環(huán)境公益訴訟主體存在問(wèn)題及對(duì)策

摘 要 2015年1月1日，《環(huán)境保護(hù)法》正式頒布并生效，該法第五十八條重新規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度，進(jìn)一步推動(dòng)了環(huán)境公益訴訟制度的建設(shè)。但該條文仍有其局限性，訴訟主體制度不健全，不利于制度的整體構(gòu)造。在此本文著重介紹了我國(guó)環(huán)境公益訴訟主體的現(xiàn)狀，列舉了環(huán)境公益訴訟主體制度中存在的不足之處并提出了幾點(diǎn)意見(jiàn)。

關(guān)鍵詞 環(huán)境公益訴訟 訴訟主體 主體資格 主體范圍

作者簡(jiǎn)介：王君，大連民族大學(xué)文法學(xué)院，學(xué)生，研究方向：法學(xué)。

中圖分類(lèi)號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.348

2013年《民事訴訟法》正式頒布并生效，其中規(guī)定：損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。該條文首次將公益訴訟制度列入法律條文中。2015年新《環(huán)境保護(hù)法》正式頒布并生效，其第五十八條條文進(jìn)一步完善了環(huán)境公益訴訟制度，將從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的社會(huì)組織納入到環(huán)境公益訴訟的訴訟主體范圍。但是，多年的司法實(shí)踐證實(shí)，環(huán)境公益訴訟制度仍停留在書(shū)面形式上。因此，社會(huì)各界對(duì)于環(huán)境公益訴訟制度的關(guān)注度不高，而環(huán)境公益訴訟的訴訟主體范圍過(guò)窄就是造成此現(xiàn)象的原因之一。

一、我國(guó)環(huán)境公益訴訟的訴訟主體制度現(xiàn)狀

（一）立法現(xiàn)狀

新《環(huán)境保護(hù)法》第五十五條規(guī)定環(huán)保社會(huì)組織可以作為環(huán)境公益訴訟的訴訟主體提起訴訟，但不得以環(huán)境公益訴訟來(lái)謀取私利，保障了環(huán)境公益訴訟的良好發(fā)展和運(yùn)行，更易達(dá)到保護(hù)環(huán)境的立法目的。上述規(guī)定，構(gòu)建了保護(hù)環(huán)境的主體結(jié)構(gòu)，平衡了政府、民間組織、社會(huì)公正間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；進(jìn)一步維護(hù)甚至創(chuàng)設(shè)了新的法律秩序，使社會(huì)各界可以共同參與到環(huán)境保護(hù)行列中。

當(dāng)然，美國(guó)的先例，瓦拉赫訴德萊頓案，證明了環(huán)保社會(huì)組織的參與的優(yōu)越性：第一，團(tuán)體性。以組織形式介入影響范圍更大，更能產(chǎn)生強(qiáng)大效應(yīng)。第二，專(zhuān)業(yè)性。由于環(huán)保社會(huì)組織對(duì)環(huán)境保護(hù)事務(wù)的知悉是其存在的基礎(chǔ)，因此參與法律實(shí)施時(shí)較為專(zhuān)業(yè)。第三，公益性。環(huán)保社會(huì)組織在維護(hù)公共環(huán)境利益時(shí)，基于設(shè)立團(tuán)體的宗旨具有履行公益訴訟制度的應(yīng)當(dāng)性。

（二）司法現(xiàn)狀

除了新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的環(huán)保社會(huì)組織外，司法實(shí)踐中新增的訴訟主體還包括環(huán)保政府部門(mén)、檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)公民。根據(jù)筆者調(diào)查，我國(guó)環(huán)保社會(huì)組織眾多。截至2011年底，共有457000個(gè)是全國(guó)登記在冊(cè)的各類(lèi)社會(huì)組織，其中民辦非企業(yè)單位有202000個(gè)，社會(huì)團(tuán)體有253000個(gè)，基金會(huì)2510個(gè)。盡管環(huán)保社會(huì)組織眾多，但在環(huán)境公益訴訟相關(guān)案件中，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟比例最大。其實(shí)在現(xiàn)實(shí)生活中，社會(huì)公眾提起的環(huán)境公益訴訟案件眾多，但由于訴訟主體不適格，使得許多案件被人民法院駁回起訴。

