陳文清

一、引言：法律經(jīng)濟學視角切入的必要性與方式

筆者在廣泛閱讀城管執(zhí)法問題尤其是攤販管理問題的相關(guān)文獻后，總結(jié)出最主要的幾點學者建議，包括加強城管執(zhí)法隊伍建設(shè)提高執(zhí)法人員的專業(yè)性、增大執(zhí)法力度、完善城管執(zhí)法的相關(guān)法律法規(guī)、重塑城管形象等。*中國人民大學莫于川教授提出要制度革新，完善相關(guān)法律法規(guī)與行政協(xié)調(diào)機制；方法創(chuàng)新，增大執(zhí)法合力、提高執(zhí)法水平；觀念創(chuàng)新，文明執(zhí)法、塑造良好城管形象。參見莫于川：《城管執(zhí)法工作法治化的基本路徑》，《北京聯(lián)合大學學報(人文社會科學版)》2006年第1期；莫于川：《從城市管理走向城市治理:完善城管綜合執(zhí)法體制的路徑選擇》，《哈爾濱工業(yè)大學學報(社會科學版)》2013年第6期。中國政法大學的馬懷德教授提出完善相關(guān)制度，建立城管執(zhí)法多項職權(quán)的協(xié)調(diào)體制、加強城管執(zhí)法物質(zhì)保障和執(zhí)法隊伍建設(shè)、提高執(zhí)法能力。參見馬懷德：《北京市城管綜合行政執(zhí)法的發(fā)展困境及解決思路》，《行政法學研究》2008年第2期。但與此同時，筆者發(fā)現(xiàn)，學者對于指出攤販管理的問題所在往往研究頗深，而對于相關(guān)的應(yīng)對策略的論述卻明顯過于簡單，且停留在理論層面難以指導具體實施；*例如，王懷坤認為解決城管執(zhí)法問題必須改善執(zhí)法隊伍素質(zhì)以及提高提法技巧，其論述理由為“民以吏為師，身不正而令不從。城管執(zhí)法隊員是城市的管理者，體現(xiàn)著城市文明形象，因此必須嚴格隊伍建設(shè)，加強執(zhí)法隊伍的思想政治和作風建設(shè)”，城管執(zhí)法隊員在具體執(zhí)法過程中應(yīng)當做到言談舉止文明、心平氣和對待他人、公平公正辦案、處罰與教育相結(jié)合。這些策略的論述與具體措施的實施都停留在理論層面，對于解決城管執(zhí)法問題成效甚微。再比如莫于川教授提出的完善執(zhí)法信息共享機制、完善違法案件移送制度、完善行政執(zhí)法協(xié)助制度、強調(diào)以人為本的柔性執(zhí)法理念、樹立大城管理念和共同治理理念等應(yīng)對策略同樣也多是站在理論層面進行論述，盡管論述詳實擁有較高的理論研究水平，卻未能具體闡述如何實施與開展。除此之外，其中的一些建議明顯思慮不周，經(jīng)不起經(jīng)濟學視角的推敲。比如一直理所當然地強調(diào)要加強城管執(zhí)法隊伍建設(shè)，卻未關(guān)注其所帶來的社會總成本的加劇。*張彩霞指出高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍是必須的，要提高城管隊伍的職能素質(zhì)，保障人員配置以及經(jīng)費充足，依靠中央到地方、由上而下的力量來實現(xiàn)對城管執(zhí)法的指導和組織領(lǐng)導工作；徐慧也認為應(yīng)當強化執(zhí)法隊伍教育力度、政府要提供資金支持，為城市管理夯實執(zhí)法基礎(chǔ)，加大對城建執(zhí)法軟硬件設(shè)備的更新與補充力度，加強綜合行政執(zhí)法在宣傳上的資金支持。這些策略的提出都只是在描述如何運用資金，卻未曾考慮資金能否獲得，資金所造成的財政負擔，如何安排資金的使用可使開支最小化。參見張彩霞：《城管執(zhí)法問題及對策分析》，《人民論壇》2014年第20期；徐慧：《我國城市管理行政執(zhí)法現(xiàn)狀與對策研究》，《法制博覽》2018年第8期。

