張雷雷 王 躍

2017年底，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院和國(guó)務(wù)院扶貧辦聯(lián)合發(fā)布的《中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)報(bào)告(2017)》(扶貧藍(lán)皮書(shū))指出，十八大以來(lái)，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了貧困人口的較大規(guī)模持續(xù)減少；過(guò)去4年全國(guó)農(nóng)村貧困人口減少了5564萬(wàn)人，每年減少1391萬(wàn)人；2016年，我國(guó)共有28個(gè)貧困縣退出貧困縣。但到2020年要完成所有832個(gè)貧困縣全部摘帽，意味著在接下來(lái)的4年多時(shí)間還有804個(gè)貧困縣要退出，扶貧攻堅(jiān)工作仍任重而道遠(yuǎn)。[1]“十三五”時(shí)期是決勝全面小康的關(guān)鍵五年，而貧困依然是全面奔小康的攔路虎，貧困問(wèn)題不解決，就不叫全面小康。西藏作為我國(guó)“三區(qū)三州”連片深度貧困區(qū)的重要組成部分，貧困程度深、脫貧難度大，精準(zhǔn)脫貧與區(qū)域發(fā)展任務(wù)艱巨，加之集民族因素、宗教因素、邊疆因素、自然稟賦、社會(huì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)等問(wèn)題于一體，是一種特殊類(lèi)型的貧困[2]。

通過(guò)文獻(xiàn)研究發(fā)現(xiàn)，目前學(xué)者對(duì)西藏扶貧開(kāi)發(fā)的研究主要集中于以下幾方面，一是吳春寶[3]、王茹[4]、高星[5]等學(xué)者對(duì)西藏貧困特征與致貧因素的研究；二是對(duì)西藏扶貧模式研究，包括占堆等對(duì)西藏異地扶貧搬遷扶貧模式的研究[6]，徐寧等對(duì)西藏旅游扶貧模式的研究[7]，尼瑪次仁等對(duì)西藏特色產(chǎn)業(yè)扶貧模式的研究[8]，王亞蘭對(duì)西藏金融扶貧模式的研究等[9]；三是王躍等對(duì)西藏精準(zhǔn)扶貧政策的研究[10]；四是楊新玲等對(duì)扶貧績(jī)效的研究[11]。但對(duì)西藏農(nóng)牧區(qū)教育文化扶志與扶智、科技扶貧的研究還不夠。鑒于此，筆者試圖通過(guò)選取西藏自治區(qū)農(nóng)牧業(yè)縣(區(qū))作為個(gè)案，分析研究影響當(dāng)前西藏農(nóng)牧區(qū)精準(zhǔn)扶貧的主客觀因素，并探究化解之策，以推進(jìn)西藏扶貧攻堅(jiān)進(jìn)程。

一、精準(zhǔn)扶貧的基本內(nèi)涵

我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)肇始于上世紀(jì)80年代中葉，通過(guò)近40年的不懈努力，取得了舉世矚目的成就。但是，長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)貧困居民底數(shù)不清、情況不明、針對(duì)性不強(qiáng)、扶貧資金和項(xiàng)目指向不準(zhǔn)的問(wèn)題較為突出。因此，必須對(duì)原有的粗放式扶貧體制機(jī)制進(jìn)行改革。十八大后，習(xí)近平同志根據(jù)中國(guó)國(guó)情的新變化與扶貧開(kāi)發(fā)工作的新特征，提出了精準(zhǔn)扶貧思想[12]。

那么何謂精準(zhǔn)扶貧呢？精準(zhǔn)扶貧是相對(duì)于粗放扶貧而言，它是一種“個(gè)人定制”式的扶貧模式，主要表現(xiàn)為：針對(duì)不同貧困地區(qū)、不同貧困對(duì)象的具體狀況，采用科學(xué)、有效的方法以及程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精確識(shí)別，進(jìn)行“一對(duì)一”或“多對(duì)一”式的精確幫扶，以及進(jìn)行動(dòng)態(tài)化、跟蹤式的精細(xì)化管理的貧困治理模式，旨在矯正粗放式的扶貧模式，防止陷入“扶貧——脫貧——返貧——再扶貧”的惡性循環(huán)的怪圈，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村真正繁榮穩(wěn)定[13]。