二、我國(guó)制定環(huán)境公益訴訟主體制度的缺陷

（一）原告資格的界定過(guò)于嚴(yán)格

無(wú)論是修訂后的《民事訴訟法》，還是新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，均要求提起環(huán)境公益訴訟的訴訟主體與環(huán)境侵權(quán)行為具有直接利害關(guān)系，該環(huán)境侵權(quán)行為給當(dāng)事人造成了危害后果。這些要求使環(huán)境公共利益得不到及時(shí)的保護(hù)，侵權(quán)行為造成的危害后果也將不斷的擴(kuò)大，同時(shí)也大大的減少了環(huán)境公益訴訟主體提起訴訟的可能性，與保護(hù)環(huán)境公共利益這一最終目標(biāo)相違背。

此外，2014年我國(guó)立法機(jī)關(guān)重新制定了《行政訴訟法》，規(guī)定公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益如果被行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為侵犯，即有權(quán)依照相關(guān)規(guī)定向人民法院提起訴訟。該條文擴(kuò)大了行政訴訟的可訴范圍，將“具體行政行為”修改為“行政行為”。但修改后的行政行為僅指行政機(jī)關(guān)針對(duì)特定人發(fā)布的文件或者決定。即使行政機(jī)關(guān)所做的有關(guān)環(huán)境的抽象行政行為違背了保護(hù)環(huán)境原則，如果其行政行為沒(méi)有侵害相關(guān)個(gè)人或社會(huì)組織的合法權(quán)益，公民、法人或者其他組織沒(méi)有提起行政訴訟的權(quán)利，這難免顯失公平。

（二）原告范圍過(guò)窄

1. 社會(huì)公民：

隨著污染環(huán)境的日益嚴(yán)重，公民應(yīng)當(dāng)承擔(dān)保護(hù)環(huán)境的責(zé)任。公民個(gè)人直接參與社會(huì)運(yùn)行、積極參與社會(huì)管理，有利于監(jiān)督政府實(shí)行相關(guān)規(guī)范；但是關(guān)于環(huán)境公益訴訟主體的問(wèn)題，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》和《民事訴訟法》規(guī)定只有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和符合條件的有關(guān)組織可以提起環(huán)境公益訴訟，公民不可以提起環(huán)境公益訴訟。

2. 檢察機(jī)關(guān)：

十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議作出的決定為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟提供了直接法律依據(jù)。但在現(xiàn)行的法律法規(guī)中，仍然沒(méi)有賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)利。而檢察機(jī)關(guān)作為最能代表我國(guó)廣大群眾利益和公共利益的監(jiān)督機(jī)關(guān)，只能通過(guò)抗訴或者以刑事附帶民事的方式實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟中的監(jiān)督職能，這不符合憲法中對(duì)檢察機(jī)關(guān)職能的基本規(guī)定。實(shí)踐中，檢察院提起環(huán)境公益訴訟的案件也很少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)應(yīng)有的監(jiān)督職能。

3. 行政機(jī)關(guān)：

環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)作為我國(guó)環(huán)境公共利益的最具有權(quán)威性的代表，可以直接對(duì)環(huán)境侵權(quán)行為作出行政處罰，但是仍沒(méi)有具體的法律條文確認(rèn)行政機(jī)關(guān)的訴訟主體地位；而且環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)也往往怠于行使其最基本的環(huán)境保護(hù)和監(jiān)督職能，最后往往損害的是社會(huì)公眾利益和人類(lèi)的生存環(huán)境。其中，內(nèi)蒙古呼倫貝爾河流污染就是典型案例：

2016年4月21日，有網(wǎng)友在網(wǎng)上稱(chēng)內(nèi)蒙古呼倫貝爾河流不再清澈，而是像墨汁一樣的黑，河面上還大量漂浮著死魚(yú)，味道難聞，并附上了圖片以證實(shí)事情的嚴(yán)重性。4月22日，呼倫貝爾市環(huán)保局稱(chēng)已經(jīng)開(kāi)始調(diào)查，目前確認(rèn)死魚(yú)源于莫日根河，原因仍在調(diào)查中。在這里，筆者想問(wèn)一問(wèn)，呼倫貝爾河流占據(jù)如此大的面積，即使是普通人也會(huì)經(jīng)常路過(guò)，也會(huì)認(rèn)識(shí)到河流污染的嚴(yán)重程度。那么在網(wǎng)友發(fā)帖前，呼倫貝爾市環(huán)保局在哪里？行政機(jī)關(guān)在行使環(huán)境保護(hù)職能時(shí)，應(yīng)該主動(dòng)的去行使職權(quán)。若代表我國(guó)公民行使權(quán)利的行政機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)河流污染等環(huán)境侵權(quán)行為時(shí)，及時(shí)采取措施查找其源頭，阻止該違法行為的繼續(xù)實(shí)施，那么內(nèi)蒙古呼倫貝爾河流也不至于污染的如此嚴(yán)重。

