孫學(xué)文 程雪榮

構(gòu)建食品安全監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系的意義

食品安全問(wèn)題是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的基本問(wèn)題，在食品安全監(jiān)管的整個(gè)體系中，構(gòu)建食品安全監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系是一項(xiàng)重要內(nèi)容，它的價(jià)值和意義主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：

它有利于監(jiān)管資源的整合和配置。面對(duì)繁雜眾多的監(jiān)管對(duì)象，食品安全監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系可以合理配置監(jiān)管人力和物力，減少抽查的隨意性，同時(shí)也可以科學(xué)合理地確定監(jiān)管重點(diǎn)，即滿足了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)集中度高的生產(chǎn)領(lǐng)域及產(chǎn)品的監(jiān)管，又滿足了監(jiān)管的全面覆蓋率，提升了監(jiān)管的有效性。

它可以提升監(jiān)管的可操作性。雖然相關(guān)法規(guī)中含有食品安全一系列的內(nèi)容和條例，但是大多的內(nèi)容以及涉及到的資源必須通過(guò)合理設(shè)計(jì)，形成一定的評(píng)估指標(biāo)才能有效落實(shí)。比如通過(guò)構(gòu)建食品安全監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，將《食品安全法》中關(guān)于食品安全信用檔案的內(nèi)容以及監(jiān)督檢查頻次的依據(jù)等內(nèi)容轉(zhuǎn)化成具體的指標(biāo)，之后付諸實(shí)施。

它能夠彌補(bǔ)食品監(jiān)管在時(shí)空上的間斷性。通過(guò)構(gòu)建食品安全監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，將事后抽查和前期食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防有效結(jié)合起來(lái)，同時(shí)可以在更大范圍內(nèi)將食品產(chǎn)業(yè)中的點(diǎn)、線信息連接起來(lái)，擴(kuò)展了食品監(jiān)管的時(shí)間和空間。

它可以大大促進(jìn)社會(huì)多方參與到食品安全評(píng)估體系中來(lái)。一方面能夠充分發(fā)揮政府的主體功能，規(guī)范食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的秩序，另一方面能夠使食品從業(yè)者嚴(yán)格落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任，完善食品安全誠(chéng)信檔案。此外，它還可以充分調(diào)動(dòng)廣大群眾的積極性，在全社會(huì)構(gòu)織一張更寬廣而嚴(yán)密的食品監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。

消費(fèi)者信息缺失的問(wèn)題與政府監(jiān)管面對(duì)的難題

消費(fèi)者信息缺失的問(wèn)題。在食品消費(fèi)方面，消費(fèi)者的需求一直在變化，但是有兩個(gè)基點(diǎn)是相對(duì)固定的，一個(gè)是物質(zhì)消費(fèi)水平，即消費(fèi)者的收入是否支撐消費(fèi)的需求，另外一個(gè)是消費(fèi)者的心理認(rèn)知，即對(duì)食品的相關(guān)信息的認(rèn)知。其中，后者與食品安全是息息相關(guān)的，消費(fèi)者對(duì)食品的安全性認(rèn)知將直接決定了消費(fèi)者的購(gòu)買(mǎi)趨向和后續(xù)的行為狀態(tài)。在食品安全的心理需求方面，消費(fèi)者即注重食品本身的危險(xiǎn)性，同時(shí)也對(duì)食品中可能潛藏的風(fēng)險(xiǎn)想要達(dá)到盡可能完全的認(rèn)知，這兩方面在很大程度上取決于消費(fèi)者對(duì)食品安全領(lǐng)域的一系列信息的掌握。然而實(shí)際狀況使，目前在食品市場(chǎng)中存在大量的信息缺失的現(xiàn)象，這種信息缺失既可能是有意隱藏信息，同時(shí)也可能是民眾的認(rèn)知水平有限導(dǎo)致的。某些時(shí)候即使是食品供給方也無(wú)法獲得食品的完整和可靠的信息，在這種情況下，問(wèn)題食品堂而皇之地流通于市場(chǎng)中且不被人們所察覺(jué)。一旦出現(xiàn)了食品安全事件，就會(huì)造成人們對(duì)食品安全和風(fēng)險(xiǎn)的判斷處于矛盾和沖突中，長(zhǎng)期如此，食品安全信息的不對(duì)稱使得食品市場(chǎng)的安全平衡將被打破，繼而引發(fā)食品安全的供需問(wèn)題，使食品行業(yè)的健康發(fā)展受阻。