因此，對于上述應(yīng)對策略，筆者不得不提出一些疑問：首先，應(yīng)對普通的流動攤販是否有必要運用如此高素質(zhì)的專業(yè)性的城管隊伍，是否會顯得“大材小用”，有違配比原則？其次，加強城管執(zhí)法隊伍建設(shè)、加大城管執(zhí)法力度會不會造成社會資源的大量占用，大幅加重社會負擔，影響社會總體福利？同時，為加強隊伍建設(shè)，在實際操作的過程中是選擇對現(xiàn)有城管人員進行培訓加強其專業(yè)水平還是另行招募高素質(zhì)人才？哪一種方式更加節(jié)省成本？最后，這些對策按照怎樣的步驟實施能使付出的成本最小化？這些問題目前并沒有學者進行解答，但都是在城管執(zhí)法問題中應(yīng)當深入考慮的，因此從法經(jīng)濟學視角的切入是必要的。此外，行政執(zhí)法的過程注重行政效能，要求行政主體在實施行政行為時，以較小的行政資源投入來實現(xiàn)最佳的行政工作目標，達到資源配置的最優(yōu)狀態(tài)?？梢?，從行政效能的角度出發(fā)，對城管執(zhí)法這一資源耗費極大的行政行為進行法律經(jīng)濟學層面的分析也是必要的。

法律經(jīng)濟學有許多種不同的表達方式，目前較為認可的有兩種：一種稱為法律經(jīng)濟學(Legal Economics)，一種稱為法律的經(jīng)濟分析(Economic Analysis of Law)。盡管有些法律經(jīng)濟學學者的目標是創(chuàng)建法律經(jīng)濟學自有的理論、哲學基礎(chǔ)，但目前對于這一學科的主要運用還是通過經(jīng)濟學的觀點，分析法律的形成、架構(gòu)與運作方式對社會經(jīng)濟效益的影響，以幫助解決法律問題。筆者認同這一將經(jīng)濟學方法作為法律人“工具”的做法，秉持著法的精神為先，其次才是經(jīng)濟效益的理念。對法律問題進行經(jīng)濟學分析，不僅可以為一些法律中已經(jīng)得出的結(jié)論提供經(jīng)濟學層面的理論支撐，使說理更加充分，甚至可以幫助解決一些僅依靠法律知識、理論無法解決的問題。因此，除了回答筆者提出的上述疑問，本文從法律經(jīng)濟學視角審視城管執(zhí)法問題尤其是攤販管理問題的應(yīng)對策略的另一目標是完善相關(guān)策略的論證，為其提供更專業(yè)的論據(jù)。

本文所使用的法律經(jīng)濟學方法是法律基礎(chǔ)上的經(jīng)濟學方法運用。因此，對城管執(zhí)法問題應(yīng)對策略進行法律經(jīng)濟學角度的分析，必須首先關(guān)注“法”所提出的“要求”，即怎樣的應(yīng)對策略是符合法的精神的；其次才是經(jīng)濟學層面的“評價”，即法所提出的“要求”是否符合經(jīng)濟學理念，是相互一致還是相互矛盾，經(jīng)濟學方法又能為實現(xiàn)這一“要求”提供什么幫助。因此，筆者將先于第一部分探討城管執(zhí)法問題應(yīng)對策略的法律層面的要求；再在第二部分對第一部分得出的這一符合法的精神與價值的要求或結(jié)論進行經(jīng)濟學層面的分析。

二、實現(xiàn)法律層面價值的必由之路——罰款公式的揭示

城管擁有法律賦予的相對集中行政處罰權(quán)，在城管執(zhí)法尤其是攤販管理的過程中使用行政處罰是最正當、最常用的執(zhí)法方式。*1996年，《中華人民共和國行政處罰法》授權(quán)設(shè)立城管執(zhí)法部門；1997年，北京市依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第16條規(guī)定向國務(wù)院申請設(shè)立城市管理的綜合執(zhí)法試點，并獲批準；2000年，國務(wù)院專門下發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)開展相對集中行政處罰權(quán)試點工作的通知》；2002年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》，進一步賦予了城管執(zhí)法部門相對集中行政處罰權(quán)。盡管現(xiàn)實中城管對攤販管理還廣泛地使用到行政強制，但由于《中華人民共和國行政處罰法》未對行政強制行為作出相應(yīng)規(guī)定，缺乏法律的明確授權(quán)，城管的行政強制權(quán)一直頗有爭議。參見李立軍：《城管行政強制權(quán)研究——兼對〈行政強制法〉的立法建議》，《行政與法制》2009年第12期。城管對攤販進行處罰的理由大多是無照經(jīng)營、違規(guī)設(shè)攤之類，行政相對人造成的損害一般較小，因而處罰方式大部分是罰款等財產(chǎn)性懲罰。

行政處罰是指通過剝奪相對人的財產(chǎn)或者限制其人身自由等方式，減少相對人的權(quán)益對相對人進行制裁，使其遭受痛苦，這是其制裁效果；同時，對相對人權(quán)益的減損不得低于相對人所造成的損害后果，使其領(lǐng)悟到其違法行為的惡劣性，心生畏懼不敢再犯，這就是其威懾效力。除此之外，行政處罰的方式與幅度應(yīng)當是合理的，一方面不會使相對人負擔過重，另一方面，使處罰能夠被履行。一旦作出了行政處罰卻得不到履行，行政公信力就會受到影響。最后，行政處罰權(quán)的運用必須是規(guī)范的，應(yīng)杜絕同案不同罰的現(xiàn)象，保證公正執(zhí)法。因此，攤販管理過程中的法律價值也應(yīng)包括這幾個方面，價值出發(fā)點在于實現(xiàn)“制裁效果與威懾效力”。與此同時，還要保障相對人權(quán)益、保障行政公信力、保障執(zhí)法的公正。而罰款公式就是蘊含在這些法律層面價值的一個法律經(jīng)濟學公式，在攤販管理中應(yīng)當遵從。