三、建立和完善我國(guó)環(huán)境公益訴訟的訴訟主體制度

（一）放寬主體資格的認(rèn)定

通常來(lái)說(shuō)，環(huán)境侵權(quán)行為與其他的侵權(quán)行為存在著較大的差距。第一，損害結(jié)果的持久性。在環(huán)境公益訴訟案件中，大部分損害結(jié)果在環(huán)境侵權(quán)行為實(shí)施后不會(huì)馬上顯現(xiàn)出來(lái)。這就很難由損害后果證明或者反推出由哪個(gè)環(huán)境侵權(quán)行為造成的；第二，因果關(guān)系的復(fù)雜性。環(huán)境污染損害后果一般會(huì)由多個(gè)環(huán)境侵權(quán)行為造成，而這些損害后果的表現(xiàn)形式也各有不同，這使得侵權(quán)行為與損害后果之間的因果關(guān)系不好判斷；第三，間接性。環(huán)境侵權(quán)行為是先由侵權(quán)人實(shí)施了環(huán)境侵權(quán)行為，中間又由環(huán)境侵權(quán)行為造成的環(huán)境損害后果，缺乏直接性。

（二）擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟主體范圍

1. 賦予公民以原告資格：

新《環(huán)境保護(hù)法》將環(huán)保社會(huì)組織列為環(huán)境公益訴訟的原告，并界定了其提起訴訟的條件。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步，環(huán)境污染也愈發(fā)嚴(yán)重，僅僅規(guī)定環(huán)保社會(huì)組織可提起訴訟，與保護(hù)環(huán)境的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)相距甚遠(yuǎn)。因此筆者認(rèn)為《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定公民個(gè)人可以作為環(huán)境公益訴訟的原告提起訴訟，擴(kuò)大公民的訴訟范圍和權(quán)利。

此外，相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)賦予公民個(gè)人監(jiān)督權(quán)和舉報(bào)權(quán)。但實(shí)踐證明，我國(guó)對(duì)于公民的舉報(bào)權(quán)沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)范。因此，筆者認(rèn)為可以通過(guò)立法機(jī)關(guān)在制定相關(guān)法律時(shí)規(guī)定舉報(bào)人享有的權(quán)利等措施，使公民舉報(bào)權(quán)的行使可以落到實(shí)處，進(jìn)而達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。

2. 提高環(huán)保組織的訴訟能力：

如今中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要時(shí)刻，解決環(huán)境問(wèn)題必須以公眾參與作為實(shí)踐基礎(chǔ)。在當(dāng)下社會(huì)，環(huán)保社會(huì)組織針對(duì)環(huán)境侵權(quán)行為提起訴訟，在客觀上可以充分發(fā)揮協(xié)調(diào)部分商家追求利潤(rùn)與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾。因此，筆者認(rèn)為可采取以下措施提高環(huán)保組織的訴訟能力：第一，加強(qiáng)環(huán)境法律教育，培養(yǎng)環(huán)保社會(huì)組織在面對(duì)環(huán)境侵權(quán)行為時(shí)的法律思維；第二，增強(qiáng)公眾法制建設(shè)意識(shí)，提高環(huán)保社會(huì)組織的法律素養(yǎng)；第三，環(huán)保社會(huì)組織應(yīng)發(fā)揮積極的輿論引導(dǎo)作用，加強(qiáng)和培養(yǎng)致力于環(huán)境保護(hù)的行政機(jī)關(guān)、企業(yè)、社會(huì)組織與公眾之間的溝通和共同意識(shí)。

