中國城鄉(xiāng)低保制度變遷路徑分析

朱曉青

【摘 要】我國的低保制度已經(jīng)探索了二十多年，無論是在農(nóng)村還是在城市，低保制度已經(jīng)成為社會(huì)保障制度建設(shè)中不可或缺的一部分。本文將以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論體系為分析工具，從交易成本分析方法、尋租分析方法以及分集團(tuán)方法這三個(gè)分析視角著手探究中國最低生活保障制度。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)低保；變遷；新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)

最低生活保障制度是社會(huì)保障體系中社會(huì)救助制度的一個(gè)組成部分，被喻為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障人民基本生活的最后一道"防護(hù)網(wǎng)"。自從我國憲法第45條以及一系列陸續(xù)出臺(tái)的法律法規(guī)等硬制度的幫助之下，我國的低保制度的開展工作逐漸鋪開。繼往開來，無論是對(duì)于中國低保制度的完善與發(fā)展，還是對(duì)于整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定與進(jìn)步都是有益的。

一、分析基礎(chǔ)：新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)與制度分析視角

科斯的交易成本理論的創(chuàng)立是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的濫觴。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展至今，經(jīng)過不斷的補(bǔ)充和完善，形成了現(xiàn)在的理論框架。國內(nèi)學(xué)者盧現(xiàn)祥將新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)劃分為制度的構(gòu)成與制度的起源、制度變遷與制度創(chuàng)新、產(chǎn)權(quán)與國家理論以及制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系這四大支柱性框架。科斯也說：“經(jīng)濟(jì)學(xué)家應(yīng)做得一件主要工作就是研究經(jīng)濟(jì)制度我們每個(gè)人都生活在一種經(jīng)濟(jì)制度當(dāng)中人類自身的福利依賴于整個(gè)社會(huì)所能提供的產(chǎn)品與勞務(wù)，而后者又取決于經(jīng)濟(jì)制度的運(yùn)作效率?！?，并且科斯和諾斯都強(qiáng)調(diào)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)該研究人、制度與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及他們之間的相互關(guān)系。本文我將從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的制度變遷理論出發(fā)，著力于制度變遷的供求、制度變遷的路徑依賴以及國家與制度變遷這三個(gè)維度來全面探析我國20多年來中國低保制度變遷的歷程，并得出相關(guān)啟示。

二、中國低保25年變遷：制度的分析與邏輯

（一）25年低保制度動(dòng)力機(jī)制：交易成本分析

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中闡述人之所以對(duì)制度產(chǎn)生需求，是因?yàn)橹贫染哂薪o人們提供便利、減少生活的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性、增進(jìn)人們的利益的經(jīng)濟(jì)功能以及維護(hù)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)良好秩序的社會(huì)功能。最低生活保障制度我們可以理解為是人民群眾的自身需求和國家之間的交易最終達(dá)成的相對(duì)均衡狀態(tài)，因?yàn)橹贫染庵皇且环N理想狀態(tài)，實(shí)際制度狀態(tài)是偏離制度均衡的，只是不同的制度偏離的程度不同。低保制度并不算是一種制度遷移，算是一種制度的創(chuàng)立。新中國成立以來的低保事業(yè)是在我國改革開放背景下城市全面改革時(shí)期發(fā)展起來的。當(dāng)時(shí)，國外亞洲金融危機(jī)，國內(nèi)企業(yè)改革尤其是國有企業(yè)，造成大量失業(yè)工人、下崗人員等困難群體等待政府救助，并且在當(dāng)時(shí)社會(huì)保障制度匱乏的條件下，廣大人民的社會(huì)保障需求難以得到滿足，人們的生活面臨著極大的挑戰(zhàn)，人數(shù)眾多的困難群體也隱藏這巨大的社會(huì)問題。這樣情況，從交易成本的角度來看，那些沒有困難的群體，他們向國家繳納稅收希望國家?guī)Ыo他們穩(wěn)定的生活環(huán)境。如果社會(huì)不穩(wěn)定，人們的安全感降低，寧愿破財(cái)免災(zāi)的求安心理就凸顯出來。黨和國家審時(shí)度勢，順應(yīng)民心，兼顧各方的利益訴求，開始著手建立這種可以達(dá)到相對(duì)均衡的最低生活保障政策。通過一系列政策措施的頒布和施行，城鄉(xiāng)低保制度逐步實(shí)現(xiàn)制度化，低保的保障范圍逐步擴(kuò)大，并制定了相應(yīng)的配套制度，逐漸去滿足廣大人民群眾對(duì)最低生活保障的制度需求。

