田崖

[提要] 近年來，大氣環(huán)境審計成為我國大氣污染防治工作的新方向。本文就我國目前大氣環(huán)境審計現(xiàn)狀以及存在的問題進(jìn)行探討，并提出加快建立大氣環(huán)境審計法規(guī)，推動建立實施大氣環(huán)境會計準(zhǔn)則，加強落實大氣環(huán)境績效審計以及建立一支高素質(zhì)的大氣環(huán)境審計隊伍的改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞：霧霾治理；大氣環(huán)境審計；環(huán)境績效

中圖分類號：F239 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

隨著我國經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，工業(yè)化進(jìn)程不斷深入，對資源的需求進(jìn)一步增加，尤其是化石能源的消耗與日俱增，與此同時環(huán)境問題也日益嚴(yán)重，霧霾便是環(huán)境惡化的一個縮影。在黨的十九大召開期間，大氣環(huán)境保護(hù)問題又一次成為焦點問題。2015年的兩會就曾提出“兩會藍(lán)”理念，在當(dāng)年的政府工作部署中，李克強指出“在經(jīng)濟(jì)發(fā)展注重提質(zhì)增效的新常態(tài)下，要打好節(jié)能減排和環(huán)境治理攻堅戰(zhàn)。”同年，我國首次將霧霾治理納入環(huán)境審計范疇，為霧霾治理提供了新思路。然而，我國的大氣環(huán)境審計研究在理論方面仍處于初始階段還未形成統(tǒng)一的理論體系；在大氣環(huán)境審計實踐方面還是以政府審計為主，社會審計基本為零。因此，在大氣環(huán)境審計工作方面，我們需要做的工作很多。

一、我國大氣環(huán)境審計開展現(xiàn)狀

大氣環(huán)境審計是指審計主體對大氣環(huán)境系統(tǒng)以及經(jīng)濟(jì)活動對大氣環(huán)境產(chǎn)生的影響進(jìn)行監(jiān)督、評價和鑒證的審計活動。我國大氣環(huán)境審計的發(fā)展經(jīng)歷了一段漫長的歷程：1998年，審計署成立負(fù)責(zé)組織資源環(huán)境審計工作的農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計司；2003年，審計署成立環(huán)境審計協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，該小組的成立標(biāo)志著大氣環(huán)境審計進(jìn)入全面發(fā)展階段；2009年，審計署在《關(guān)于加強資源環(huán)境審計工作的意見》中提出，要將環(huán)境審計的范圍從水環(huán)境領(lǐng)域擴(kuò)展到大氣污染防治領(lǐng)域；2011年，審計署進(jìn)一步在“十二五”審計工作發(fā)展規(guī)劃中要求加強對大氣污染防治情況的審計；2015年印發(fā)的《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案》明確表示，審計試點涉及的重點領(lǐng)域包括大氣污染防治。通過大氣環(huán)境審計的發(fā)展歷程可以看出，我國當(dāng)前大氣環(huán)境審計的主要現(xiàn)狀有：一是大氣環(huán)境審計以政府審計為主；二是大氣環(huán)境審計的資金來源以財政資金為主，財政資金主要是以環(huán)境保護(hù)資金為主；三是審計內(nèi)容以大氣環(huán)境保護(hù)資金籌集、應(yīng)用和管理為主，其中還包括對環(huán)境保護(hù)項目和環(huán)境保護(hù)制度的審計。（圖1）

二、我國大氣環(huán)境審計現(xiàn)存的問題

（一）缺乏大氣環(huán)境審計法規(guī)。目前，我國已經(jīng)出臺了6部環(huán)境保護(hù)法律，13部與環(huán)境相關(guān)的資源保護(hù)法律以及395項環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，基本形成了環(huán)境保護(hù)法律監(jiān)督體系。但是，迄今為止我國沒有一部與大氣環(huán)境審計相關(guān)的法律法規(guī)，大氣環(huán)境審計工作的運行缺少強有力的法律依據(jù)。而且，現(xiàn)有的《環(huán)境保護(hù)法》和《審計法》中也沒有大氣環(huán)境審計的相關(guān)規(guī)定；另一方面現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)沒有得到有效執(zhí)行，存在著大量執(zhí)法不力現(xiàn)象。出現(xiàn)這些執(zhí)法不力現(xiàn)象的主要原因是一些地方政府環(huán)保觀念淡薄、缺乏環(huán)保意識、追求短期經(jīng)濟(jì)效益而忽略長遠(yuǎn)利益，沒有堅持可持續(xù)發(fā)展觀念，采取先污染后治理發(fā)展方式，對環(huán)境審計的資金籌集、分配、管理和運用情況缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和監(jiān)管措施，從而造成國家資金浪費和資源破壞。