二、西藏D縣B鄉(xiāng)精準(zhǔn)扶貧概述

表1 D縣B鄉(xiāng)基本情況

(數(shù)據(jù)來(lái)源:2017年8月在D縣B鄉(xiāng)調(diào)研整理，時(shí)間截止2017年5月。)

西藏現(xiàn)有36個(gè)農(nóng)業(yè)縣(區(qū))，14個(gè)牧業(yè)縣(區(qū))，24個(gè)半農(nóng)半牧縣(區(qū))，牧區(qū)主要分布在那曲、阿里、日喀則等高海拔的地、市，農(nóng)區(qū)則主要分在拉薩、林芝等低海拔的地、市[14]。如前所述，西藏的農(nóng)業(yè)縣(區(qū))、牧業(yè)縣(區(qū))、半農(nóng)半牧縣(區(qū))分別占西藏74個(gè)縣(區(qū))的47%、19%、32%，純牧業(yè)縣(區(qū))與半農(nóng)半牧縣(區(qū))占西藏縣(區(qū))的一半，可見(jiàn)，西藏的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)相當(dāng)艱巨[15]。筆者選取D縣B鄉(xiāng)作為調(diào)查研究對(duì)象，采取個(gè)案研究方法考察西藏農(nóng)牧區(qū)精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)狀。

從表1可以看出，西藏自治區(qū)D縣B鄉(xiāng)屬于半農(nóng)半牧區(qū)，B鄉(xiāng)有人口1126戶4014人，農(nóng)業(yè)人口占92%，牧業(yè)人口占8%，是一個(gè)農(nóng)業(yè)占主導(dǎo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)；可支配勞動(dòng)力占全鄉(xiāng)總?cè)丝诘?5%，人均耕地面積2.62畝，人均年收入3.21萬(wàn)元。

從表2中發(fā)現(xiàn)，全鄉(xiāng)下轄四個(gè)行政村，“十三五”時(shí)期建檔立卡貧困戶135戶共478人，其中一般貧困戶62戶232人，低保戶67戶240人，五保戶6戶6人。貧困發(fā)生率為11%。

(數(shù)據(jù)來(lái)源：2017年8月在D縣B鄉(xiāng)Y村調(diào)研整理)

為了更詳細(xì)了解該鄉(xiāng)的扶貧脫貧現(xiàn)狀，筆者走訪調(diào)研了D縣B鄉(xiāng)Y村。Y村現(xiàn)有5個(gè)村民小組、一所村幼兒園和一座寺廟。從表1可知，該村屬于半農(nóng)半牧區(qū)，有人口253戶984人，勞動(dòng)力541人，占總?cè)丝诘?5%，可耕地面積1819畝，人均耕地面積1.85畝。從表2可知，截止2017年上半年，該村共有扶貧戶35戶123人，其中一般貧困戶13戶，低保貧困戶20戶，五保戶2戶，占全村人口的8%，其中勞動(dòng)力52人，占貧困人口的42%。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該村的致貧因素是多元的，在堅(jiān)持每戶只識(shí)別一個(gè)主要致貧原因的情況下，得出如圖1所示結(jié)果，缺技術(shù)致貧戶占43%，缺勞動(dòng)力致貧戶占26%，自身發(fā)展能力不足致貧、缺土地致貧與因病因殘致貧分別占14%、9%與8%，這些致貧因素在一定程度上為精準(zhǔn)脫貧指明了方向。

