摘 要：農(nóng)村土地問題是“三農(nóng)”問題的核心。政府主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)，其實(shí)質(zhì)就是政府引導(dǎo)各利益主體，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的框架內(nèi)，圍繞土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)自身利益最大化而進(jìn)行的持續(xù)性博弈過程。在該博弈過程中，土地承包戶始終處于劣勢地位，不利于其利益的實(shí)現(xiàn)。本文基于制度變遷理論和博弈理論分析各參與主體利益的利益分配機(jī)制，并對政府主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)做出結(jié)論和提出相關(guān)保護(hù)土地承包戶利益的建議。

關(guān)鍵詞：政府主導(dǎo)型；基層政府；村集體；土地承包戶

一、相關(guān)概念界定

（一）政府主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)

政府主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)，是指政府利用等級秩序、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和國家強(qiáng)制力為主的土地流轉(zhuǎn)模式的統(tǒng)稱。其步驟為：第一步，發(fā)起政府下達(dá)相關(guān)的征地指令；第二部，下級政府干部征收農(nóng)民土地；第三步，下級政府將所征的土地交給發(fā)起政府。在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，主要表現(xiàn)為某一級政府要求發(fā)展相關(guān)項(xiàng)目，需要土地，然后將流轉(zhuǎn)任務(wù)層層傳遞和分配，完成所需的土地流轉(zhuǎn)任務(wù)。[1]

（二）基層政府

我國的基層政府，一般指的是縣級及縣級以下政府。在土地流轉(zhuǎn)過程中，縣級政府制定相關(guān)的政策和規(guī)章，真正參與土地流轉(zhuǎn)的政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府。在本文中，筆者所說的基層政府指的是鄉(xiāng)政府。[2]

二、政府主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)參與各方的利益訴求

政府主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)模式下，參與土地流轉(zhuǎn)的利益主體有基層政府、村集體和土地承包戶。在土地流轉(zhuǎn)過程中，他們有著各自的利益訴求，在土地流轉(zhuǎn)中的行為對博弈結(jié)果有著相應(yīng)的影響。

（一）基層政法的利益訴求

在土地流轉(zhuǎn)過程中，基層政府的利益訴求有三個方面。第一，響應(yīng)中央政府農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的精神。我國是中央集權(quán)的國家，下級政府要與上級政府保持一致的思想，并且貫徹落實(shí)上級制定的政策。第二，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)?；鶎诱鳛榈胤浇?jīng)濟(jì)的管理者，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)地方繁榮，是其基本目標(biāo)。第三，維護(hù)地方穩(wěn)定。在農(nóng)村地區(qū)，人民的利益和矛盾主要是圍繞土地而產(chǎn)生、存在和發(fā)展。農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定，與“三農(nóng)”休戚相關(guān)。

在土地流轉(zhuǎn)過程中，基層政府接到縣政府關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策和號召，必然響應(yīng)并且做出相關(guān)的部署。農(nóng)業(yè)由于內(nèi)卷化規(guī)律的影響，產(chǎn)業(yè)收益低。農(nóng)民沒有多余的資金用于流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)，重新組合農(nóng)村資源來發(fā)展經(jīng)濟(jì)。因此，政府主動干預(yù)，引導(dǎo)資源流向，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)。但此過程中，有可能觸碰到農(nóng)民的利益，激化土地承包戶與基層政府的矛盾。表現(xiàn)為：一是失地農(nóng)民大規(guī)模的維權(quán)群體性事件，二是為以后的農(nóng)村治理埋下隱患。

（二）村集體的利益訴求

村集體的領(lǐng)導(dǎo)班子是村支兩委，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的下屬機(jī)構(gòu)，因此受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的指示。在政府主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)模式中，村集體是連接鄉(xiāng)政府與土地承包戶之間的橋梁。其利益訴求表現(xiàn)在幾個方面：第一，響應(yīng)鄉(xiāng)政府的政策號召，爭取鄉(xiāng)黨委政府的支持。第二，集中連片流轉(zhuǎn)土地并經(jīng)營，可以獲得農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)收益。

村集體協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府強(qiáng)制半強(qiáng)制的流轉(zhuǎn)土地，有幾點(diǎn)隱患。第一，激發(fā)集體與土地承包戶之間的矛盾。在政府主導(dǎo)型的土地流轉(zhuǎn)模式下，集體成了鄉(xiāng)政府發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)的代理人，將土地承包戶的土地使用權(quán)強(qiáng)行流轉(zhuǎn)，這激起集體與土地承包戶之間的矛盾。第二，集體盲目執(zhí)行政策，忽略當(dāng)?shù)貙?shí)際，從來帶來經(jīng)濟(jì)損失。上級政府的一些發(fā)展政策，脫離了當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，而集體只是盲目的執(zhí)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的指示，違反地方農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律，造成經(jīng)濟(jì)損失。