（二）缺乏大氣環(huán)境會計準(zhǔn)則。眾所周知，會計是審計的基礎(chǔ)，審計不能脫離會計而單獨存在和發(fā)展。因此，環(huán)境審計必須以健全的大氣環(huán)境會計準(zhǔn)則和制度為前提，同時要建立規(guī)范的大氣環(huán)境會計信息披露制度。而目前我國會計制度和會計準(zhǔn)則的制定基本不涉及大氣環(huán)境，傳統(tǒng)會計的核算范圍也不包括大氣環(huán)境，無法確定企業(yè)在大氣環(huán)境保護(hù)方面應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，那么審計人員就無法對企業(yè)進(jìn)行大氣環(huán)境方面的審計；另一方面因為缺乏強制性會計準(zhǔn)則的約束，大部分企業(yè)不會主動披露大氣環(huán)境會計信息，即使部分企業(yè)披露相關(guān)大氣環(huán)境信息，因為沒有統(tǒng)一的會計準(zhǔn)則，信息披露的形式就會各式各樣，很難辨認(rèn)信息的真?zhèn)危虼藷o法獲得社會公眾的認(rèn)可，失去信息披露的意義。大氣環(huán)境會計準(zhǔn)則的缺乏給大氣環(huán)境審計工作帶來很大的困難。

（三）大氣環(huán)境審計隊伍專業(yè)素質(zhì)不高。大氣環(huán)境審計隊伍專業(yè)素質(zhì)不高主要體現(xiàn)在兩個方面：一是審計人員專業(yè)素質(zhì)不高；二是審計工作管理制度不完善。從審計人員專業(yè)素質(zhì)方面來看，審計人員不僅需要掌握專業(yè)的審計技術(shù)，還需要對環(huán)境保護(hù)政策、經(jīng)濟(jì)學(xué)、建筑學(xué)、工程學(xué)等有一定的了解。然而當(dāng)前審計人員的主要學(xué)習(xí)內(nèi)容還是財務(wù)審計，對環(huán)境方面的了解十分有限，采用的審計方法也是普通的財務(wù)審計方法，與大氣環(huán)境審計的專業(yè)性存在很大差距。從大氣環(huán)境審計制度方面來看，目前我國的相關(guān)部門并沒有認(rèn)識到大氣環(huán)境審計管理工作的重要性，影響審計工作質(zhì)量和效率。此外，雖然審計部門加強對大氣環(huán)境審計工作的管理，但是仍然存在管理制度不完善、審計對象單一化、環(huán)境審計有效性低等問題。這些管理方面的問題不僅增加大氣環(huán)境審計工作成本還降低審計工作效率。

（四）缺乏大氣環(huán)境審計評價標(biāo)準(zhǔn)。從大氣環(huán)境審計評價標(biāo)準(zhǔn)方面來看，環(huán)境成本和效益分析是大氣環(huán)境審計過程中必不可少的兩個環(huán)節(jié)，但是環(huán)境審計的核心問題是無法確定哪些指標(biāo)能夠科學(xué)地反映和評價環(huán)境成本和效益，無法對相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)計量。同時，在缺乏審計標(biāo)準(zhǔn)的前提下，大氣環(huán)境審計工作產(chǎn)生的數(shù)據(jù)缺乏客觀性和準(zhǔn)確性，增加大氣環(huán)境審計風(fēng)險。因此，缺乏完善的審計評價標(biāo)準(zhǔn)是導(dǎo)致我國大氣環(huán)境審計難以開展的重要因素。