截止2017年2月，D縣B鄉(xiāng)Y村已兌現(xiàn)村集體經(jīng)濟(jì)分紅500元/戶，黑胡子農(nóng)牧民專(zhuān)業(yè)合作社分紅1000元/戶；2017年前兩季度，村經(jīng)濟(jì)林、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)分紅4000元/戶，光伏運(yùn)高分紅1000元/戶；分散安置9戶42人，生態(tài)補(bǔ)償10戶44人，轉(zhuǎn)移就業(yè)(環(huán)衛(wèi)工、護(hù)林員、天保員、草原監(jiān)督員、水保員)5人，發(fā)展教育26人，社保兜底10人。此外，Y村以第一書(shū)記為責(zé)任人，按照幫扶措施精準(zhǔn)到戶的要求，扎實(shí)推進(jìn)干部結(jié)對(duì)幫扶工作。筆者采訪了由該村第一書(shū)記結(jié)對(duì)幫扶對(duì)象CRZM。

CRZM，女，藏族，38歲，群眾，健康程度一般，小學(xué)文化程度，家庭人口2人，勞動(dòng)力1人，耕地面積3畝，草地、林地、牲畜均無(wú)，以在L市區(qū)當(dāng)環(huán)衛(wèi)工為主要收入來(lái)源，2016年家庭收入3624元，人均收入1612元。

CRZM致貧原因主要有缺勞動(dòng)力、缺耕地與資金。

家庭成員:CRQB，男，17歲，初中生。

結(jié)對(duì)幫扶責(zé)任人：DZPC，藏族，B鄉(xiāng)鄉(xiāng)政府干部兼Y村第一書(shū)記。

幫扶紀(jì)實(shí)：由于該戶戶主CRZM，本身沒(méi)有技能就業(yè)，在拉薩當(dāng)環(huán)衛(wèi)工人，在L市租房打工，工資不高，D鄉(xiāng)政府與Y村委會(huì)了解情況后，給其安排以補(bǔ)崗位(天保員)，以增加其收入，幫助早日脫貧。

總之，通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，十八大以來(lái)，西藏D縣B鄉(xiāng)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐取得了巨大的成果，但也存在一些亟待解決的問(wèn)題。諸如，部分農(nóng)牧民脫貧致富意識(shí)仍然不強(qiáng)，存在認(rèn)為生前就應(yīng)多受苦受難的消極思想；一些領(lǐng)導(dǎo)干部在扶貧工作中存在急功近利的急躁心理；存在在扶貧數(shù)字上做文章的現(xiàn)象；也存在農(nóng)技扶貧干部匱乏與農(nóng)技干部與對(duì)口援藏扶貧干部不作為現(xiàn)象。

三、西藏D縣精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧存在的問(wèn)題

(一)農(nóng)牧民接受能力有限，制約精準(zhǔn)扶貧的開(kāi)展

據(jù)2010年全國(guó)第六次人口普查統(tǒng)計(jì)，我國(guó)15歲以上文盲半文盲人口比重全國(guó)平均水平為4.08%，內(nèi)蒙古為11.59%、貴州為19.85%、云南為15.44%、青海為25.44%、寧夏為15.72%、新疆為2.36%，而西藏則高達(dá)40%，[16]遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期全國(guó)水平。教育是促進(jìn)貧困主體社會(huì)化、組織化的一種有效途徑。西藏貧困主體的組織化程度普遍很低，長(zhǎng)期游離于組織之外，導(dǎo)致其不能享受組織或社會(huì)帶來(lái)的各種發(fā)展機(jī)遇與利益。而西藏城鄉(xiāng)教育資源分配不均是影響和遲滯農(nóng)牧民社會(huì)化和組織化的重要原因。西藏農(nóng)牧民教育程度普遍較低，導(dǎo)致其接受能力有限，在一定程度上制約了精準(zhǔn)扶貧工作的開(kāi)展。

此外，傳統(tǒng)寺廟文化對(duì)當(dāng)?shù)孛癖娝枷胗绊懮钸h(yuǎn)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民受宗教的影響大，遇到不能解決的事首先依靠宗教的力量來(lái)解決，忽視科技的作用。民眾普遍相信宗教是支配、主宰自己命運(yùn)、福禍的主人，而未能認(rèn)識(shí)到教育科技對(duì)個(gè)人、社會(huì)、民族發(fā)展所起的關(guān)鍵性作用，嚴(yán)重阻礙了西藏農(nóng)牧區(qū)的扶貧攻堅(jiān)進(jìn)程。