(一)罰款公式的概念及其適用意義

“罰款公式”作為一個法經(jīng)濟學公式，最開始是用來對公共執(zhí)法行為是否具有制裁效果和威懾效力進行考查。斯蒂夫·薩維爾在其著作《法律的經(jīng)濟分析》中的公共執(zhí)法與刑法一章中便提及了這一公式。薩維爾指出，當制裁的方式是罰款時，罰款數(shù)額是多少會遵從這樣一個公式：

相稱的罰款=H×(1/P)*H為傷害成本即被罰行為造成的損害；P為制裁概率，即被罰行為被處罰的可能性。

這就是罰款公式。薩維爾認為因為罰款只是一種可能性(而非確定性)，為了達到威懾的效果，罰款必須比被罰行為造成的損害更高(inflated)。*斯蒂夫·薩維爾：《法律的經(jīng)濟分析》，柯華慶譯，中國政法大學出版社，2008年，第138頁。

薩維爾意圖通過直接的公式為公共執(zhí)法提供指引，論述過程只有寥寥幾句且較難理解。然而，他所提出的用于直接指引行政罰款的“罰款公式”的背后卻濃縮著以成本收益為內(nèi)核的法經(jīng)濟學思想，并且經(jīng)歷了無數(shù)學者的理論開拓與更新。貝克用成本收益理論給出了潛在違法者實施違法行為的條件，并提出了貝克模型(Becker model)，用公式表示為 p×D

因此，筆者將首先對罰款公式背后的成本收益理論進行解釋。由于罰款公式將罰款額從公式中提取以指引具體實務(wù)，因此為了更好地解釋其背后的成本收益理念，筆者先將公式還原為：相稱的罰款×P=H。由于行為人的違法行為有一定的可能性會被查處，在實施違法行為時行為人必然承擔著一定的風險。經(jīng)濟學中從兩個角度衡量風險：發(fā)生的可能性(likehood)和相對的嚴重性(significance)，并將風險量化，得出風險值 = 風險發(fā)生概率×風險發(fā)生后的后果。*風險發(fā)生的后果指其行為對其個人的影響大小，而非對社會造成的影響，在這里對個人的影響即為其可能被處以的罰款數(shù)額。行為人實施行為時所承擔的風險可以認為是其可能付出或承擔的個人成本，按照風險量化后的公式，在此應(yīng)等于其將被處以的罰款乘以違法行為被處罰的可能性，因此行為人的個人成本為“罰款×P”。只有當行為人的個人成本至少等于其行為對社會造成的損害即傷害成本時，才會達到對行為人的懲罰效果，彰顯法律的威懾效力，即：

相稱的罰款×P=H

舉例來看，當某一行為因引起損害需繳納罰款的概率為20%(偵查/制裁概率較低)、損害大小為5000元時，通過罰款公式得出：罰款數(shù)額=5000×(1/20%)=25000元。按照上述思路，當罰款數(shù)額為25000元時，行為人所承擔的風險或個人成本為25000×20%=5000元，等于傷害成本5000元，因而罰款數(shù)額是符合“法”的要求的，即能達到制裁效果和威懾效力。而且這一數(shù)額也是符合一般人的認知的，在行為被制裁的概率較低的情況下，行為被查處后自然應(yīng)對行為人施以較嚴厲的處罰。

通過對罰款公式的變形，可以更清晰地理解其所具有的成本收益內(nèi)涵。由此可見，遵守了罰款公式，有助于實現(xiàn)行政處罰所要求達到的制裁效果與威懾效力。在實踐中，盡管罰款公式并沒有被強調(diào)，但實際上，所有罰單的開出都必須滿足罰款公式。因為它考量的是制裁效果與威懾效力，是行政處罰這一執(zhí)法手段的最基本要義。