三、我國大氣環(huán)境審計對策

（一）加快建立大氣環(huán)境審計法規(guī)。加快我國大氣環(huán)境審計立法工作，就要制訂環(huán)境審計規(guī)范，使環(huán)境會計和環(huán)境審計的開展有法可依。近年來，隨著政府對環(huán)保工作的不斷重視，我國環(huán)保立法也在不斷發(fā)展，先后通過和修訂了五部環(huán)保法律，并出臺一系列相關(guān)行政法規(guī)和規(guī)范性文件。但隨著社會的不斷發(fā)展，十多年前頒布的《環(huán)境保護(hù)法》已不能滿足當(dāng)今社會需要，在環(huán)境保護(hù)方面存在法律漏洞，是環(huán)保工作順利進(jìn)行的一大障礙，修改《環(huán)境保護(hù)法》迫在眉睫。同時，對于環(huán)境審計工作來說，有一部關(guān)于環(huán)境審計工作的法律或規(guī)范文件是十分必要的，有效的法律文件可以提高工作效率降低工作成本，使大氣環(huán)境審計工作做到有法可依。再者，還可以在《審計法》、《環(huán)境保護(hù)法》中添加環(huán)境審計機構(gòu)的地位、職責(zé)、工作權(quán)限等內(nèi)容。環(huán)境審計立法不僅增加環(huán)境審計機構(gòu)的權(quán)威性更有利于大氣環(huán)境審計工作的順利運行。

（二）推動建立實施大氣環(huán)境會計準(zhǔn)則。目前，我國的《企業(yè)會計準(zhǔn)則》中不僅缺少對企業(yè)大氣環(huán)境相關(guān)事項的記錄還缺少關(guān)于企業(yè)環(huán)境責(zé)任內(nèi)容的報告，因此為適應(yīng)企業(yè)環(huán)境審計的發(fā)展，首先我國應(yīng)修訂《企業(yè)會計準(zhǔn)則》。對于企業(yè)環(huán)境審計方面的內(nèi)容進(jìn)行補充，與環(huán)境因素有關(guān)的事項應(yīng)記入會計報表中，并在會計報表附注中加以披露，對于未計入會計報表的環(huán)境事項可以通過建立專門的環(huán)境報告進(jìn)行披露；其次我們還要加強對大氣環(huán)境審計相關(guān)資料和大氣環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)的管理，進(jìn)一步完善大氣環(huán)境信息會計制度的建立，確保環(huán)境審計信息的真實。

（三）建立一支高素質(zhì)的大氣環(huán)境審計隊伍。大氣環(huán)境審計工作在我國起步較晚，是我國審計工作的新興領(lǐng)域，大部分審計人員對環(huán)境審計的相關(guān)工作都比較陌生。因此，建立一支高素質(zhì)大氣環(huán)境審計隊伍是大氣環(huán)境審計工作的重要環(huán)節(jié)。一是我們要加強高等院校的專業(yè)建設(shè)，培養(yǎng)相關(guān)人才，加強對大氣環(huán)境審計的研究；二是我們要加強對現(xiàn)有審計人員環(huán)境審計工作方面的培訓(xùn)，同時在審計人員后續(xù)考試中加入環(huán)境審計、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)學(xué)以及環(huán)境工程學(xué)等方面的內(nèi)容，以便審計人員提高相關(guān)業(yè)務(wù)知識；三是加快建立大氣環(huán)境審計管理制度，爭取做到每次大氣環(huán)境審計都能產(chǎn)生理想的效果，進(jìn)而建立一支高素質(zhì)的大氣環(huán)境審計隊伍。

（四）加強落實大氣環(huán)境績效審計。就我國環(huán)境審計工作而言，環(huán)境審計技術(shù)方法是環(huán)境審計工作運行的關(guān)鍵性因素，而環(huán)境績效審計是環(huán)境審計技術(shù)方法中相對較為完善的方法。績效審計主要是對環(huán)保資金分配的效益性、經(jīng)濟(jì)性以及相關(guān)部門的業(yè)績進(jìn)行審查。一方面政府建立有效的責(zé)任制度，將環(huán)境保護(hù)指標(biāo)納入相關(guān)部門的考核機制；另一方面應(yīng)該提高廣大人民群眾的環(huán)保意識和監(jiān)督意識，發(fā)動群眾力量，建立有效的群眾監(jiān)督和評估機制，進(jìn)一步加強績效審計在環(huán)境審計中的重要作用。此外，還應(yīng)建立完善的大氣環(huán)境治理績效審計指標(biāo)體系，細(xì)化審計目標(biāo)，進(jìn)一步提高大氣環(huán)境績效審計的效率與效果。

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