程永生

（阜陽師范學院政法學院，安徽阜陽236032）

一、引 言

被譽為現(xiàn)代政策科學先驅和鼻祖的美國著名政治社會學家哈羅德·拉斯韋爾（Harold Lasswell），早在20世紀50年代初首提“政策科學”這一概念時，就倡導在社會科學領域采用一套以“政策取向”為研究范式的社會研究方法，進而使得政策科學真正成為了一門獨立的學科。作為二戰(zhàn)后首先從美國興起的新軍，政策科學具有鮮明的跨學科、綜合性特征，被譽為當代西方社會科學發(fā)展過程中的一次“科學革命”、當代西方政治學的一次“最重大的突破”以及“當代公共行政學的最重要的發(fā)展”[1]。相比較于西方而言，我國政策科學起步較晚，始于20世紀80年代初期[2]，但發(fā)展迅速，衍生出了教育政策、衛(wèi)生政策、科技政策、新聞政策等眾多分支，逐步成為了一門多學科交叉的綜合性科學。

1.概念厘定：政策作為一個舶來語，一般被定義為國家機關、政黨以及其他政治團體為實現(xiàn)一定的社會、政治、經(jīng)濟、文化目標而采取的政治行為或規(guī)定的行為準則，包括一系列謀略、法令、措施、辦法、條例等[3]。政策作為一種政治系統(tǒng)的產(chǎn)出，是理論研究與實踐行動雙向轉化的中介與載體，直接架構了理論研究和實踐應用之間的橋梁和平臺，對于推動理論發(fā)展和實踐深化具有重要的作用。從邏輯上看，扶貧政策作為政策類的概念，屬于公共政策的下位概念之一，扶貧政策主要是指旨在扶助貧困戶或貧困地區(qū)發(fā)展生產(chǎn)，改變窮困面貌的國家行政政策，包括法律法規(guī)、條例制度、部門規(guī)章以及裁決決議等多種形式[4]。

政策文本作為文獻記錄的一種，既包括各級權力機關或行政執(zhí)行機關以文件形式頒發(fā)的法律法規(guī)等官方文獻，也包括政策制定者或代言人在政策制定過程，以及政策活動中產(chǎn)生的公文檔案或輿情文本，歷來是政策研究的重要工具和基本載體之一[5]。政策研究的基本命題就是對政策文本與政策議論的研究[6]。政策文本研究對于深度探究政策過程、社會結構以及批判性分析政策本體都有著重要的意義[7]。文本分析尤其對官方文件的分析是政策研究的重要方法，在社會科學研究中有著獨特的地位，包括很多馬克思主義的經(jīng)典著作，都是基于對官方出版物的研讀之上而形成的[8]。

2.研究綜述：從國內(nèi)外既有的公共政策方面研究成果來看，對公共政策基本理論、政策模型和政策執(zhí)行等領域的關注較多、相關學術成果頗豐，但對政策本體的關注有限、深度不足。從較為有限的文獻分析來看，主要分為兩大類：一是對單一政策文本的解讀，如郭園園、段青如、姜勇等以全國10省市1 306名幼教工作者為實證基礎，以《幼兒園教師專業(yè)標準（試行）》作為政策藍本進行了評價性研究，提出了具體的政策建議[9]，就是典型例證。類似研究還有鄧韻卿、施雨丹對澳大利亞《全國統(tǒng)一教師注冊框架》政策進行了樣本解讀，深度評析了澳大利亞全國統(tǒng)一教師注冊制度[10]。這些研究通過對政策文本的深入分析和挖掘，體現(xiàn)了較強的學理性和邏輯性，對本文的研究起著一定的類比作用。二是對大跨度、寬層面、多樣本的類政策文本研究，比較有代表性的如涂端午、張鑭、張文鵬等分別通過文本分析法對教育政策制定、湖北省產(chǎn)業(yè)政策演進和新中國成立以來的學校體育政策等進行了定量分析，為我們從整體把握政策走向提供了中觀便利，也為相關領域的政策預測和有效解釋提供了宏觀借鑒[11]。

