生態(tài)損害民事公益訴訟主體資格研究

周新軍 柴源 蔣白雪

摘 要：目前人類生存面臨著空前的生態(tài)困境，探討民事公益訴訟主體資格對于切實的制止生態(tài)損害維護人類的生存發(fā)展有著深遠的意義，本文通過雪佛龍巴西漏油事件對比松花江水污染案件研究外國對民事公益訴訟主體資格的規(guī)定，提出中國現(xiàn)下生態(tài)環(huán)境公益訴訟主體資格應(yīng)該盡可能賦予公民個人民事公益訴訟原告主體資格并完善檢察機關(guān)民事公益訴訟主體資格等建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)；公益訴訟；主體資格

一、生態(tài)損害民事公益訴訟主體

對民事公益訴訟的概念的理解，首先要準確界定何為公共利益。所謂公共利益，也稱公益，學(xué)界對公共利益的認識存在了不同的理解。比如，邊沁認為，公共利益是組成共同體的若干成員的利益總和；龐德認為，公共利益由政治組織代表，與國家利益等同；而盧梭則認為，公共利益就是在私人利益之上、超越私人利益、與私人利益迥然有別的利益。從以上不同學(xué)派對公共利益的定義，我們很容易獲取公共利益的首要特征，那就是公共利益具有整體性。在當代國際社會形勢下和中國現(xiàn)有的社會狀況中，由于社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，社會成員之間因為共同或相似的利益需求而聯(lián)結(jié)形成了很多共同體，這也就是公共利益整體性特征的來源。其次，公共利益與個人利益相交織，是個人利益的集中體現(xiàn)，公共利益不能排除個人利益而獨自存在，但我們也不能將公共利益等同于個人利益的簡單相加，因此，所涉及的人數(shù)、范圍并不是界定公共利益的標準。因此，這也決定了，公共利益訴訟的審理并不等同與傳統(tǒng)理論中多個個人利益訴訟的合并審理，而是更多和不特定多數(shù)人的利益間接或直接地相關(guān)聯(lián)，并且也同時與個人利益之間不可分割。

生態(tài)損害民事公益訴訟是指在生態(tài)損害行為發(fā)生后，特定的國家機關(guān)和相關(guān)的團體、組織和個人在民事活動領(lǐng)域，根據(jù)法律授權(quán)，對侵犯國家利益、社會利益或不特定多數(shù)人利益的污染和破壞環(huán)境違法民事行為，向法院提起民事訴訟，由法院依法追究其民事法律責(zé)任，從而制止生態(tài)損害，提供司法救濟的訴訟活動。根據(jù)民事公益訴訟主體的資格范圍大小可以將世界上的民事公益訴訟主體資格分為廣義的生態(tài)損害民事公益訴訟主體與狹義的生態(tài)損害民事公益訴訟主體。廣義的生態(tài)損害公益訴訟資格泛指所有的維護生態(tài)環(huán)境公共利益的訴訟，既有相關(guān)國家機關(guān)以國家的名義提起的訴訟，也有相關(guān)的社會組織和公民個人代表國家以自己的名義提起的訴訟。狹義的生態(tài)損害公益訴訟資格僅指國家機關(guān)代表國家以國家的名義提起的訴訟。

二、國內(nèi)外生態(tài)損害民事公益訴訟主體資格對比分析

生態(tài)損害的公益訴訟主體資格的設(shè)置在一定程度上決定了該國環(huán)境法的發(fā)展情況、環(huán)境保護情況以及公民在生態(tài)環(huán)境保護上的法律素養(yǎng)。下面本文將對國內(nèi)外有關(guān)問題進行比較分析與研究。

（一）國外生態(tài)損害公益訴訟主體資格研究——以巴西，美國為例

雪佛龍是世界上最大的石油企業(yè)之一。2011年11月7日，該公司發(fā)生了漏油事件。按照巴西標準，泄漏原油超過200立方米（約合20萬升）就被視為“大面積事故”，這次事故中巴西海軍和石油管理署估計，弗拉德油田泄漏的原油有38萬升。2013年9月，巴西檢察官、雪佛龍以及鉆探平臺運營商Transocean簽署和解協(xié)議，雪佛龍支付9500萬雷亞爾（4170萬美元）就上述漏油事件引起的相關(guān)民事訴訟達成和解。