(二)技術(shù)性貧困與技術(shù)扶貧人才荒問(wèn)題突出

通過(guò)前面的個(gè)案分析可知，農(nóng)牧民技術(shù)缺乏是很重要的致貧因素，因此，技術(shù)脫貧是解決農(nóng)牧民素質(zhì)性貧困的關(guān)鍵。筆者通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前擺在西藏基層政府面前最棘手的問(wèn)題就是扶貧工作需要做大量的宣傳、引導(dǎo)、一對(duì)一手把手幫扶與基層政府“無(wú)兵可調(diào)”之間的矛盾，導(dǎo)致大量的工作無(wú)法有效進(jìn)行。通過(guò)調(diào)研了解到，目前西藏鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部(包括行政編與事業(yè)編)編制額達(dá)50-60人，但由于地、市、縣借調(diào)、休產(chǎn)假(其他休假基本難以保障)、交流學(xué)習(xí)，在崗干部連一半都不到。與此同時(shí)西藏基層政府面臨四大工作壓力，一是維穩(wěn)壓力，尤其逢年過(guò)節(jié)期間；二是日常事務(wù)管理壓力，比如寺廟管理、流動(dòng)人口管理等社會(huì)治理工作；三是以前不太管理，現(xiàn)在要系統(tǒng)管理的工作壓力，比如環(huán)境工作、食品藥品安全工作、環(huán)境保護(hù)與生態(tài)治理工作等；四是扶貧攻堅(jiān)工作。迫于以上工作壓力，各級(jí)政府只能從下級(jí)抽人，一級(jí)一級(jí)抽，抽到最后，只能把鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽空，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)是聯(lián)結(jié)上級(jí)政府、直面群眾的關(guān)鍵一級(jí)，本來(lái)就任務(wù)重、工作壓力大，常規(guī)工作要抓、重點(diǎn)工作必須要抓、臨時(shí)性工作(上級(jí)檢查)還要抓，導(dǎo)致基層政府部門(mén)職能模糊、交叉，基層干部身兼數(shù)職，渾身乏術(shù)。以上就是西藏基層政府面臨的困難。

基于以上的現(xiàn)實(shí)，基層干部在數(shù)量上就難以滿足工作需要，更別說(shuō)素質(zhì)能力問(wèn)題與干部專(zhuān)業(yè)技能結(jié)構(gòu)問(wèn)題。正如一基層領(lǐng)導(dǎo)坦言：人手都不夠，每個(gè)村能派駐一名干部就不錯(cuò)了，那還管是不是農(nóng)技干部，再說(shuō)現(xiàn)在農(nóng)技院校畢業(yè)的大學(xué)生都不愿去田間地頭，都想考行政干部坐辦公室；現(xiàn)在當(dāng)?shù)剞r(nóng)科院、農(nóng)牧院校的專(zhuān)家與老一輩農(nóng)技專(zhuān)家不一樣，他們大都坐在電腦前搞研究，不愿去田間地頭，沒(méi)技術(shù)的群眾只能把土地出租出去，技術(shù)扶貧任重道遠(yuǎn)。鑒于此，雖然大部分農(nóng)牧區(qū)已完成兩年脫貧目標(biāo)，但三年鞏固的壓力仍然很大。

(三)扶貧攻堅(jiān)中的新政績(jī)工程

隨著2020年全面建成小康社會(huì)這一目標(biāo)期限的逼近，部分農(nóng)牧區(qū)脫貧工作依然很?chē)?yán)峻，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)迫于壓力將扶貧工作作為干部人事政策、政府績(jī)效的全部，導(dǎo)致不少機(jī)會(huì)主義傾向嚴(yán)重的領(lǐng)導(dǎo)干部投機(jī)鉆營(yíng)，拍拍腦袋就決策，一方面舉全鄉(xiāng)人、財(cái)、物“粉飾”門(mén)面，在脫貧數(shù)字上下功夫，把“數(shù)字脫貧”作為自己晉升的資本；另一方面到處舉債搞扶貧，搞出一點(diǎn)成績(jī)想方設(shè)法晉升拍屁股走人，三兩年后返貧人口又是一大片。