3. 督促行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)并賦予其訴權(quán)：

當(dāng)行政機(jī)關(guān)積極行使其自身具有的職能時(shí)，對(duì)于大部分環(huán)境污染等問(wèn)題就會(huì)防患于未然。在美國(guó)瓦拉赫訴德萊頓一案中，據(jù)法院調(diào)查得知，在瓦拉赫作出決定的時(shí)候，紐約頒布一條針對(duì)全州水力壓裂法在環(huán)境和健康風(fēng)險(xiǎn)方面研究使用的臨時(shí)禁令。在作出決定的六個(gè)月后，緊跟著是一項(xiàng)為期兩年的公開(kāi)審查，據(jù)此國(guó)家衛(wèi)生署發(fā)表了一項(xiàng)研究：由于高容量的水力壓裂對(duì)人們的健康具有重大的風(fēng)險(xiǎn)，建議禁止水力壓裂法的活動(dòng)。2014年12月17日，在一次國(guó)家的內(nèi)閣會(huì)議上，國(guó)家衛(wèi)生署專(zhuān)員霍華德糖描述了這些發(fā)現(xiàn)，同時(shí)環(huán)境保護(hù)部專(zhuān)員馬丁宣布了他的決定：在紐約州發(fā)布一個(gè)有約束力的研究成果用來(lái)禁止水力壓裂。在這里，紐約政府在發(fā)布禁令時(shí)，是出于社會(huì)公眾利益而積極行使職能，更好地維護(hù)了當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境。若我國(guó)行政機(jī)關(guān)做到積極行使職權(quán)，筆者認(rèn)為環(huán)境污染問(wèn)題可能在源頭上得到解決，內(nèi)蒙古呼倫貝爾河流污染等嚴(yán)重環(huán)境污染現(xiàn)象也會(huì)大大減少。

但是當(dāng)單位及個(gè)人不執(zhí)行行政機(jī)關(guān)做的決定時(shí)，就涉及到環(huán)境公益訴訟制度問(wèn)題。而現(xiàn)行法律中唯一的確定訴訟主體只有海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)；同時(shí)，法律中規(guī)定的“有關(guān)機(jī)關(guān)”的界定也較為模糊。因此，在此筆者認(rèn)為環(huán)境行政機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)單位及個(gè)人在拒不執(zhí)行行政機(jī)關(guān)做的決定時(shí)，有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，要求侵權(quán)行為主體消除影響、恢復(fù)原狀并賠償損失，使得環(huán)境行政機(jī)關(guān)可以有效的履行職責(zé)，達(dá)到保護(hù)環(huán)境的效果。

（三）設(shè)立保證金制度

環(huán)境公益訴訟主體資格的界定是人民法院審理環(huán)境公益訴訟案件的重要依據(jù)。放寬環(huán)境公益訴訟主體資格的界定，相當(dāng)于在環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展中賦予其良好的起點(diǎn)，將有利于環(huán)境公益訴訟制度的完善。這樣既節(jié)約了司法資源，又保護(hù)了社會(huì)公正的人身利益和財(cái)產(chǎn)利益，有利于達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。如此可以比較容易的協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾。

但是，任何事物都是有利弊的，環(huán)境公益訴訟主體以及其訴訟主體資格的放寬同時(shí)也伴隨著濫訴可能性的提高。為了減少濫訴的可能性，筆者認(rèn)為有必要建立保證金制度。環(huán)保社會(huì)組織等訴訟主體提起環(huán)境公益訴訟時(shí)，訴訟主體需要預(yù)先交付保證金；人民法院在審理其案件時(shí)，查明有環(huán)境侵權(quán)行為的存在可能性時(shí)，退還全部已交付的保證金，無(wú)論在最終的判決結(jié)果中原告是否勝訴；經(jīng)過(guò)審理，若發(fā)現(xiàn)不存在該環(huán)境侵權(quán)行為的可能性，則沒(méi)收保證金。保證金收取的標(biāo)準(zhǔn)，既要考慮地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和案件標(biāo)的額，又要兼顧原告的經(jīng)濟(jì)能力。以保證設(shè)立保證金制度可以起到一定的威懾作用，最終保障環(huán)境公益訴訟制度的健康發(fā)展和抑制濫訴的發(fā)生。

四、結(jié)語(yǔ)

《環(huán)境保護(hù)法》的立法宗旨是保護(hù)環(huán)境，其中環(huán)境公益訴訟制度就是其重要的保障之一。但如何完善環(huán)境公益訴訟制度呢？這需要我國(guó)司法機(jī)關(guān)在實(shí)踐中不斷的發(fā)現(xiàn)其中存在的問(wèn)題、不斷提高立法機(jī)關(guān)在保護(hù)環(huán)境方面的意識(shí)。環(huán)境公益訴訟制度目前在我國(guó)處于正在發(fā)展時(shí)期，需要吸取經(jīng)驗(yàn)，不斷地完善。我們相信，隨著相關(guān)配套制度的構(gòu)建和司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的日益豐富，環(huán)境公益訴訟不會(huì)只停留在法律法規(guī)的紙面上。相反未來(lái)的環(huán)境公益訴訟的訴訟主體制度會(huì)更加健全和完善，我們期待著環(huán)境公益訴訟制度建造完成的那天。

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