上述案例中巴西展示了其檢察院在生態(tài)環(huán)境損害民事公益訴訟中的主體資格及相應(yīng)的權(quán)利，巴西采用的是廣義的民事公益訴訟主體，即既有相關(guān)國家機關(guān)以國家的名義提起的訴訟，也有相關(guān)的社會組織和公民個人代表國家以自己的名義提起的訴訟，但在實踐中，100起生態(tài)環(huán)境公益訴訟，幾乎有96起是由其檢察機構(gòu)參與的，剩下4件才由其他的主體單獨或共同提起的。巴西在1993年的新憲法中，在憲法層面對檢察機構(gòu)的權(quán)力進行了提升，涉及到生態(tài)環(huán)境訴訟，也是由巴西檢察機關(guān)來提起訴訟，檢察機關(guān)因其特性使然，其慣于證據(jù)的發(fā)掘、法律的適用與檢控。巴西法律賦予其檢察機構(gòu)在生態(tài)環(huán)境案件中，可以進行民事調(diào)查、提起訴訟，甚至可以進行和解，更能夠高效的解決生態(tài)損害的問題。

關(guān)于環(huán)境訴訟主體資格，美國是生態(tài)環(huán)境法律體系較為完整的國家，公益訴訟的理論從羅馬法起源在美國發(fā)跡到世界各地，目前，美國也是采用的廣義公益訴訟主體資格。早期，美國的公益訴訟只能有三類主體 來提起，但其后屢禁不止的生態(tài)環(huán)境訴訟下，美國聯(lián)邦最高法院通過四個案例 致使美國變更公益訴訟主體資格為廣義的主體。同樣在成文法律層面也有相關(guān)規(guī)定，《清潔空氣法》第304條a款 就再次明確了廣義的公益訴訟主體。如此就大大的延展了原告的資格范圍。

（二）我國生態(tài)損害公益訴訟主體資格——以松花江水污染案為分析視角

2005年11月13日，吉林石化分公司 的苯胺車間因操作錯誤發(fā)生劇烈爆炸并引起大火，導(dǎo)致約100噸含苯和硝基苯及屬難溶于水的劇毒、致癌化學(xué)品污染物進入到松花江致其苯類物質(zhì)嚴重超標，并形成了約80千米的污染帶，造成重大環(huán)境污染事故。 其后，國家環(huán)?？偩謱υ摯挝廴鞠蚣质止鞠掳l(fā)了行政處罰決定書，依據(jù)法律規(guī)

定 ，國家環(huán)?？偩譀Q定對吉林石化分公司處以頂格100萬元的行政罰款。其后，北大法學(xué)院三位教授攜三位研究生以自然物（鱘鰉魚、松花江、太陽島）作為共同原告向黑龍江省高級人民法院提起了國內(nèi)第一起的環(huán)境民事公益訴訟，要求黑龍江高院判令吉林石化分公司消除對松花江的未來危險并承擔恢復(fù)原狀的責(zé)任，并請求法院判令被告設(shè)立一百億元人民的基金，專用于對松花江水域生態(tài)環(huán)境損害治理。但該高院以“本案與原告無關(guān)且不屬于法院受案范圍”為由拒絕受理本案。