(二)罰款公式在攤販管理中適用的現(xiàn)實意義

理論層面上，在對攤販進行罰款時必須遵守罰款公式；而現(xiàn)實生活中也出現(xiàn)了城管在管理攤販時適用罰款公式的具體案例。譬如2010年2月24日重慶晚報上刊登了北京城管執(zhí)法人員在對攤販開罰單時所運用的“罰款公式”，按照違法行為的發(fā)生地區(qū)、情節(jié)輕重等，計算出不同的罰款金額。具體的計算公式為：罰款數(shù)額=罰款基數(shù)×(基準系數(shù)+區(qū)域系數(shù)+情節(jié)系數(shù)+變量系數(shù))。北京城管執(zhí)法人員采取的這一公式中的罰款基數(shù)其實就是將不同違法情節(jié)按一定標準核定出其損害作為一個固定基數(shù)，比如將無照經(jīng)營行為的罰款基數(shù)設(shè)定為100元，類似于罰款公式中的傷害成本H；后面的系數(shù)：“基準系數(shù)+區(qū)域系數(shù)+情節(jié)系數(shù)+變量系數(shù)”，也只是將制裁概率P更加具體化了并結(jié)合了不同行為的特定情節(jié)，因此可以認為是上文罰款公式在實際中的運用。北京城管在管理攤販時適用罰款公式的主要目的不僅在于保障行政處罰的懲罰與威懾效果，更主要是針對執(zhí)法工作中可能存在的濫用行政處罰自由裁量權(quán)、隨意確定處罰額度的情況進行有效規(guī)范。*http://news.163.com/10/0224/01/608I2PKD000120GR.html，訪問時間：2018年5月25日。

由此可見，在現(xiàn)實層面遵從罰款公式的意義已經(jīng)不僅僅局限于實現(xiàn)懲罰與威懾效果這一應(yīng)有之義，還使得城管行政處罰自由裁量權(quán)的使用更加規(guī)范化，處罰結(jié)果更合理、更令人信服，執(zhí)法更加公正，可以有效地應(yīng)對攤販管理中存在的“處罰不令人信服，無人配合”、“同案不同罰”的問題。

(三)對攤販管理中適用罰款公式的進一步思考

由上文論述可知，罰款公式具有實現(xiàn)制裁效果和威懾效力的應(yīng)有之義，以及規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的現(xiàn)實意義。但這是否意味著城管人員只要運用罰款公式計算出罰款數(shù)額，處以罰款即可？答案是否定的。理由在于，盡管罰款數(shù)額符合罰款公式，并沒有顯得嚴苛，但由于絕大部分地區(qū)的攤販收入水平低下，經(jīng)濟能力極差，愿意主動接受行政處罰繳納罰款(哪怕是一兩百元)幾乎都是不可能的，使得城管執(zhí)法陷入了困境：一方面，如果城管人員放任行為人的違法行為而不進行罰款懲處，或者開出罰單卻得不到履行，將無法達到制裁效果和威懾效力，且會損害行政公信力；另一方面，如果城管人員堅持要求攤販繳納罰款而攤販履行不了，城管很可能采取沒收小推車、瓜果蔬菜等相對人財產(chǎn)的行為代替罰款。而這一方式也是廣受質(zhì)疑和詬病的，有違產(chǎn)權(quán)制度的原理，*徐瑩欣：《〈物權(quán)法〉實施后城管執(zhí)法方式之探求》，《科教文匯(上旬刊)》2007年第8期。而且沒收行為還帶來了武力沖突的可能性。因為謀生的壓力，在一些小攤販的眼中“錢比命重要”，其寧可與行政執(zhí)法人員產(chǎn)生沖突也不肯被奪去維生的手段，許多慘案就這樣發(fā)生了。*例如，著名的城管執(zhí)法殉職第一案(北京崔英杰案)：2006年8月11日下午，海淀區(qū)城管大隊海淀分隊副分隊長李志強執(zhí)法時，依法扣押了在那里違法賣烤腸的崔英杰的三輪車。為“奪回”三輪車，崔英杰手持小刀刺向李志強的頸部致其死亡。因此，為避免陷入執(zhí)法困境，也為了在現(xiàn)實中真正用好罰款公式，必須對攤販管理過程中罰款公式的適用進行進一步的思考。

通過上文對罰款公式的理論梳理不難發(fā)現(xiàn)，從貝克模型到漢德公式再到罰款公式，經(jīng)歷了從解釋行為到指引實務(wù)的發(fā)展過程，成本收益理論的運用越發(fā)靈活，但理論的運用絕不能止步于此，罰款公式固然具有直接指引執(zhí)法者如何判罰的功能，但它的弊端在于忽視了執(zhí)法行為的懲罰概率與懲罰力度的變動關(guān)系，即在現(xiàn)實執(zhí)法中懲罰概率并非波斯納、薩維爾所理解的是固定的，不可調(diào)控的，只能對具體罰款數(shù)額進行把控，也就是說罰款公式中其實存在著多個變量，行政執(zhí)法人員完全可以利用罰款公式從概率和力度兩個角度調(diào)整自己的執(zhí)法行為。換言之，現(xiàn)實中如何執(zhí)法不是被動的而是可以自主選擇的，這就意味著罰款公式其實具有更為深遠的指導作用，應(yīng)當進一步理解與運用。