截至2018年3月28日，筆者以“扶貧政策”并含“文本”為主題關鍵詞在中國學術期刊網(wǎng)絡出版總庫僅析得有效文獻1篇，以貴州省扶貧政策為腳本，建構了“政策工具—扶貧價值”二維框架，進而提出應調(diào)整政策工具的結構、平衡政策工具與扶貧價值的匹配、增強政策工具使用的連續(xù)性和統(tǒng)一性，從而優(yōu)化貴州省未來的扶貧政策設計[12]。這顯然與當前精準扶貧戰(zhàn)略不相適應，迫切需要學術界更為深入地開展系統(tǒng)研究，以期更好地服務于國家扶貧攻堅戰(zhàn)略。這也從現(xiàn)實需求的層面，為本文的進一步推進提供了空間。

3.價值探討：扶貧政策文本研究作為新興的研究領域，還有很多值得探究之處，諸多困惑有待深入研究解答和預測解釋，例如扶貧政策的制定主體有哪些，其演進脈絡如何，又具有什么樣的特點，以及未來的修正方向及其走向等等，目前社會各界均對其缺乏基本的政策認知。這些基本政策認知的缺乏，迫切需要我們在系統(tǒng)分析政策文本的基礎上，透過紛繁復雜的表象，科學認知并準確把握扶貧政策問題，進而有效充分地解讀。

毋庸置疑，政策文本梳理作為政策研究的基礎性工作，對扶貧政策的研究也有一定價值。系統(tǒng)剖析扶貧政策文本，有利于深度厘清扶貧政策的發(fā)展脈絡，在逐步深化對扶貧政策本體認知的基礎上，深入理解扶貧政策演變歷程及其優(yōu)化路徑，進而最大程度地服務于政策目標。畢竟扶貧政策作為體現(xiàn)國家和政府意志的行為，是國家對于當前貧困地區(qū)和貧困戶開發(fā)經(jīng)濟、發(fā)展生產(chǎn)、擺脫貧困的總體設想和具體計劃、步驟、措施的總和，直接影響了全社會扶貧攻堅的實踐走向及其發(fā)展路徑，發(fā)揮著重要的導向和調(diào)控作用。甚至可以說，扶貧成效在很大程度上都取決于扶貧政策，扶貧政策對于促進地區(qū)經(jīng)濟社會均衡發(fā)展，有效縮小貧富差距，全面建成小康社會具有重要的指引作用。特別是隨著扶貧攻堅任務的不斷升級和全面建成小康社會戰(zhàn)略任務的提出，社會科學研究理應積極發(fā)揮資政育人作用，認真審視已有扶貧政策的變遷脈絡及其發(fā)展特征，從更宏大的視野破解當前精準扶貧的困境，并在此基礎上著力制度創(chuàng)新，助力脫貧攻堅戰(zhàn)役的決戰(zhàn)決勝。

二、研究樣本與分析框架

文章以省域扶貧政策為主要研究對象，基于極具代表性的安徽實踐，以內(nèi)容分析法為基礎，采取定量分析和定性研究相結合的方式，通過對政府抽象行政行為進行了回顧和溯源，以期能準確地分析、解釋和預測政策文本中有關主題的本質(zhì)性的事實及其關聯(lián)的發(fā)展趨勢，進而公開萃取文本“秘密”[13]，試圖厘清30余年來安徽省域扶貧政策的發(fā)展脈絡，系統(tǒng)分析現(xiàn)有扶貧政策體系的合理性和有效性，以期為安徽省精準扶貧政策的延續(xù)、調(diào)整和修正等提供建議和參考。

1.基本思路：文章立足于文本內(nèi)容分析法的作用機理，將政策文本作為記錄政策意圖、反映政策過程的重要載體和客觀憑證[14]，在科學遵循其基本分析程序[15]的基礎上，首先選擇安徽省域及以上扶貧政策文本作為研究樣本進行內(nèi)容分析，對各個政策文本中的內(nèi)容進行編碼以定義分析單元并進行初步的描述性分析，再根據(jù)研究需要制定了“四維分析框架”進行定量分析；最后在量化分析的基礎上，嘗試深度剖析安徽省域扶貧政策中存在的問題，并給出相應的政策建議。