當時《民事訴訟法》尚未修訂，公益訴訟并不被認可，黑龍江高院以“本案與原告無關(guān)”拒絕北大法學(xué)院教授等的起訴，認為只有與侵權(quán)行為有直接利害關(guān)系的人才可以提起民事侵權(quán)訴訟。如果受害人無力提起訴訟，根據(jù)不告不理的原則，加害人就很有可能逃避法律的制裁，那么法律的公平與正義得不到體現(xiàn)，亦不利社會的穩(wěn)定。現(xiàn)今，即使“松花江水污染”案件發(fā)生，北大法學(xué)院教授等的起訴依然會被拒絕，因為依法只有“法律規(guī)定的機關(guān)、有關(guān)組織”才有資格提起生態(tài)環(huán)境損害的民事公益訴訟，我國的民事公益訴訟主體資格也僅僅是比狹義的主體資格多了“有關(guān)組織”。對比起巴西、美國的生態(tài)環(huán)境損害民事公益訴訟，我國在生態(tài)環(huán)境損害民事主體資格上更為狹隘，法律并未賦予個人及檢察院在生態(tài)環(huán)境損害的民事主體資格，因此在很大程度上限制我國生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

三、完善我國生態(tài)損害公益訴訟主體資格的建議

在生態(tài)環(huán)境損害愈演愈烈的今天，我國生態(tài)環(huán)境損害的訴訟主體也在不斷的完善，但相對于以巴西，美國為例的環(huán)境法發(fā)達國家，我國的生態(tài)損害的民事公益訴訟主體設(shè)置上仍有很多不足。因此，以下將根據(jù)中國生態(tài)損害的救濟與外國的對比，提出完善建議。

（一）盡可能賦予公民個人民事公益訴訟原告主體資格

1、公民作為民事公益訴訟原告的理論基礎(chǔ)

筆者認為，根據(jù)學(xué)界普遍認可的“訴訟信托理論”，民眾是所有權(quán)利的最原始享有者，也是可將相關(guān)權(quán)利委托其他主體行使，他們通過法律方式信托出一部分權(quán)利給特定國家機關(guān)，也通過協(xié)議的方式信托一部分權(quán)利給社會團體，同時適當保留自己在一定條件下可以自力維護相關(guān)公共利益的權(quán)利。當民眾把某些公共利益信托給某一特定主體時，該主體就代表了民眾的公共利益，同時被信托了民眾的起訴權(quán)利。

民事公益與一般民事私益固然不同，但在法理上卻是密不可分的，因為民事公益訴訟從本質(zhì)上講也是一種通過公共利益的維護進而間接保障所有相關(guān)公民個體利益的制度。從當前各國民事公益訴訟制度現(xiàn)狀來看，放寬公民個人的原告資格是大趨勢?，F(xiàn)有世界各國有關(guān)民事公益訴訟原告資格的制度成果，無論是英美法系國家，抑或是大陸法系國家，均明確規(guī)定了公民個人作為公益訴訟原告的主體資格。比如美國的環(huán)境公民訴訟，日本的選定當事人訴訟等。因此，從現(xiàn)有法學(xué)理論出發(fā)，對公民個人賦予適當范圍的民事公益訴訟原告主體資格，不僅可以充分調(diào)動公民作為社會利益?zhèn)€體保護切身相關(guān)社會公共利益的積極性，更可以有效地彌補公共執(zhí)法資源保護社會公共利益的惰性，充分發(fā)揮公民隨時發(fā)現(xiàn)社會公共利益損害行為的敏感性，并積極推動公民個人對公共執(zhí)法資源的執(zhí)法行為進行社會監(jiān)督。

《中華人民共和國民事訴訟法》第55條選擇將公民排除到原告主體范圍以外，雖然有利于防止公民可能存在的不理性的濫訴行為，但卻同時也放棄了公民作為公益訴訟最直接利益相關(guān)者的最大利益驅(qū)動力，此種立法形式略顯得保守，由此造成的機會成本極大，筆者認同如下觀點：訴權(quán)是憲法賦予公民的基本權(quán)利，公益訴訟應(yīng)當具有包容性和多樣性，讓公民充分行使訴權(quán)，通過直接起訴侵害國家利益和社會公共利益的行為，實現(xiàn)對國家事務(wù)的管理。至于公民公益訴訟能力不足、可能產(chǎn)生濫訴行為等實際問題可以通過制度設(shè)計來解決，如設(shè)置公益訴訟前置和審查程序，針對公民利用公益訴訟進行惡意訴訟（含虛假訴訟），法院可對原告進行罰款等。