因此，為了理解制裁概率與懲罰力度的變動關(guān)系，筆者先將罰款公式變形：

P=H/相稱的罰款

由于被罰行為的損害H一般是固定的，這就類似于一個反比例函數(shù)(見圖1)。

圖1 制裁概率與罰款數(shù)額變動關(guān)系圖

由圖1可見，只要罰款數(shù)額與制裁概率保持這樣的比例關(guān)系，就足以保障行政處罰的制裁、威懾作用。此時，實施怎樣的執(zhí)法力度與處罰力度將交由行政人員結(jié)合具體的、不同的執(zhí)法類型自主選擇。由于城管執(zhí)法中罰款數(shù)額受限只能保持在較低水平，意味著執(zhí)法人員必須調(diào)整自己的執(zhí)法行為使得制裁概率P保持較高水平，即要求攤販的違法行為總是能夠被查處。在提高制裁概率P之后，處以一個較低數(shù)額的罰款就能滿足罰款公式，一方面攤販不會負擔過重，另一方面城管執(zhí)法得到配合，行政公信力不致受損。

對于如何提高制裁概率，提高違法行為被處罰的可能性，有兩種方法：第一，加大執(zhí)法力度(指查處力度而非處罰力度)。比如提高執(zhí)法的頻率，增加巡視人員的數(shù)量，加強對主要違法區(qū)域的檢查與巡邏，以及增大執(zhí)法合力，加強與其他部門的溝通和協(xié)調(diào)進行聯(lián)合執(zhí)法；第二，加強行政執(zhí)法人員的素質(zhì)和專業(yè)性，提高其執(zhí)法能力，與攤販進行“智斗”，科學地分析可能存在違法行為的時間、區(qū)域，提高違法行為被發(fā)現(xiàn)的可能性。

總而言之，罰款公式通過一種數(shù)學公式的外在形式彰顯、濃縮了許多內(nèi)在的法的精神，任何一筆罰款都應(yīng)當遵從罰款公式。但是，要想在攤販管理中完美地適用罰款公式，必須努力提高制裁概率，加大執(zhí)法力度或者加強城管隊伍建設(shè)，提高執(zhí)法人員專業(yè)性。這是實現(xiàn)法律層面價值的必由之路。唯有如此，才能真正地在現(xiàn)實執(zhí)法過程中運用好罰款公式，在保證制裁效力的威懾效果、保障執(zhí)法公正等的基礎(chǔ)上減少執(zhí)法過程中的武力沖突，避免暴力執(zhí)法，滿足法的“要求”。

當然，對于攤販管理中罰款公式的理解與運用還可以走向更深的地步，甚至可以對理論的根基——對于某些違法行為是否必須發(fā)揮行政處罰的震懾作用進行質(zhì)疑，對于攤販違法行為適當?shù)姆趴v是否將更有助于社會總體利益？在罰款數(shù)額受限的前提下仍舊采取選擇性執(zhí)法的低制裁概率是否更適應(yīng)現(xiàn)實的攤販管理？這都是值得思考的，此處筆者不再贅述。因為目前攤販管理的主要目的仍然是為了消除違法行為的存在，因此保障執(zhí)法行為的震懾力是必要的。但筆者必須強調(diào)罰款公式絕不是這一理論的最終盡頭，將其與現(xiàn)實執(zhí)法更緊密的結(jié)合必然會迸發(fā)出更多思想的火花。

(四)源自法律經(jīng)濟學的證據(jù)支持

文章開頭總結(jié)了主要的幾點學者建議，包括提高執(zhí)法人員的專業(yè)性、增大執(zhí)法力度、完善城管執(zhí)法的相關(guān)法律法規(guī)、重塑城管形象。而上文的罰款公式也揭示了一條符合攤販管理特點的必由之路，即加大執(zhí)法力度、提高執(zhí)法人員的專業(yè)性。由此可以發(fā)現(xiàn)，罰款公式得出的結(jié)論與學者的建議是一致的，并無矛盾，但是得出結(jié)論的依據(jù)與思考的角度卻是大相徑庭的。法律經(jīng)濟學中的罰款公式為論證這一策略提供了專業(yè)的、獨到的證據(jù)支持。

三、經(jīng)濟學層面價值的考量——“必由之路”的經(jīng)濟分析

上文的罰款公式揭示出了一條符合攤販管理特點的“必由之路”——加大執(zhí)法力度或者提高執(zhí)法人員的專業(yè)性。然而，我們意識到，罰款公式雖然使用了“成本”的概念，但只是運用法經(jīng)濟學理念將個人成本與社會成本進行對比，其立足點是實現(xiàn)制裁效果和威懾效力等法律精神。這是法律層面的要求而非經(jīng)濟學層面，并不代表其所揭示的這條“必由之路”符合經(jīng)濟學的經(jīng)濟效益等理念。換言之，二者沒有任何聯(lián)系，只是說不走這條必由之路則會陷入上文提到的困境，難以完美地適用罰款公式，而加大執(zhí)法力度或者提高執(zhí)法人員的專業(yè)性仍是可能不符合經(jīng)濟效益的。在明確這一點后，筆者接著從經(jīng)濟學層面來分析這條法的層面得出的“必由之路”。