這種“快餐式”扶貧現(xiàn)象在援藏干部身上尤為可見(jiàn)。干部援藏工作肇始于第三次中央西藏工作座談會(huì)之后，是中央關(guān)心、全國(guó)支援西藏的產(chǎn)物與縮影，為西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展作出了不可估量的貢獻(xiàn)。進(jìn)入新世紀(jì)，援藏干部的西藏情懷大大降低，部分援藏干部把援藏經(jīng)歷認(rèn)為是自己鍍金的機(jī)會(huì)；部分援藏干部存在“四等”現(xiàn)象，“等下班、等發(fā)工資、等休假、等期滿”；甚者，在十八大之前，部分援藏干部被當(dāng)?shù)厝罕姂蚍Q為“冬蟲(chóng)夏草”(冬去夏來(lái))，心浮氣躁、難以附下身子干實(shí)事。在西藏74個(gè)縣級(jí)政府中，有56位縣委書(shū)記由援藏干部擔(dān)任，對(duì)援藏干部又實(shí)行“雙重”管理，[17]他們往往被當(dāng)?shù)胤顬樨?cái)神，在屬地不便管理的情況下，個(gè)別援藏干部為了在有限的三年任期內(nèi)干出成績(jī)回調(diào)，憑借在內(nèi)地的人脈優(yōu)勢(shì)往往不顧當(dāng)?shù)貙?shí)際，舉債搞數(shù)字扶貧，甚至以破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境為代價(jià)瞎決策，這些都將可能產(chǎn)生與援藏扶貧工作初衷相悖的結(jié)果。

四、促進(jìn)西藏農(nóng)牧區(qū)精準(zhǔn)扶貧的頂層設(shè)計(jì)與對(duì)策建議

(一)創(chuàng)新五位一體扶貧開(kāi)發(fā)格局，打贏扶貧攻堅(jiān)仗

首先，在“以遷脫貧(針對(duì)生存環(huán)境確實(shí)特別惡劣的地區(qū)，實(shí)行搬遷扶貧工程)、低保兜底(鞏固低保在扶貧中的保護(hù)傘的基礎(chǔ)作用)、以教脫貧(切斷貧困的代際傳遞，實(shí)現(xiàn)從“扶教育之貧”到“依靠教育扶貧”)、以保脫貧(社會(huì)保障和社會(huì)福利幫扶脫貧)、外援脫貧(在政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)下，開(kāi)展對(duì)口援助)”等以政府為主導(dǎo)的五位一體的扶貧開(kāi)發(fā)格局下，進(jìn)一步強(qiáng)化“東西協(xié)作、定點(diǎn)扶貧、雙聯(lián)幫扶、行業(yè)協(xié)會(huì)幫扶、民企高原行”五位一體的社會(huì)多元扶貧開(kāi)發(fā)格局，有機(jī)整合社會(huì)各方面力量資源形成幫扶支持體系，建立健全對(duì)口幫扶常態(tài)化機(jī)制。

其次，不斷創(chuàng)新脫貧攻堅(jiān)頂層設(shè)計(jì)，在融合推進(jìn)雙聯(lián)行動(dòng)和“1+17”(與扶貧開(kāi)發(fā)直接相關(guān)的部門(mén)有扶貧辦、民政局以及勞保局等，而與扶貧開(kāi)發(fā)間接相關(guān)的部門(mén)幾乎涵蓋了政府除以上三部門(mén)之外的所有職能部門(mén)，主要有強(qiáng)基辦、教育局、民宗局、建設(shè)局、審計(jì)局、財(cái)政局、農(nóng)業(yè)局、旅游局等。扶貧攻堅(jiān)作為一項(xiàng)長(zhǎng)期性的艱巨工程，僅僅靠扶貧辦這一直接職能部門(mén)是難以有所作為的，必須成立以扶貧辦為主導(dǎo)的“1+17”扶貧攻堅(jiān)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，既可以發(fā)揮政府各職能部門(mén)的作用，又可以防止出現(xiàn)“十龍治水”的局面。)精準(zhǔn)扶貧行動(dòng)的基礎(chǔ)上，著力構(gòu)建扶貧開(kāi)發(fā)的組織領(lǐng)導(dǎo)、幫扶領(lǐng)導(dǎo)、政策保障、激勵(lì)約束“四大扶貧開(kāi)發(fā)體系”，疏通五位一體的扶貧格局的各個(gè)環(huán)節(jié)，形成強(qiáng)大的合力，有序推進(jìn)扶貧攻堅(jiān)進(jìn)程。