2.樣本采集：鑒于研究需要，兼顧政策連續(xù)性，文章不僅關注安徽省級層面相關政策文件，也把中央層面相關數(shù)據(jù)納入了統(tǒng)計；政策樣本實踐跨度為1985年至今。本文主要選擇1985年作為政策文本起始年度，主要是因為自1986年扶貧大開發(fā)戰(zhàn)略實施以來，國家先后實施了以有組織、有計劃、大規(guī)模的開發(fā)式扶貧政策為重心的深入發(fā)展階段，影響深遠，成效明顯[16]。

為使研究盡量反映安徽扶貧開發(fā)實踐全貌，文章選取的扶貧政策是指為推進貧困地區(qū)和貧困人口的扶貧開發(fā)和脫貧攻堅而以正式書面形式頒布的各種政策總稱。具體而言，扶貧政策樣本主要包括但不限于中央、國務院或安徽省委、省政府及相關部門或與其他部門聯(lián)合發(fā)布的正式文本。本次樣本采集工作嚴格遵循公開性、權威性和相關性的原則，所有政策樣本均來源于公開的數(shù)據(jù)資料，主要從黨中央、國務院、安徽省委、省政府，以及相關部委網(wǎng)站、扶貧組織機構網(wǎng)站和公開發(fā)布的白皮書等中搜集，按照發(fā)文單位與文件題名相參照的選擇標準，初步收集、檢索獲取到102項扶貧政策文本，具體檢索要點和考量依據(jù)如下：

一是從中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)、中國政府網(wǎng)、國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室、安徽省扶貧開發(fā)領導小組辦公室等官方主流政府網(wǎng)站檢索現(xiàn)行政策；二是通過現(xiàn)行政策文本中的關聯(lián)條款回溯（關聯(lián)）檢索已廢止的歷史政策或政府網(wǎng)站無法檢索到的部分政策文件；三是通過《扶貧藍皮書：中國扶貧開發(fā)報告（2016）》《中國的減貧行動與人權進步》白皮書、《中國扶貧開發(fā)政策演變：1949—2005》《中國扶貧開發(fā)政策演變（2001—2015》等公開出版物，以及在網(wǎng)絡上搜索到的個別政策文本，進行了后續(xù)補充性檢索。

在科學明晰上述檢索標準和范圍的基礎上，筆者先期收集整理樣本102份，隨后又有針對性地邀請了專家代表，對初期樣本再次遴選甄別、整理剔除關聯(lián)度不高或無實質(zhì)性政策內(nèi)容，以及重復性的政策文本11份，較好地保證了樣本選取的準確性、代表性，最終確定政策文本91份，具體構成情況（表1）如下：

表1政策文本構成情況一覽表

特別需要說明的是，盡管在樣本搜集之時，筆者及其研究團隊基本做到了堅定原則、力求窮盡，但由于國家及省市層面的戰(zhàn)略部署和政策調(diào)整較快，樣本采集過程中的錯訛遺漏可能在所難免。

3.編碼分類：基于文本分析研究的需要，本研究擬采用“自然序編碼+結構化編碼”相結合的方式，即以政策文本的自然屬性為編碼基礎，同時結合制定主體、文本形式、聯(lián)合發(fā)文機關數(shù)量等的先后順序為主要編碼規(guī)則，自行設計了分析單元編碼表對91份政策文本進行信息抽取，并繪制了表格。囿于篇幅所限，此表略去不顯。