(一)“必由之路”可以減少攤販違法行為——基于博弈與成本收益理論

博弈(game)是對一些人在策略性相互依賴環(huán)境下的相互作用的正式推進。其中，策略性依賴是指每個人的福利不僅取決于他自己的行動，還取決于其他人的行動，*安德魯·馬斯-克萊爾，邁克爾·D. 溫斯頓、杰里·R. 格林：《微觀經(jīng)濟理論》，曹乾譯，中國人民大學出版社，2014年，第218頁。即博弈是一個參與人相互影響的過程。攤販管理從經(jīng)濟學層面來理解就是執(zhí)法人員與攤販之間的博弈，如同“貓捉老鼠”的游戲，是一個相互之間不斷影響、不斷作用的過程。要從經(jīng)濟學角度回答“應(yīng)對普通的流動攤販運用高素質(zhì)、專業(yè)性的城管是否有違配比性”的問題，就免不了分析城管執(zhí)法或管理行為對攤販行為的影響，探究其中的博弈。為了更直觀、清晰地理解這其中蘊藏著的博弈，筆者將通過成本收益理論來進行剖析。

“成本收益理論”(cost-revenue theory)概念由法國經(jīng)濟學家杜拍特(Dupuit)首次提出，在《論公共工程效益的衡量》一文中，杜拍特將其定義為“社會的改良”；半世紀后，意大利著名經(jīng)濟學家帕累托(Pareto)進行了重新定義；直到20世紀30年代末，成本收益理論在美國經(jīng)濟學家卡爾多(Kaldor)和?？怂?Hicks)的描述下變得明確，交易行動者只有從交易結(jié)果中獲得的收益可以對其所付出的成本進行補償時，交易人才會進行交易，即交易的前提是滿足收益大于成本這一標準，因而又被稱為卡爾多-?？怂?Kaldor-Hicks)標準。經(jīng)濟學有一個重要前提，假定每個人都是“理性人”，即每個人都會追逐“利益最大化”，實施符合個人利益的行為，避開對自己不利的行為。只有在此前提下，“成本收益理論”才是有效的。攤販雖然只是從事簡單的交易活動，但其仍是經(jīng)濟學中認為的“理性人”；同時，即使是準備實施違法行為的攤販也是理性的。譬如當攤販準備無證經(jīng)營時，他們一定會考量違法經(jīng)營行為的收益與成本，如果收益小于成本，其必定不會實施該行為。換言之，如果行為成本較高，攤販則會考慮是否去實施該違法行為，因此準備實施違法行為的攤販同樣也是“理性人”。

具體分析攤販違法行為所要承擔的成本，主要包括三種：

1.固定成本或沉沒成本。攤販為了進行交易必須事先購置物品，比如推車、棚架、已采購的貨物等。這一成本是必須付出的，可以認定為一種“固定成本”。而且這一成本的產(chǎn)生必然先于其違法行為，即使攤販不上街擺攤該項成本也已經(jīng)付出，不可避免，因此對攤販而言是一種沉沒成本。而且這一成本大小不會受到城管執(zhí)法行為的影響。圖2是沉沒成本線圖。

2.防范成本，即攤販防范其違法行為被城管發(fā)現(xiàn)受到處罰的成本。這里的防范成本包括兩方面：一方面是攤販為了躲開城管的巡查所做出的努力，比如花時間提前踩點、計劃好“逃跑”路線、修繕加固推車等時間、精力、金錢成本；另一方面是巨大的心理成本。攤販在違法擺攤經(jīng)營時時時刻刻都必須小心謹慎，提防城管的巡查?？傮w來說，包括時間精力金錢與心理成本的防范成本很明顯是變動的，且隨著城管執(zhí)法力度的增加、城管執(zhí)法能力專業(yè)性的加強呈上升趨勢。圖3是攤販防范成本線圖。