（二）25年社保制度的慣性：尋租方法分析

布坎南等人認(rèn)為“尋求‘租金是要描述一種制度背景化下的行為：在那里，個(gè)人竭盡所能使自身價(jià)值最大化，造成了社會(huì)浪費(fèi)，而沒有形成社會(huì)剩余。而克魯格認(rèn)為尋租是為了取得許可證和配額以獲得額外收益而進(jìn)行的疏通活動(dòng)。①布坎南和克魯格的定義都是認(rèn)為尋租是一種行為活動(dòng)過程。我個(gè)人認(rèn)為尋租會(huì)可能會(huì)是一種過程也可能會(huì)是一種結(jié)果。因?yàn)樵诂F(xiàn)有的理論中普遍認(rèn)為的行為發(fā)生主體就是尋租者和避租者，所以都是認(rèn)為尋租是過程，是兩者之間的博弈活動(dòng)。但是我們忽略的一點(diǎn)是避租者和尋租者他們并不是行為主體的絕對(duì)對(duì)立，他們并不是非黑即白，而有可能是避租者就是尋租者。比如2013年大眾日?qǐng)?bào)上有則新聞標(biāo)題是“女兒鄰村當(dāng)書記，父母趁勢吃低?！保@就是典型的“關(guān)系?！?。其女兒在低保的辦理中尋得租就是父母的低保得以辦理，而避租者恰恰也是其本人，用中國的成語去形容就是屬于“監(jiān)守自盜”。在低保制度中，尋租空間就是國家為低保人員綁定的福利打包，低保者享受的福利待遇越多，其尋租的空間就越大，當(dāng)尋租活動(dòng)成功之后進(jìn)入到低保體系中所謂的“低保者”就容易形成路徑依賴?，F(xiàn)有的情況下，關(guān)系保的人員的庇護(hù)者團(tuán)體就是現(xiàn)有制度共存共榮的組織和利益集團(tuán)，那么這些組織和利益集團(tuán)就不會(huì)想著改變現(xiàn)有的利好制度，而只會(huì)加強(qiáng)現(xiàn)有制度，由此可能會(huì)產(chǎn)生維持現(xiàn)有制度的組織，從而可能會(huì)使這種無效的制度發(fā)展的軌跡繼續(xù)下去，這即是低保制度中的路徑依賴，雖然這是持續(xù)失敗的路徑依賴。

（三）25年低保制度國家因素：分利集團(tuán)分析方法

分利集團(tuán)一直都是制度建設(shè)中不可回避的問題，就像美國的政治大選也是金錢政治下的民主選舉，也是各方利益集團(tuán)進(jìn)行利益爭斗進(jìn)而操縱選舉的結(jié)果，達(dá)到實(shí)現(xiàn)本集團(tuán)利益最大化的行為過程。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，國家的分析模型主要有三種，即無為之手，扶持之手和掠奪之手。制度設(shè)計(jì)本身，最初可能并非以增進(jìn)社會(huì)福利為目標(biāo)，而是以集團(tuán)利益為目標(biāo)的。國家也有自身利益，并會(huì)使用強(qiáng)制力來實(shí)現(xiàn)自身利益。中國的最低生活保障制度在設(shè)計(jì)之初，其出發(fā)點(diǎn)也并不是為了增進(jìn)人民的福祉為目標(biāo)的，而是一種維穩(wěn)方式。不過現(xiàn)在有些有學(xué)者提出低保制度并不是維穩(wěn)的作用，其給出的理由是低保制度的出臺(tái)造成很多人搶奪低保資源，但是沒有加入到低保體系中的人心懷不滿就造成了不穩(wěn)定因素，反而沒有起到維穩(wěn)的作用。對(duì)于這種觀點(diǎn)我不敢茍同，試問是那些沒有納入低保制度的不穩(wěn)定因素的比例有多少？我們不能因噎廢食，否定了低保制度維穩(wěn)功能。中國目前的低保依然是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)狀態(tài)，這就形成了于城市地區(qū)的低保分利者和農(nóng)村的低保分利者，但是明顯可以看出農(nóng)村的低保分利集團(tuán)在這個(gè)大餅中所占的比例是遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于城市的。城市與農(nóng)村低保的差距產(chǎn)生的原因之一是農(nóng)村有土地保證，土地作為生產(chǎn)要素為農(nóng)民提供了一部分生活來源，但是我們忽視的問題是低保的這些家庭是否具有利用土地的勞動(dòng)力資源。近年來，部分地區(qū)進(jìn)行了城市與農(nóng)村的低保并軌，逐漸提高農(nóng)村的低保水平直至和城市的低保水平達(dá)到一致，分利集團(tuán)的利益均衡已是大勢所趨。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中一直很關(guān)注產(chǎn)權(quán)問題，包括政府的權(quán)責(zé)明確，強(qiáng)調(diào)政府與市場在各自的權(quán)利界限之內(nèi)各司其職。從這個(gè)視角之下，我們知道現(xiàn)在的低保制度一直都是政府提供和管理的，因?yàn)槭袌鍪侵鹄模瑳]有利益沒有辦法實(shí)現(xiàn)市場調(diào)節(jié)，但是政府又是有限理性的，目前政府只是按照政策去執(zhí)行低保制度，具體效果是怎樣的，我們的評(píng)估體系沒有跟上。并且制度安排的缺失以及制度碎片化等問題十分明顯，城鄉(xiāng)二元的結(jié)構(gòu)模式也是亟待解決。

注釋：

①陳佳生，徐彬.政府經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].天津大學(xué)出版社，2009：127-128.

【參考文獻(xiàn)】

[1]袁慶明.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：中國發(fā)展出版社，2005.

[2]鄭功成.中國社會(huì)保障制度變遷與評(píng)估[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.

[3]柯武剛，史漫飛.制度經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：商務(wù)印書館，2000.

[4]宋士云.中國農(nóng)村社會(huì)保障制度的結(jié)構(gòu)與變遷（1994—2002）[M].北京：人民出版社，2006.

[5]宋寶安.論我國城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度銜接的必要性與對(duì)策[J].學(xué)習(xí)與探索，2007（3）.

[6]郭晉暉.全民低保進(jìn)入攻堅(jiān)階段[N].第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)，2007-08-01.

[7]孫聰，王詩劍.中國農(nóng)村最低生活保障政策研究回顧[J].中國集體經(jīng)濟(jì)，2010（07）.

[8]劉軍寧.中國哪有什么利益集團(tuán)[J].財(cái)經(jīng)文摘，2006（11）.