(二)促進(jìn)西藏精準(zhǔn)脫貧的對(duì)策建議

1.加大扶貧政策宣傳，提高脫貧積極性

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)農(nóng)牧民對(duì)國(guó)家的扶貧政策不太了解，導(dǎo)致其脫貧積極性不高。鑒于此，首先，強(qiáng)化駐村干部扶貧政策宣講力度。駐村干部的作用不能僅僅局限在維穩(wěn)工作中，駐村干部要樹(shù)立大維穩(wěn)思維，把民生服務(wù)做好了，社會(huì)工作做好了，老百姓有學(xué)上，有病看，有錢(qián)花、有房住，有衣穿，身體健康，社會(huì)發(fā)展了、和諧了，家庭生活圓滿，他們自然就高興，就跟著共產(chǎn)黨走，自然就反對(duì)動(dòng)亂，自然就團(tuán)結(jié)起來(lái)維護(hù)穩(wěn)定。

其次，落實(shí)雙聯(lián)戶結(jié)對(duì)幫扶工作。雙聯(lián)戶是農(nóng)牧民與基層政府部門(mén)之間的紐帶，既熟知國(guó)家的扶貧政策，又對(duì)農(nóng)牧民的情況比較了解，農(nóng)牧民也更加認(rèn)可他們的宣傳教育工作。因此，必須發(fā)揮雙聯(lián)戶在農(nóng)牧民教育培訓(xùn)工作中的作用，提高農(nóng)牧區(qū)脫貧致富的積極性。

其三，可以借鑒和利用流動(dòng)人口網(wǎng)格化服務(wù)管理機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)貧困人口的甄別、管理、培訓(xùn)、宣傳、教育，做到貧困人口甄別無(wú)死角、脫貧人口可以及時(shí)退出、返貧人口可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)，使精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧落到實(shí)處。

2.落實(shí)技術(shù)扶貧，增強(qiáng)農(nóng)牧民脫貧能力

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，西藏農(nóng)牧區(qū)技術(shù)扶貧人才缺乏，僅有的技術(shù)人才不愿走出辦公室到田間地頭，導(dǎo)致技術(shù)扶貧還停留在文件上，大部分群眾只能把土地出租給外來(lái)戶經(jīng)營(yíng)。因此，須從以下幾方面開(kāi)展技術(shù)扶貧：首先，加大技術(shù)扶貧干部人才供給。一方面，西藏所屬高校在大學(xué)生培養(yǎng)方面，要擴(kuò)大農(nóng)林技術(shù)類(lèi)學(xué)生的招生規(guī)模，為西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展培養(yǎng)可用適用的干部人才；另一方面，在西藏干部人才的選撥、錄用中要適當(dāng)減少行政干部比例，通過(guò)激勵(lì)機(jī)制引導(dǎo)人力資源向農(nóng)技崗位流動(dòng)。

其次，制定技術(shù)扶貧干部扶貧責(zé)任制。一是對(duì)在崗的技術(shù)類(lèi)干部要強(qiáng)化思想政治教育，引導(dǎo)他們深入農(nóng)牧區(qū)，俯下身子幫助農(nóng)牧民掌握脫貧致富的一技之長(zhǎng)；二是制定農(nóng)技干部精準(zhǔn)幫扶制度，做到責(zé)任到人，使技術(shù)扶貧落到實(shí)處。