圖2 沉沒成本線圖

圖3 防范成本線圖

3.自衛(wèi)成本，即攤販為了保護自己的人身財產(chǎn)安全付出的成本。這一成本屬于城管行政執(zhí)法中的行政相對人所要承擔的特有成本。城管這個職業(yè)一直承受著許多的負面評價，這是不無原因的。首先，現(xiàn)實生活中確實有的城管人員素質(zhì)較差，也出現(xiàn)了嚴重的城管暴力執(zhí)法事件，再加上媒體的報道，甚至刻意放大、“推波助瀾”，城管的形象已然“崩壞”。作為攤販，出于自己人身、財產(chǎn)安全的考慮都會做些保護措施，防止城管可能出現(xiàn)的暴力執(zhí)法行為，包括準備防衛(wèi)工具等。除此之外，還有的攤販因擔心財物被“搶”，擔心會被城管毆打所付出的心理成本，這一成本也是由于城管可能出現(xiàn)的暴力執(zhí)法行為而產(chǎn)生的。總體來說，這一自衛(wèi)成本也是變動的，且隨著城管執(zhí)法力度、執(zhí)法能力的減弱而逐漸增加。因為城管人員越是使用這種“突擊式的掃蕩”越容易激發(fā)沖突，攤販也越會提心吊膽(城管希望通過突襲來威嚇攤販，往往會使用較粗魯、暴力的方法)；專業(yè)性越差的城管執(zhí)法人員越不會冷靜地處理問題，盡力去維護城管與攤販的關(guān)系，避免不當行為給相對人造成傷害，而是逞一時之氣，放大甚至挑起沖突。圖4是攤販自衛(wèi)成本線圖。相對人(攤販)所承擔的成本如圖5所示。*P：城管執(zhí)法力度與城管人員專業(yè)性；C：攤販所承擔的成本?？偝杀緸楣潭ǔ杀尽⒎婪冻杀九c自衛(wèi)成本之和。圖形參考了貨幣資產(chǎn)管理中的成本分析模型。參見蔡建民，周鈞明：《財務(wù)管理學》，立信會計出版社，2015年，第214-216頁。

圖4 自衛(wèi)成本線圖

圖5 總成本線圖

由圖5可知，當P=O時，總成本C最?。划擯O時，C隨著P的增加而逐漸增加(正相關(guān))。因此，可以得出結(jié)論：當城管執(zhí)法力度以及城管人員的專業(yè)性較低或者較高時，攤販實施違法行為的成本較大；而城管執(zhí)法力度以及城管人員的專業(yè)性處于相對中等水平時，攤販實施違法行為的成本較小。

從上圖可以清晰地看出城管執(zhí)法對于攤販行為的影響。這其中的博弈就在于，攤販作為一個理性人在決定實施違法行為時必然會權(quán)衡成本與收益，當其違法行為將付出較大成本時，攤販則很可能因此放棄實施違法行為；從行政執(zhí)法者的邏輯出發(fā)，既然城管的執(zhí)法行為可以對攤販行為產(chǎn)生影響，那么作為執(zhí)法者應(yīng)當盡量實施能加大攤販違法行為成本C的行為，使得攤販放棄著手實施違法行為，從根源上遏制違法行為。一句話總結(jié)其中蘊藏的博弈：既然攤販傾向于使P=O，則城管執(zhí)法時應(yīng)當避免P接近O，應(yīng)大幅增加P或大幅減少P。

因此，前文所歸納的這條“必由之路”——加大執(zhí)法力度、提高執(zhí)法人員的專業(yè)性，是一個能從根源上影響違法行為人，使其不去實施違法行為的可行的方法之一。但是另一個問題，既然大幅提高執(zhí)法力度、提高執(zhí)法人員的專業(yè)性以及大幅降低執(zhí)法力度、降低執(zhí)法人員的專業(yè)性都可以增加違法行為的成本，任何一個理性人都會選擇降低執(zhí)法力度、降低執(zhí)法人員的專業(yè)性，又何必選擇第一種“提高”的方式，大費周章的走這條上文所說的“必由之路”呢？這是接下來要進一步分析的。

(二)“必由之路”能產(chǎn)生良好的社會效果——外部性的介入

外部性(externality)是由馬歇爾和其弟子庇古在20世紀初提出的。經(jīng)濟學家范里安提到當一個行為者的行為直接影響另一個行為者的環(huán)境時，就認為存在外部效應(yīng)；*斯蒂夫·薩維爾：《法律的經(jīng)濟分析》，柯華慶譯，中國政法大學出版社，2008年，第18頁。法經(jīng)濟學家薩維爾以他人福利為判斷標準，認為如果一個人的行為對他人的福利產(chǎn)生了影響，就可以說是制造了外部性。*哈爾·R. 范里安：《微觀經(jīng)濟分析》，王文舉等譯，中國人民大學出版社，2015年，第326頁。這些學者對外部性的簡要說明足以幫助我們理解外部性的概念。舉例來看，甲在深夜放聲高歌，導致鄰居乙無法入睡。盡管甲有這樣的權(quán)利，但其行為使得乙的個人福利被影響，因此甲的行為是具有外部性的。此外，乙無法入睡，其福利是減損的，表明甲的行為具有負的外部性 (negative externality)。另一例，甲美化了自家院里的花園也讓路人得以欣賞美景，盡管甲打點的是自己的所有物，但其美化行為也讓路人能一飽眼福，愉悅身心，甲的行為是具有外部性的，并且是正的外部性(positive externality)。因此，外部性指的是一種行為的附帶效果，或者理解為對他人、對社會的影響。