（三）土地承包戶的利益訴求

土地承包戶是農(nóng)村土地使用權(quán)的直接受權(quán)人。在土地流轉(zhuǎn)過程中，土地承包戶是最主要參與人。其利益訴求是土地的流轉(zhuǎn)價格不小于耕地的凈收益，并且永遠(yuǎn)占有土地承包權(quán)。土地承包戶耕種土地的凈收益主要包括糧食、牧草和非農(nóng)務(wù)工的可能性失業(yè)保險。

在政府主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)模式下，政府和村集體直接強(qiáng)制半強(qiáng)制的要求流轉(zhuǎn)其土地，他們會反對土地流轉(zhuǎn)政策，或者抵制鄉(xiāng)政府和村干部的流轉(zhuǎn)方式。在抵制或反對的過程中，則會給他們帶來相應(yīng)負(fù)面的影響。第一，土地承包戶失去了流轉(zhuǎn)土地的地租。第二，失去從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)所帶來的收入。第三，可能會面臨村支兩委的一些“為難”。由于其不支持村支兩委的工作，因而可能會在日后的工作中遭到“為難”。

三、政府主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)各方博弈分析

在政府主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)模式下，由于基層政府、村集體和土地承包戶的博弈能力不同，在博弈中采取的策略不同，對土地流轉(zhuǎn)這一制度安排的影響不同。但是，參與博弈的各方，都在努力的按照自身利益最大化的原則進(jìn)行博弈，最終達(dá)到一個相對均衡的博弈結(jié)果。

（一）基層政府與村集體的博弈分析

在基層政府和村集體的博弈中，政府對集體的政策指導(dǎo)有行政干預(yù)，強(qiáng)行流轉(zhuǎn)和不加干預(yù)，自由流轉(zhuǎn)兩種策略，即：強(qiáng)制流轉(zhuǎn)或者自由流轉(zhuǎn)。集體對鄉(xiāng)黨委政府的政策指導(dǎo)也有兩種策略加以應(yīng)對，即：執(zhí)行和不執(zhí)行。二者的博弈結(jié)果歸納如下表1：

在這個博弈中，理想的解是（不干預(yù)，執(zhí)行）。在這個解下，基層政府不干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，任由農(nóng)民自由流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)。而村集體執(zhí)行了基層政府的政策指示，也可獲得支持。最不理想的解是（干預(yù)，不執(zhí)行）。這個解下，基層政府干預(yù)了土地流轉(zhuǎn)，要求強(qiáng)制流轉(zhuǎn)。而集體不執(zhí)行基層政府的指示，那么基層政府會責(zé)怪集體的辦事不力，減少對其支持。

（二）基層政府與土地承包戶的博弈分析

在基層政府與土地承包戶的博弈中，可以采取兩種策略即：行政干預(yù)，強(qiáng)行流轉(zhuǎn)和不加干預(yù)，自由流轉(zhuǎn)。土地承包戶針對基層政府的策略，有兩種策略來應(yīng)付，即：流轉(zhuǎn)土地和不流轉(zhuǎn)土地。二者博弈的解如下表2所示：

在這場博弈中，理想的解是（不干預(yù)，流轉(zhuǎn)）。在這個解下，鄉(xiāng)政府不干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，任由農(nóng)民自由流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)，而且土地承包戶自愿的將土地流轉(zhuǎn)出去，可以實(shí)現(xiàn)二者的最大化利益。最不理想的解是（干預(yù)，不流轉(zhuǎn)）。這個解下，鄉(xiāng)政府行政干預(yù)土地流轉(zhuǎn)，要求強(qiáng)制流轉(zhuǎn)土地承包戶的土地，而土地承包戶又不愿意流轉(zhuǎn)自己的承包地，使得二者的矛盾激化。

（三）村集體與土地承包戶的博弈分析

村集體是基層政府貫徹土地流轉(zhuǎn)政策的橋梁。集體對基層政府的土地流轉(zhuǎn)政策和指示，有兩種做法，一是執(zhí)行政策和指示，強(qiáng)制要求土地承包戶流轉(zhuǎn)土地；二是不執(zhí)行政策和指示，任由土地承包戶自愿。而土地承包戶對村集體的態(tài)度有流轉(zhuǎn)和不流轉(zhuǎn)兩種。二者的博弈情況如下表3所示的博弈解：