同時，筆者及其研究團隊基于對樣本內(nèi)容分析有效性和可靠性的現(xiàn)實考量，在對政策樣本的正式研究之前先期進行了小組預研究。筆者將經(jīng)過系統(tǒng)集中培訓之后，完全熟悉代碼系統(tǒng)的研究組員獨立參照政策分析框架進行編碼分析，重點分析政策文本內(nèi)容的分類項目和研究變量，然后借鑒Nunnaly平衡量表進行信度比對分析，確保研究的可靠性。在進行第一次匯總時，我們發(fā)現(xiàn)一致程度是80.12%，符合信度水平在0.7以上時表示前期的研究足夠可信的量表標準[17]。為此，我們繼續(xù)邀請相關專家再次對文本內(nèi)容的體系框架共同進行了微修正，直至最后完全達成編碼一致為止，較好地保證了研究的質(zhì)量和效果。

三、政策分析框架

基于上述文本收集基礎，為系統(tǒng)研究安徽省域扶貧開發(fā)相關政策的演變過程和特征，筆者擬采用“四維分析框架”，將采集到的政策樣本分為文本形式與基本屬性、政策年度與文本數(shù)量、制定主體與發(fā)文數(shù)量、文本數(shù)量與政策主題等4個具體緯度進行定量統(tǒng)計分析，具體的分析重點和目的如下（表3）所示：

表3基于“四維分析法”的研究框架及分析重點、目的

1.文本形式與基本屬性。根據(jù)對91項政策文本文種主題詞的統(tǒng)計分析，從1985年至今，安徽省域扶貧政策的文本形式主要有通知、意見、決定和規(guī)定等4大文種，如果加上附件文種，則還包括條例、綱要、辦法、方案、細則等十余種公文種類。如果將這些文種形式進一步進行歸納總結，大致可以將其分為條例制度類、決議決定類、指導意見類、發(fā)展規(guī)劃類、管理辦法類、實施細則類、專項通知類和其它文種類等8種形式。

圖1：政策文本基本形式統(tǒng)計

如上圖1所示，在所有文本形式中，以提出部署指導原則為主要內(nèi)容的指導意見類的政策文本有34項，占比最大達37.36%；緊隨其后的是旨在落實工作舉措的專項通知類政策文本有25項，如果再加上同類型的3項實施細則類文本，則整體占比達30.77%，體現(xiàn)了扶貧政策重在落實的特性。接下來，以重在規(guī)范管理和行政約束為主要內(nèi)容的管理辦法類文本居多，有8項，占比8.79%。而排在后三位的分別為以政策規(guī)劃或發(fā)展愿景為主要內(nèi)容的發(fā)展規(guī)劃類文本、以貫徹執(zhí)行為主要內(nèi)容的決議決定類文本和以具有法律性質(zhì)或法規(guī)約束為主要內(nèi)容的條例制度類文本，分別有7項、4項、2項，占比僅為7.6%、4.4%和2.2%。

2.政策年度與文本數(shù)量。以1986年頒布實施的“七五”規(guī)劃為起點，我國推動扶貧開發(fā)已有30余年的歷史。鑒于統(tǒng)計分析的需要，筆者擬結合國民經(jīng)濟與社會發(fā)展五年規(guī)劃的側重點，將扶貧政策年度分析緯度設定為按五年一跨度的標準，細分為6個時期，力求進行宏觀探討，旨在更為明晰地分析政策進程及其演化趨勢,如下（圖2）所示:

圖2：政策年度與文本數(shù)量統(tǒng)計表

總體來看，安徽省扶貧政策制定和頒布數(shù)量呈絕對增長趨勢。其中，在2000年之前，扶貧政策基本處于政策萌芽階段，政策頒布數(shù)量處于穩(wěn)定狀態(tài)，主要是零星的一些扶貧開發(fā)專項通知；1990年至2000年之間，基本上處于政策起步階段，這和當時的社會主義市場經(jīng)濟體制改革有關，確立實施并順利完成了社會主義現(xiàn)代化建設的第二步戰(zhàn)略，標志著我國改革開放和現(xiàn)代化建設進入新的階段。2010年之前，扶貧政策處于政策發(fā)展階段，政策頒布數(shù)量日漸增多，主要涉及一些政策調(diào)整和中長期扶貧開發(fā)規(guī)劃；2010年之后，扶貧政策進入政策加速階段，密集出臺了系列扶貧政策，內(nèi)容涉及扶貧開發(fā)的方方面面，系統(tǒng)構建了扶貧戰(zhàn)略的政策體系。