政府監(jiān)管面對(duì)的難題。近年來(lái)，我國(guó)在食品安全管理方面加大了力度，在一定程度上使食品安全問(wèn)題得到了遏制，但是隨著食品市場(chǎng)環(huán)境的日益變化，食品安全監(jiān)管也在不斷面臨新的挑戰(zhàn)。目前我國(guó)食品安全監(jiān)管的主要手段一個(gè)是準(zhǔn)入制度，另一個(gè)是監(jiān)督檢查。對(duì)于準(zhǔn)入制度來(lái)說(shuō)，面對(duì)全新的動(dòng)態(tài)的食品市場(chǎng)形勢(shì)是相對(duì)不完善的，比如，準(zhǔn)入制度雖然能夠保證食品企業(yè)在進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)的條件符合國(guó)家及行業(yè)的相關(guān)法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)，但是它的監(jiān)管性質(zhì)更多是一種靜態(tài)的管理，僅僅滿足與過(guò)去或當(dāng)下階段的實(shí)際情況，而對(duì)于準(zhǔn)入后的食品企業(yè)在后續(xù)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中是否仍舊持續(xù)符合食品安全法規(guī)所規(guī)定的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件以及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)是較難以獲得真實(shí)的信息的，因此在時(shí)效性上是不能滿足食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)的動(dòng)態(tài)發(fā)展及相關(guān)監(jiān)督管理的。關(guān)于食品的安全監(jiān)管在理想狀態(tài)下應(yīng)該是貫穿在食品生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的全過(guò)程中的，因此，當(dāng)下的準(zhǔn)入制度雖然起到了一定的作用，但是還不能有效地解決食品安全隱患的動(dòng)態(tài)性以及廣泛性問(wèn)題。而另一方面，關(guān)于食品安全監(jiān)督檢查工作的開(kāi)展主要是基于食品安全監(jiān)管部門(mén)的人力、財(cái)力、物力等有限條件下來(lái)進(jìn)行的，因此這些條件的充分與否及合理與否將對(duì)安全監(jiān)管工作進(jìn)展的優(yōu)劣有著至關(guān)重要的作用。盡管食品監(jiān)管部門(mén)可以補(bǔ)充人員并加大抽查的頻次，但是僅僅依靠人力無(wú)法實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管更大的覆蓋率，尤其是基于人力物力的食品安全監(jiān)管檢查在時(shí)間和空間是沒(méi)有辦法形成持續(xù)性的穩(wěn)定性的監(jiān)管，只能是間斷的波動(dòng)性的，因此，對(duì)于一些食品安全的隱患仍然束手無(wú)策。

食品安全監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系的構(gòu)建路徑

盡快構(gòu)建食品安全監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系是十分必要且重要的，構(gòu)建過(guò)程需從以下幾點(diǎn)入手：

評(píng)估對(duì)象的選擇。我國(guó)現(xiàn)有的食品安全評(píng)估體系主要涉及到兩種類型，一種是基于某種原料物質(zhì)、半成品及食品成品的安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系；另一種是針對(duì)地區(qū)或部門(mén)的工作實(shí)際開(kāi)展需求所建立的安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，主要是以地區(qū)的食品專項(xiàng)活動(dòng)或戰(zhàn)略部署所制定的具體的評(píng)估對(duì)象及評(píng)價(jià)內(nèi)容。針對(duì)這兩種類型，在食品安全監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系的構(gòu)建過(guò)程中，要有機(jī)結(jié)合起來(lái)，既要有主要的相對(duì)穩(wěn)固的安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主干體系，又要有次要的靈活的安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的分支和單元?？紤]到食品行業(yè)及食品市場(chǎng)的現(xiàn)狀，在安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系的建立過(guò)程中，可以將食品企業(yè)為主要的核心的評(píng)估對(duì)象，出發(fā)點(diǎn)主要是考慮到目前食品的供給市場(chǎng)是以食品企業(yè)為主要組成單位的，同時(shí)食品企業(yè)也是食品的生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者的主要集中地和關(guān)鍵基點(diǎn)，是食品安全管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因此，對(duì)食品企業(yè)層面的安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是食品安全監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系的核心內(nèi)容。另外，在評(píng)價(jià)對(duì)象上，除了食品企業(yè)之外，還要兼顧到宏觀層面和微觀層面的安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，如食品法律法規(guī)的環(huán)境狀況，食品生產(chǎn)和流通過(guò)程中的環(huán)境狀況等等。