2、公民個人在原告身份之外參與民事公益訴訟的可能性

如果公民個人暫不能作為原告身份進入我國民事公益訴訟，是否還有讓公民參與到民事公益訴訟的可能呢。在此，筆者較為同意有學(xué)者的以下觀念：一是公民個人具有利害關(guān)系的情況下。受到環(huán)境污染影響的公民個人，可以通過憲法賦予公民的舉報、報案等憲法權(quán)利直接督促檢察機關(guān)和有關(guān)機關(guān)對環(huán)境公害、不特定消費侵權(quán)等提起公益訴訟；還可以在重大環(huán)境污染案件或是消費者權(quán)益的公訴案件中，作為被害人的身份對重大的環(huán)境犯罪案件可以提起附帶民事訴訟。二是公民個人不具有利害關(guān)系的情況下。公民個人還可以以知情人身份提供證據(jù)材料、證據(jù)線索，或者以證人身份出庭作證，在法定機關(guān)或有關(guān)組織提起的公益訴訟中支持公益訴訟；此外，公民個人可以通過加入或推動公益組織以社會組織的名義積極謀求提起公益訴訟。

（二）賦予檢察機關(guān)民事公益訴訟主體資格

1、檢察機關(guān)作為民事公益訴訟原告的理論基礎(chǔ)

檢察機關(guān)是國家利益最直接的代表和捍衛(wèi)者，民事公益訴訟雖然僅在民事領(lǐng)域出現(xiàn)，但卻是代表了公共利益，關(guān)系社會大局，更有甚者可能影響國家權(quán)威。過去傳統(tǒng)法學(xué)理論，僅將檢察機關(guān)作為打擊犯罪的主體，但這也與社會發(fā)展的歷史淵源相關(guān)。在新中國成立之初，影響國家政局的安全隱患較多，出現(xiàn)較多犯罪事件，直接危及國家和民主政權(quán)。因此，檢察機關(guān)從一開始就是以打擊犯罪的面貌出現(xiàn)，也直接導(dǎo)致了普遍形成的檢察機關(guān)只能從事打擊犯罪的公訴行為的偏見。但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人民民主政權(quán)的穩(wěn)固，犯罪事件的數(shù)量肯定大幅度減少，但我們不得不看清的是，應(yīng)然而來的社會經(jīng)濟發(fā)展過程中的公共利益被侵害的問題，逐漸顯現(xiàn)并有日趨嚴重的趨勢，此時將檢察機關(guān)從傳統(tǒng)觀念角色中掰回來著實必要。

2、檢察機關(guān)作為民事公益訴訟原告的可行性

目前我國已有檢察機關(guān)作為原告提起民事公益訴訟的司法實踐案例。檢察機關(guān)作為原告提起民事公益訴訟具有資源優(yōu)勢。檢察機關(guān)是我國專門的法律監(jiān)督機關(guān)，對我國法律制度具有全面的認識和理解基礎(chǔ)，相對于公民個人獨立提起民事公益訴訟，檢察機關(guān)在法律資源的優(yōu)勢不言而喻。此外，檢察機關(guān)相對于公民個人更容易提起民事公益訴訟，檢察機關(guān)有現(xiàn)有的體制資源，有專門經(jīng)費、專門人員、專門職能確保訴訟的提起，也可以盡最大可能發(fā)揮國家司法資源價值。

3、檢察機關(guān)作為民事公益訴訟原告的限制

筆者認為，檢察機關(guān)作為民事公益訴訟原告的唯一忌諱就是，就是檢察機關(guān)提起公益訴訟必須限定在公益這一目標不能隨意擴大。有學(xué)者指出可以從檢察機關(guān)可以提起的民事公益訴訟范圍入手，對檢察機關(guān)的民事公益訴訟權(quán)予以限制。具體可有以下三個方面：