3.制定主體與發(fā)文數(shù)量。根據(jù)上述政策文本分析統(tǒng)計，安徽省扶貧政策研究樣本可分為五個層次，第一層次為國家最高權力機構，主要是中共中央、國務院；國務院直屬機構及國家部委為第二層次，包括中共中央辦公廳、國務院辦公廳等；第三層次為省級層面最高權力機構，主要是中共安徽省委、安徽省人民政府，還包括安徽省扶貧開發(fā)領導小組；安徽省直單位為第四層次，包括省委辦公廳、省人民政府辦公廳、省財政廳、省扶貧開發(fā)領導小組辦公室等單位；其他省級組織為第五層次，包括中國人民銀行合肥中心支行、省工商業(yè)聯(lián)合會、省農(nóng)村信用社聯(lián)合社等。

圖3：安徽省域扶貧政策文本構成

具體來說，其中第一層面出臺的政策文件有10份、約占總數(shù)的10.99%，第二層面出臺的政策文件有16份、約占比17.58%，第三層面出臺政策文本8份、約占比8.79%，第四層面出臺政策文本53份、約占比58.24%，第五層面出臺政策文件4份、約占比4.4%。同時，安徽省域層面以上制定的扶貧政策的主導部門除中央、省委、國務院、省政府及其辦公廳等黨、政、權綜合部門外，依次為省扶貧辦主導發(fā)文12份、占比13.19%，省財廳主導發(fā)文7份、占比7.69%，省扶貧開發(fā)領導小組主導發(fā)文4份，占比4.4%。安徽省域扶貧政策的主要參與部門除國務院、省政府及其辦公廳等政府綜合部門外，緊隨其后的依次為省扶貧辦參與發(fā)文20份、占比21.98%，省財政廳參與發(fā)文6份、占比6.59%，省人力資源和社會保障廳、省發(fā)展改革委員會和省保監(jiān)局分別參與發(fā)文3份，分別占比3.3%。

4.文本數(shù)量與政策主題。結合關聯(lián)性主題詞的分頻統(tǒng)計來分析，安徽省域扶貧政策的文本數(shù)量與政策主題之間存在顯著的雙向交互關系，具體的分主題發(fā)展脈絡如下：

（1）以2010年為界，安徽省域扶貧政策呈現(xiàn)分水嶺式格局：前一階段，安徽省域扶貧核心政策發(fā)展緩慢，基本以維持性、延續(xù)性的政策為主；但在2010年以后，安徽省域扶貧核心政策出臺數(shù)量呈明顯的爆發(fā)性增長態(tài)勢，特別是2015年以后的政策出臺數(shù)量更是增長迅猛。（2）按照主體詞頻率劃分，2010年之前的安徽省域扶貧政策主要關注扶貧規(guī)劃、捐贈支援，以及農(nóng)民工和殘疾人等弱勢群體的輸血式扶貧開發(fā)，沒有區(qū)分具體區(qū)域、扶貧對象的不同，更多關注的是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等宏觀層面。（3）從某種程度上而言，2010年和2015年也是安徽省域扶貧核心政策的集中啟動階段，無論是政策數(shù)量還是政策主題的關聯(lián)性都進入了高頻階段，先后進行了重大政策調(diào)整和戰(zhàn)略布局的謀劃。在國家大力促進扶貧大開發(fā)和脫貧攻堅的時代背景下，安徽省域扶貧政策手段、政策領域在這兩個時間節(jié)點上也有了突破性進展，扶貧開發(fā)政策與扶貧開發(fā)成效的關系更趨緊密，精準扶貧在扶貧開發(fā)中被置于更加重要的戰(zhàn)略位置。