評(píng)估體系框架的搭建。鑒于食品安全監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性，評(píng)估體系框架的搭建必須充分考慮到各種風(fēng)險(xiǎn)因素及各因素之間的相互關(guān)系，對(duì)食品行業(yè)或民眾可能造成不利影響的所有節(jié)點(diǎn)和環(huán)節(jié)都要盡可能兼顧到，使安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的框架更加科學(xué)化、全局化，系統(tǒng)化。在評(píng)估體系框架的建立過(guò)程中要注意兩點(diǎn)：一是要形成有效貫穿食品鏈條的全過(guò)程評(píng)估體系，將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估從生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)向食品鏈的上下游延伸，避免因?yàn)槠渲械囊恍┉h(huán)節(jié)存在缺陷而導(dǎo)致整個(gè)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系有漏洞，使食品安全管理體系達(dá)不到預(yù)想的效果。尤其是對(duì)于食品的原料端要盡快納入到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系的框架當(dāng)中來(lái)，如農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的種植及加工、禽畜及漁產(chǎn)品的養(yǎng)殖環(huán)節(jié)等等，通過(guò)跟蹤食品鏈的每一個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)有效完善安全評(píng)估體系的鏈條，確保各環(huán)節(jié)不遺漏，降低或消除食品安全的潛在風(fēng)險(xiǎn)。二是要建立以企業(yè)為核心，政府、消費(fèi)者和民間組織等多方參與的安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，形成全方位化的評(píng)估。食品安全管理并不是政府部門(mén)和食品行業(yè)的事，而是全民大眾的事，為了織造更加嚴(yán)密的食品安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，要積極的鼓勵(lì)社會(huì)各界人士參與到食品安全管理當(dāng)中來(lái)，基于此，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系也要盡可能將多方的力量和資源整合到一起，充分發(fā)揮出政府在政策和信息方面的優(yōu)勢(shì)，社會(huì)民眾資金、智力和力量上的優(yōu)勢(shì)，形成各方參與的安全評(píng)估體系。在這一過(guò)程中，要利用多學(xué)科領(lǐng)域的專家來(lái)組件強(qiáng)大的評(píng)估團(tuán)隊(duì)，保障食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系的科學(xué)性和系統(tǒng)性。

評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)。在食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系的構(gòu)建過(guò)程中，評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)是一個(gè)關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，它不僅要以過(guò)去的結(jié)果和經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，同時(shí)還要盡可能覆蓋到未來(lái)不確定的因素。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的指標(biāo)設(shè)計(jì)要采用逆向的指標(biāo)設(shè)計(jì)原則來(lái)體現(xiàn)，盡量覆蓋到所有的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)源。而在實(shí)際的評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)過(guò)程中，要充分考慮到食品行業(yè)的不同類型以及不同地域，因?yàn)椴煌愋?、不同地域的食品生產(chǎn)及經(jīng)營(yíng)所蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)情況是有差別的，同時(shí)，時(shí)代的變化也影響到食品行業(yè)的變化，因此要根據(jù)實(shí)際情況有針對(duì)性的來(lái)進(jìn)行評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)。比如通過(guò)建立食品風(fēng)險(xiǎn)分類分級(jí)的體系來(lái)提高食品安全監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的針對(duì)性。具體形式可以根據(jù)企業(yè)的情況以及地域的情況來(lái)設(shè)計(jì)各自有針對(duì)性的評(píng)估內(nèi)容和重點(diǎn)，對(duì)大企業(yè)來(lái)說(shuō)，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理制度已經(jīng)基本建立起來(lái)了，可以對(duì)其制度的完善和落實(shí)情況進(jìn)行著重評(píng)估，而對(duì)小企業(yè)來(lái)說(shuō)，其生產(chǎn)條件、環(huán)境以及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為是否合法合規(guī)應(yīng)該作為評(píng)估的重點(diǎn)內(nèi)容。另外，對(duì)于農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要更加具體和有針對(duì)性，有效避免因農(nóng)村居民的消費(fèi)習(xí)慣及認(rèn)知誤差而造成的食品安全問(wèn)題發(fā)生。

食品安全評(píng)估既包含結(jié)果評(píng)估，又包含過(guò)程評(píng)估，既有靜態(tài)評(píng)估，又要有動(dòng)態(tài)評(píng)估。在構(gòu)建食品安全監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系時(shí)，必須突出其對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防控作用，將食品安全隱患扼殺在萌芽中。