，因此審計部門對于資金績效審計應(yīng)該加大重視程度，進(jìn)一步深化開展績效審計。

（二）中小項目沒有得到有效審計。由于中國人口基數(shù)大，國土面積廣闊，就加劇扶貧工作開展的難度，貧困人口數(shù)量仍然較大且除中西部外，其他貧困地區(qū)分布較為分散，扶貧項目的數(shù)量大且種類繁多。審計的資源無法保證審計的需求，二者之間的不平衡使得審計人員在審計過程中更加側(cè)重于大型的審計項目，而很多中小審計項目得不到嚴(yán)謹(jǐn)準(zhǔn)確的審計，有些甚至被忽略。但是中小項目仍然是扶貧工作的重要組成部分，也會影響到我國精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實施的效果和扶貧資金使用的效率，所以中小項目應(yīng)該得到同樣的重視而并非是被區(qū)別對待。

（三）沒有充分利用扶貧資金績效審計結(jié)果。在精準(zhǔn)扶貧的審計項目中，績效審計得到的結(jié)果除了可以證明專項資金使用的合規(guī)性以及合法性之外，更多的是可以借助績效審計結(jié)果看出精準(zhǔn)扶貧資金管理以及使用過程中存在的資金滯留、項目滯留以及挪用資金等問題。而由于種種因素的限制，對于這些問題也只是進(jìn)行了揭露，進(jìn)行了總結(jié)過后缺少對問題的反思，對于今后扶貧資金管理和使用方面不能起到警示作用，在制定新的扶貧項目或者計劃中很少考慮到之前的績效，就可能會造成問題的重復(fù)出現(xiàn)。這種對于審計結(jié)果不重視、利用不充分的問題是對于審計資源的嚴(yán)重浪費。

（四）對于資金使用的監(jiān)管力度不足。我國貧困地區(qū)相對繁多、分布較散、人員較多等問題使得我國扶貧項目數(shù)量較大，就容易出現(xiàn)資金申請、審核到批準(zhǔn)的時間較長，使得資金監(jiān)督管理斷裂、申報材料缺少真實性等現(xiàn)象，前面提到的2016年審計署開展的扶貧資金專項審計活動就發(fā)現(xiàn)了有將近1.38億資金被騙取或者違規(guī)使用。（例如2015年對廣西2012年到2013年度馬山縣、寧明縣專項扶貧資金使用存在騙取扶貧貼息、虛報工程量來套取資金等現(xiàn)象；2010年審計的河南省全省農(nóng)村2009年“陽光工程”和“雨露計劃”項目中存在的虛報、冒領(lǐng)資金，擠占、挪用、截留資金；等等）由于申報材料失真、監(jiān)管力度不足和信息獲取不及時等問題，造成了國家的財政資源、人力資源等資源的極大浪費，嚴(yán)重阻礙了我國精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的實施，影響了國家制定的扶貧效率。因此，必須加強(qiáng)扶貧資金使用的監(jiān)督管理力度，建立相關(guān)監(jiān)管問責(zé)機(jī)構(gòu)，針對此類現(xiàn)象制定出更加細(xì)致全面的監(jiān)管機(jī)制。

三、強(qiáng)化審計監(jiān)督對策建議

（一）提高對績效審計的重視程度。盡管政府在扶貧過程中投入了大量的資源，但在有的地區(qū)這些資源不能得到很好地利用，例如上文中提到的由于對績效審計的重視程度不足而造成的國家財政專項資金的極大浪費，使得投入的資金和預(yù)期得到的效果不對等，這就使得有關(guān)部門在精準(zhǔn)扶貧工作中更應(yīng)該加強(qiáng)對資金績效審計的重視程度，對審計人員進(jìn)行相應(yīng)的價值觀培訓(xùn)，對于徇私枉法的審計人員應(yīng)該果斷清除，而作為審計監(jiān)督部門的工作人員，應(yīng)樹立正確的價值觀，恪守職業(yè)操守，遵紀(jì)守法。相關(guān)審計部門嚴(yán)格按照審計流程開展審計工作，對于審計資金的使用情況進(jìn)行跟蹤審計監(jiān)督，進(jìn)而避免各類違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）增加審計信息透明度，強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制。網(wǎng)絡(luò)時代背景下，國家審計署可以充分利用互聯(lián)網(wǎng)等媒介，對于相關(guān)部門的審計結(jié)果及時進(jìn)行公告，提高精準(zhǔn)扶貧相關(guān)資金使用和監(jiān)管的信息透明度，使廣大人民群眾能夠及時了解到準(zhǔn)確的扶貧項目進(jìn)展、國家相關(guān)政策的情況和相應(yīng)專項資金的流動及使用情況。通過這種手段，不僅可以保證審計工作的準(zhǔn)確性，還可以更好地對扶貧項目資金的流向使用進(jìn)行更加有效的監(jiān)管，增加了貧困群眾對扶貧項目的了解。同時，在審計工作中，政府部門要強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制，對于出現(xiàn)的違規(guī)行為要層層追責(zé)，使得精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略得到更好的實施。

（三）提高對審計結(jié)果的重視程度和利用率。審計工作涉及扶貧項目的方方面面，因此可以更好地發(fā)現(xiàn)相應(yīng)環(huán)節(jié)的不足和制度上存在的缺陷，對于相關(guān)扶貧項目可以提供更加科學(xué)準(zhǔn)確的評價意見，提出更加切實有效的意見。目前，我國審計署通過之前的幾次有關(guān)扶貧項目開展的大型專項審計活動積累了很多寶貴的經(jīng)驗，例如對某地區(qū)一些類似扶貧項目進(jìn)行整合從而節(jié)省資金流動環(huán)節(jié)，使得項目能夠更快地得到有效實施；對于有關(guān)修建貧困地區(qū)公路的“村村通”政策的環(huán)節(jié)優(yōu)化等，有關(guān)部門在對于扶貧政策的制定和實施方面應(yīng)該多參考審計意見，使得扶貧項目的制定更加有針對性、扶貧資金的使用更加有效率。

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