四、安徽省域扶貧政策文本演進特點

安徽省域扶貧政策文本的發(fā)展嬗變呈現(xiàn)出如下特點：

1.從政策嬗變進程上看，政策文本呈現(xiàn)漸進式與爆發(fā)式交融共進的特征?？傮w而言，無論是政策文本年度發(fā)布數(shù)量來看，還是制定和頒布層次均呈現(xiàn)出明顯的絕對增長趨勢。如圖2所示，具體到單獨的政策文本年度頒發(fā)數(shù)量上，盡管存在一定的不確定性和反復性，但若從一定年份跨度的時間段分析來看，政策文本數(shù)量級的增長則呈現(xiàn)出明顯的規(guī)律性，與同時期的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展相吻合。具體而言，大致可以將政策文本數(shù)量增長變化劃分為4個發(fā)展階段：一是“七五”期間（1985—1990）大致呈現(xiàn)穩(wěn)定狀態(tài)，基本上每年均有扶貧相關政策出臺，關注領域也較為集中；二是“八五”“九五”期間（1991—2000）新出臺扶貧政策呈現(xiàn)空白階段，主要是執(zhí)行既有政策為主；三是“十五”“十一五”期間（2001—2010），政策漸進式增長趨勢明顯，一系列中長期的扶貧政策開始密集出臺；四是“十二五”“十三五”期間（2011年至今），政策爆發(fā)式特征日趨鮮明，無論是政策制定單位、政策文本數(shù)量，還是政策參與制定的部門都呈現(xiàn)出急速增加和密集爆發(fā)之勢，先后出臺有扶貧政策75項、占比達82.42%。

2.從政策分布上看，政策文本呈現(xiàn)出明顯的層次性和較強的差異性。從圖3不難看出，在政策文本的層級分布上，省級層面頒布占比最大，有65項占71.43%；省域以上層面制定頒布的政策僅有26項，占總數(shù)的比例為28.57%。而從政策文本主題的頻率分布上而言，扶貧政策文本具有較大的差異性并呈現(xiàn)出一定的層次性，其中扶貧開發(fā)是2001年是安徽省域扶貧政策的歷史起點，對政策布局和扶貧重點進行了戰(zhàn)略調(diào)整；2015年是安徽省域政策的分水嶺，脫貧攻堅成為了重大政策導向，2017年扶貧政策開始出現(xiàn)了穩(wěn)定脫貧的政策走向，安徽省域扶貧政策站到了新的歷史起點。

3.從政策結構上看，政策文本呈現(xiàn)出較強的指導性和規(guī)范性并重的特點。綜上所述，從政策文本的屬性層面來看，安徽省域扶貧政策文本具有較強的指導性和強調(diào)落實性兩個突出重點。如圖1所示，政策文本中占比最高的是指導意見類，體現(xiàn)了各級黨委政府部門對扶貧政策的高度重視和宏觀指導；其次是各級黨委政府部門出臺的專項通知類，有25項占27.47%，上述兩種文種文本類型遠遠超越其他政策文本形式。同時，安徽省域扶貧政策務虛與務實相結合，呈現(xiàn)出明顯的虛實并重特點，具體來說，一方面注重戰(zhàn)略、原則的條例制度、決議決定、指導意見等有40項、占總數(shù)的43.96%，而另一方面，注重管理、實施的發(fā)展規(guī)劃、管理辦法、實施細則、專項通知等有43項、占總數(shù)的47.25%，二者基本處于較為平衡的狀態(tài)，既有不斷優(yōu)化的頂層設計，也有狠抓落實的政策舉措。

4.從研制方式上看，政策文本呈現(xiàn)出穩(wěn)定性和連續(xù)性突出，但試探性和漸進性不足的特點。從上述表1的分析來看，安徽省域扶貧政策文本標題中含有試行、暫行等關鍵詞的僅有2項，占比達到2.2%，更多的是對中央和省域層面的貫徹落實，年度之間和層級之間具有較強的穩(wěn)定性和連續(xù)性，總體政策基礎較為扎實，但在創(chuàng)新意識方面也還可以進一步探索推進，著力抓好改革探索，注重強化試點總結和經(jīng)驗提升，著力結合扶貧環(huán)境和扶貧對象，注重強化精準扶貧和政策成效。