在這場博弈中，最理想的解是（執(zhí)行，流轉(zhuǎn)）。在這個解下，集體執(zhí)行鄉(xiāng)政府的土地流轉(zhuǎn)政策和指示，而土地承包戶也自動的將土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。這樣的情況，集體可以得到鄉(xiāng)政府的信任，而土地承包戶也可以得到相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)地租。最不理想的解是（不執(zhí)行，不流轉(zhuǎn)）。這個解下，集體不執(zhí)行鄉(xiāng)政府的相關(guān)土地流轉(zhuǎn)政策和指示，且土地承包戶也不自動的流轉(zhuǎn)土地。這樣的情況，集體與鄉(xiāng)政府的矛盾激化了，土地承包戶也失去了流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)地租。

四、政府主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)的結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

在土地流轉(zhuǎn)這場博弈中，基層政府、集體和土地承包戶之間最理想的做法是：基層政府不干預(yù)土地流轉(zhuǎn)，對土地流轉(zhuǎn)持自由流轉(zhuǎn)態(tài)度；集體積極執(zhí)行基層政府關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的政策，支持承包戶自由流轉(zhuǎn)土地；土地承包戶依據(jù)市場規(guī)律，自由流轉(zhuǎn)土地。但是在政府主導(dǎo)型的土地流轉(zhuǎn)模式下，基層政府積極干預(yù)土地流轉(zhuǎn)，實(shí)行強(qiáng)制、半強(qiáng)制的流轉(zhuǎn)政策；村集體作為鄉(xiāng)政府的下屬機(jī)構(gòu)，配合基層政府強(qiáng)制、半強(qiáng)制的流轉(zhuǎn)土地；土地承包戶力量弱，被動接受基層政府和村集體所施行的流轉(zhuǎn)政策。

（二）建議

在政府主導(dǎo)型的土地流轉(zhuǎn)模式下，農(nóng)民應(yīng)該是主要的參與者，但由于其自身能力的限制和維護(hù)權(quán)益的局限性，農(nóng)戶是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)參與方的弱勢群體。為保護(hù)農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益。[3]筆者提出以下建議：

1.確立農(nóng)民的主體地位

農(nóng)村社會的主體是農(nóng)民，應(yīng)該堅(jiān)持農(nóng)民的主體地位，并且用法律法規(guī)的形式確立下來。在流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地的過程中，應(yīng)該從農(nóng)民的立場出發(fā)，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的最大化利益。

2.完善農(nóng)村社會保險體系

農(nóng)村土地具有經(jīng)濟(jì)功能和社會保險功能。土地是農(nóng)民的“命根子”。在土地流轉(zhuǎn)過程中，有很多人不愿意將土地流轉(zhuǎn)出來，就是因?yàn)檗r(nóng)村社會保險體系極不完善，而土地是其生存的最后一個屏障。因此，完善農(nóng)村社會保險體系，有利于促進(jìn)農(nóng)村土地快速流轉(zhuǎn)。

3.確保承包期的長期穩(wěn)定

土地流轉(zhuǎn)安排是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的框架下進(jìn)行的，要使農(nóng)民沒有后顧之憂，必須確保土地承包權(quán)長期屬于原承包人，并且土地流轉(zhuǎn)租金屬于原土地承包人所有。這樣能夠有力的促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，也有利于維護(hù)土地承包戶的正當(dāng)利益。

4.科學(xué)合理地評估土地的成本收益

土地承包戶之所以對政府主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)模式有抵制情緒，主要的原因就是政府所規(guī)定的土地流轉(zhuǎn)價格過低，與其經(jīng)營土地所得收益不一致。因此，科學(xué)合理的評估土地價格，是當(dāng)務(wù)之急，也是能直接解決土地流轉(zhuǎn)問題的可行方法。

參考文獻(xiàn)

[1] 于傳崗.我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)成本與治理績效分析[J].江漢論壇，2011（06）：82-87.

[2] 王永寧. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層構(gòu)建服務(wù)型政府的探討[D].山西師范大學(xué)，2017.

[3] 劉衛(wèi)柏，李中.產(chǎn)權(quán)視角下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的運(yùn)行績效研究[J].邵陽學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版），2011，10（02）：49-53.

作者簡介：楊思明（1990.11.02），男，苗族，貴州大方人，碩士學(xué)歷?，F(xiàn)就讀于中央民族大學(xué)，100081.系在讀研究生，專業(yè)為中國少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)。