其三，加大技術(shù)扶貧援藏力度。一是在援藏扶貧干部選派方面把好關(guān)，重點(diǎn)選派想作為、能作為、作好為的業(yè)務(wù)類(lèi)技術(shù)干部；二是對(duì)援藏扶貧干部要做好入職政治思想、西藏區(qū)情教育工作，以便于扶貧援藏干部開(kāi)展扶貧工作；三是建立援藏干部扶貧工作責(zé)任制，從制度上保障援藏扶貧干部援藏扶貧績(jī)效。

3.緊抓“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”機(jī)遇，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)脫貧

首先，鼓勵(lì)和支持大中專(zhuān)畢業(yè)生轉(zhuǎn)變擇業(yè)觀念，成為創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的生力軍。在當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)普遍不景氣，發(fā)展乏力的情況下，就業(yè)形勢(shì)依然很?chē)?yán)峻，要出臺(tái)相關(guān)政策鼓勵(lì)廣大畢業(yè)生返回家鄉(xiāng)，建設(shè)美麗家園，使其成為農(nóng)牧區(qū)“雙創(chuàng)”的排頭兵，在復(fù)活和繼承傳統(tǒng)工藝、推廣和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技等方面發(fā)揮作用，為農(nóng)牧區(qū)內(nèi)涵式發(fā)展提供智力支持。

其次，一方面，加大對(duì)農(nóng)牧區(qū)剩余勞動(dòng)力的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，走創(chuàng)業(yè)脫貧和科技創(chuàng)新脫貧之路；另一方面，政府部門(mén)要簡(jiǎn)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的審批權(quán)，對(duì)民眾的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)不設(shè)卡、不添堵，讓人民放開(kāi)手腳，大膽的用自己的生存智慧創(chuàng)造自己的美好生活。以前，有一技之長(zhǎng)的農(nóng)牧民靠做一些手工藝品拿到集市出售來(lái)創(chuàng)收，市場(chǎng)管理部門(mén)不是追前趕后的不讓設(shè)點(diǎn)擺攤，就是收費(fèi)限制其發(fā)展。豈不知，鼓勵(lì)并保護(hù)農(nóng)民創(chuàng)收，可以減少不少貧困戶，節(jié)省不少財(cái)政支出。因此，地方基層政府必須轉(zhuǎn)變行政觀念，構(gòu)建服務(wù)型政府，用“大創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新思維”為公眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)保駕護(hù)航。

4.強(qiáng)化教育扶貧力度，促進(jìn)教育扶志、扶智

有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村最大的貧困就是思想文化的貧困，[18]這里的思想文化不僅僅指某個(gè)個(gè)體的受教育程度，也指某種大文化傳統(tǒng)對(duì)貧困與苦難的感知。西藏農(nóng)牧民普遍篤信佛教，而佛教普遍宣揚(yáng)生前忍受苦難百年后方能榮升極樂(lè)。這種對(duì)苦難的認(rèn)知導(dǎo)致了信教農(nóng)牧民對(duì)貧困感知的遲鈍，弱化了他們擺脫貧困的意愿。因此，通過(guò)教育扶志，使農(nóng)牧民對(duì)貧困的感知更加靈敏，強(qiáng)化擺脫貧困的意愿，使政府強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)扶貧轉(zhuǎn)向農(nóng)牧民主動(dòng)要求反貧困。

首先，發(fā)揮D縣毗鄰教育城的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)教育脫貧。西藏從2012年就開(kāi)始在L市傾力打造西藏最大的教育城，目前已基本投入使用。L市教育城是一座集學(xué)前教育、義務(wù)教育、職業(yè)教育、高等教育、特殊教育、師資培訓(xùn)、科學(xué)研究為一體，教育、居住、醫(yī)療、市政、商業(yè)等配套設(shè)施齊全的多功能現(xiàn)代化教育城。[19]因此，必須發(fā)揮和挖掘L市教育城的智能優(yōu)勢(shì)和潛力，增強(qiáng)西藏教育脫貧能力。