5.從政策主體上看，政策文本呈現(xiàn)出強權威性和強協(xié)調(diào)性“雙強并重”的特征。如前所述，從政策文本分析單元編碼情況來看，在安徽省域扶貧政策的制定主體上共涉及21家相關政策部門，包括單獨或牽頭聯(lián)合制定兩種方式。具體而言，安徽省扶貧領導小組辦公室作為研究擬定全省扶貧開發(fā)工作的政策、規(guī)劃并組織實施，以及協(xié)調(diào)聯(lián)系組織扶貧相關工作的職能部門，充分履行了相應職責，頒布制定扶貧政策11份、占比12.09%，在推進扶貧開發(fā)政策方面發(fā)揮了非常重要的主體作用，也是安徽省10余個省直部門中發(fā)揮扶貧作用最核心的部門。與此同時，在安徽省域層面扶貧政策當中，由兩個或兩個以上部門聯(lián)合發(fā)布的文件數(shù)也高達37項之多，約占政策總數(shù)的40.66%，其中聯(lián)合發(fā)文單位數(shù)量5個以上的有5個，最多的達到7個，可見安徽省域扶貧政策高度重視統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，基本形成了扶貧攻堅合力。

五、啟示與建議

安徽地處中部，連貫南北、承東啟西，是我國東西部地區(qū)的重要連接和傳遞地帶，產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化度不夠。根據(jù)國務院頒布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020）》，安徽省共有31個貧困縣、39個非重點縣，占比2/3以上，其中有12個縣列入國家連片特困地區(qū)大別山片區(qū)縣，區(qū)域內(nèi)還有大別山區(qū)、皖北地區(qū)、沿淮行蓄洪區(qū)等深度或較深度貧困區(qū)。安徽省作為國家新一輪扶貧攻堅的主戰(zhàn)場之一，還集結了我國糧食主產(chǎn)區(qū)、傳統(tǒng)革命老區(qū)和沿淮低洼易澇區(qū)為一體，總體上扶貧開發(fā)任務較重：“十三五”期間，要做到31個貧困縣全部摘帽、3 000個貧困村全部出列、309萬貧困人口實現(xiàn)脫貧，扶貧壓力巨大。同時，安徽扶貧開發(fā)資源也比較富集、群眾脫貧致富的內(nèi)生動力強勁，迫切需要扶貧政策更加精準[18]。

基于30余年安徽省域扶貧政策的全面梳理和分析，對安徽省扶貧政策提出如下建議：一要加強政策本身的指導性與可操作性，政府在制定扶貧政策時應該更多地采用“實施方案”“管理辦法”和“規(guī)章條例”等政策文本形式，從而更好地為國家扶貧攻堅戰(zhàn)略提供具體指導和操作規(guī)范。二要強化政策制定主體的協(xié)調(diào)溝通，注重部門之間的通力合作，注重將精準扶貧政策放在更宏觀的經(jīng)濟社會發(fā)展全局之中統(tǒng)籌考慮，促進形成更廣泛的推進扶貧共建合力。三要建立統(tǒng)一的政策框架，提高政策文本的系統(tǒng)性和實際效果，注重深度開發(fā)扶貧區(qū)域的內(nèi)在資源，把加快區(qū)域內(nèi)生發(fā)展、生態(tài)環(huán)境開發(fā)保護與扶貧攻堅戰(zhàn)略有機結合起來、深度融合，走出一條具有特色、富有成效的堅實扶貧之路。

本研究以安徽省域扶貧政策為基點，采用定量分析方法為未來類似的政策分析提供了一些參考。研究的局限性在于文本的區(qū)域選擇沒有截然的排他性，這在一定程度上影響了研究結論的精確性。