一是國有資產(chǎn)的流失等損害國家經(jīng)濟利益的案件。這種案件雖然也有刑事法律的相關(guān)罪名進行規(guī)制，但不得不提及的是，對于那些涉及金額雖多但尚未達到刑事犯罪標準，而且款項追索程序復(fù)雜，個別單位或公民個人根本無能力提起的訴訟。檢察機關(guān)作為此時的介入則顯得更合

時宜。

二是有關(guān)環(huán)境污染類的公益訴訟案件。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，城市工業(yè)化進程的加快，環(huán)境污染問題已成為老百姓關(guān)注的民生問題。環(huán)境污染問題引發(fā)的民事案件越來越多，涉及影響的公眾面也越來越大，環(huán)境污染問題還與地方經(jīng)濟的發(fā)展緊密相連，對環(huán)境污染案件的處理還會觸及地方利益，由此還會與地方保護主義相抵觸，從而使得此類糾紛案件難以勝訴。只要檢察機關(guān)參與到此類訴訟之中，不僅可以克服地方保護主義的限制，還有利于地方積極調(diào)整經(jīng)濟發(fā)展模式，從根本上減少環(huán)境污染類案件的發(fā)生。

結(jié)語

“綠水青山就是金山銀山”是習(xí)近平主席的重要論斷，其折射的正是生態(tài)文明思想的重大創(chuàng)新和發(fā)展。2015年9月22日，《生態(tài)文明體制改革總體方案》對社會公布，生態(tài)文明領(lǐng)域改革的頂層設(shè)計正式出臺。黨的十九大提出“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”。生態(tài)文明建設(shè)正全方位統(tǒng)籌推進，在生態(tài)文明體制改革進程中既要著眼長遠，又要直面問題，生態(tài)環(huán)境立法方面存在的法律空白和模糊是生態(tài)環(huán)境惡化的重要原因，建立生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)和賠償制度，是現(xiàn)階段一項重要任務(wù)，但仍然存在很多問題，因此筆者建議參考上述完善方式，在公益訴訟主體上，擴大狹義的公益訴訟主體為廣義的公益訴訟主體，盡可能的賦予環(huán)境保護之士以權(quán)利來保護環(huán)境是減少損害的必然之勢。

參考文獻：

[1] 參考：http：//www.sinopecnews.com.cn/news/content/2013-09/16/content_1339329.shtml，2017年12月10日訪問

[2] 美國的公益訴訟大概分為三類：集團訴訟、民眾訴訟、檢察總長在議會賦予權(quán)力下所提起的公益訴訟。

[3] 即山嶺俱樂部訴莫頓一案、合眾國訴學(xué)生反對管理機構(gòu)訴訟程序一案、杜克電力公司訴卡羅萊納州環(huán)境研究集團公司一案和盧漢訴全國野生動物聯(lián)合會一案。

[4] 《清潔空氣法》第304條a款：任何人均可以自己的名義對任何人（包括美國政府、政府機關(guān)、公司和個人等）就該法規(guī)定的事項提起訴訟。

[5] 全稱為“中國石油天然氣集團公司所屬中國石油天然氣股份有限公司吉林分公司雙苯廠”，本段及以下稱之為吉林石化分公司。

[6] 參考黃錫生等：《環(huán)境與資源保護法學(xué)典型案例解析》，重慶：重慶大學(xué)出版社，2010，（P6）（著作）。

[7] 根據(jù)1989年《中華人民共和國環(huán)境保護法》第38條、《中華人民共和國水污染防治法》第53條以及《中華人民共和國水污染防治法實施細則》第43條。

[8] 參考：http：//www.cenews.com.cn/news/2007- 01- 24/25646.php，2016年11月24日訪問（網(wǎng)絡(luò)文章）。

作者簡介：周新軍，（1968-），女，漢族，湖北赤壁市人，中山大學(xué)碩士，廣東外語外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院，教授，研究方向：經(jīng)濟法學(xué)，國際商法學(xué)，國際私法學(xué)。