其次，通過(guò)組團(tuán)式教育援藏，促進(jìn)教育脫貧。2015年12月21日，教育部、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部聯(lián)合印發(fā)《“組團(tuán)式”教育人才援藏工作實(shí)施方案》的通知，標(biāo)志著干部人才援藏實(shí)現(xiàn)了由“撒點(diǎn)”到“撒網(wǎng)”的轉(zhuǎn)變。因此，必須緊抓“組團(tuán)式”教育援藏機(jī)遇，爭(zhēng)取“組團(tuán)式”援藏計(jì)劃輻射面的擴(kuò)展，延伸到縣鄉(xiāng)一級(jí)，發(fā)揮援藏教師“傳、幫、帶”的作用，積極指導(dǎo)本地教師，提升基層教師隊(duì)伍的整體素質(zhì)。具體來(lái)說(shuō)，一方面，要加強(qiáng)農(nóng)牧區(qū)學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為教育工作者創(chuàng)造良好的工作和生活環(huán)境；另一方面要提高教育援藏干部人才的政治、經(jīng)濟(jì)待遇，這樣才能吸引一大批有志青年扎根邊遠(yuǎn)農(nóng)牧區(qū)，教書(shū)育人。

總之，教育扶貧是可持續(xù)的、根本性的撫貧，一個(gè)人只有接受了良好的教育，通過(guò)自己的學(xué)識(shí)和努力找到一份好工作，才能解決一個(gè)家庭的貧困問(wèn)題，阻斷貧困的代際傳遞，從而實(shí)現(xiàn)真脫貧。

5.建立領(lǐng)導(dǎo)干部扶貧開(kāi)發(fā)終生責(zé)任制，提高扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)績(jī)

制度扶貧也是精準(zhǔn)扶貧的題中之義。在扶貧開(kāi)發(fā)的攻堅(jiān)期，完善各項(xiàng)扶貧、脫貧制度是壓實(shí)扶貧主體責(zé)任、鞏固脫貧成果的關(guān)鍵。其中，建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部扶貧開(kāi)發(fā)終身責(zé)任制與追責(zé)制是提高扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)績(jī)的關(guān)鍵。一是對(duì)3-5年內(nèi)出現(xiàn)大面積返貧的縣鄉(xiāng)，必須追究縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)分管扶貧領(lǐng)導(dǎo)干部的主體責(zé)任，對(duì)已調(diào)離、晉升、退休的領(lǐng)導(dǎo)干部也要進(jìn)行追責(zé)；二是對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)中，盲目引進(jìn)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞的領(lǐng)導(dǎo)干部，要進(jìn)行行政處分，十年內(nèi)不予以提拔使用，后果嚴(yán)重者追究刑事責(zé)任；三是扶貧開(kāi)發(fā)中出現(xiàn)弄虛作假、搞人情扶貧，對(duì)扶貧資金構(gòu)成浪費(fèi)者，予以開(kāi)除黨籍和公職，對(duì)這種動(dòng)歪腦筋亂作為的領(lǐng)導(dǎo)干部一旦發(fā)現(xiàn)不再錄用；四是對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)中不作為的領(lǐng)導(dǎo)干部作降級(jí)處理，清理懶政、怠政、庸政；五是對(duì)援藏干部掛職期間出現(xiàn)的債務(wù)、不作為、亂作為問(wèn)題要向派出機(jī)構(gòu)通報(bào)，對(duì)造成嚴(yán)重后果者要進(jìn)行行政追責(zé)。

總之，要在扶貧攻堅(jiān)中要落實(shí)主體責(zé)任，發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)一批務(wù)實(shí)、親民、敢作為、會(huì)作為的領(lǐng)導(dǎo)干部，清理一批投機(jī)取巧、不作為、亂作為、脫離群眾自絕于人民的貪官、庸官。當(dāng)然，要建立容錯(cuò)機(jī)制，寬容在扶貧攻堅(jiān)中敢于破冰、勇于創(chuàng)新時(shí)所犯錯(cuò)誤并與上述幾類(lèi)錯(cuò)劃清界限。

概而言之，西藏地域幅員遼闊，地區(qū)之間的差異明顯，一方面扶貧工作必須因地施策，提高扶貧績(jī)效；另一方面，西藏的扶貧工作具有長(zhǎng)期性，不能一蹴而就，要有打持久戰(zhàn)的思想準(zhǔn)備。