在上文探究城管執(zhí)法行為對攤販行為的影響的時候，基于成本效益理論，得出了可以從根源使攤販放棄實施違法行為的兩條道路：

1.大幅提高執(zhí)法力度、提高執(zhí)法人員的專業(yè)性；

2.大幅降低執(zhí)法力度、降低執(zhí)法人員的專業(yè)性。

如果選擇第二條道路，采取省時、省力的方法，則不得不考慮一個重要的問題，即降低執(zhí)法力度或者降低執(zhí)法人員的專業(yè)性這一行為是具有負外部性的，而提高執(zhí)法力度或者提高執(zhí)法人員的專業(yè)性是具有正外部性的。具體來看，提高執(zhí)法力度是城管人員積極行使行政執(zhí)法權(quán)的體現(xiàn)，城管經(jīng)常巡查巡視不僅影響攤販的行為，也會對其他普通老百姓的心理產(chǎn)生影響?！俺鞘械沫h(huán)境將會被改善”、“食品安全將有所保證”，“公職人員正努力履行職責維護公民權(quán)益”，在萌生了這些想法后，老百姓的滿意度幸福感將得到提高；而提高城管素質(zhì)，加強其專業(yè)性，讓執(zhí)法人員通過專業(yè)恰當?shù)男姓袨橹厮艹枪苄蜗?，獲得公眾好感，可以讓城管執(zhí)法重新取信于民，因此無論是提高執(zhí)法力度還是提高城管人員的專業(yè)性都會帶來正的外部性。相反，如果選擇另一種方法，采用一批專業(yè)性較低的城管，通過加大上文中攤販的自衛(wèi)成本使攤販放棄實施違法行為無異于通過突擊式的“掃蕩”，以“恐怖”、“暴力”的手段威嚇攤販，這顯然是有違合理行政原則的，有違社會主義法治理念的；此外，降低執(zhí)法力度、降低執(zhí)法人員的專業(yè)性使得老百姓產(chǎn)生執(zhí)法人員怠于行使管理權(quán)之感，對行政機關(guān)有意見以至于逐漸不信任，因此具有嚴重的負外部性。當然，盡管學界一般認為外部性是可以內(nèi)部化的，內(nèi)部化的方式通常是由產(chǎn)生外部影響的行為人對受影響者進行補償。但是，鑒于這里產(chǎn)生外部影響的行為人是行政機關(guān)而受影響者為公眾，是無法進行補償?shù)?，因此這種負外部性不可能消除。

進一步思考，倘若仍有攤販決意實施違法行為，并不幸遭遇暴力執(zhí)法，還會引發(fā)旁觀者、其他社會公眾對城管人員的憤恨，道德的譴責，甚至會對整個社會產(chǎn)生道德層面的不良影響。這時另一項加注在社會總成本之上的永久成本(eternal cost)——“道德成本”(moralism)產(chǎn)生了。*Guido Calabresi and Douglas Melamed. Property Rules，Liability Rules and Inalienability：One View ofthe Cathedral. Harvard Law Review，Vol.85，1972，pp.1111- 1112.波斯納(Posner)認為司法成本包括“錯誤成本”(Error Costs)和“直接成本”(Direct Costs)，德沃金(Dworkin)的道德成本理論將道德作為一個重要因素納入成本考慮范圍，貝勒斯(Bayles)借鑒二者理論提出司法成本等于DC(Direct Costs)+EC(Error Costs)+MC(Moral Costs)，*邁克爾·D. 貝勒斯：《法律的原則》，張文顯等譯，中國大百科全書出版社，1996年，第28頁。即經(jīng)濟錯誤成本+直接成本+道德成本。貝勒斯的理論雖然是有關(guān)司法程序的，但是同樣也可運用在行政執(zhí)法程序中。當然，筆者介紹這兩種理論的最主要目的是為了強調(diào)在法律實施的過程中，道德評價始終如影隨形，一個國家的法治越發(fā)達，越要注重法律實施對道德的影響程度，因為不當?shù)姆蓪嵤┖芸赡墚a(chǎn)生極大的道德成本。正如城管暴力執(zhí)法行為，基于其主體和對象的特殊性(城管往往粗魯野蠻而攤販弱小無助、謀生不易)，極易激發(fā)社會公眾的憤怒、憐憫之情。因此，城管的“暴力執(zhí)法”本質(zhì)上雖然只是執(zhí)法手段不合理，但卻不同于其他的行政執(zhí)法行為，容易產(chǎn)生巨大的道德成本，這里的道德成本已然超越了個人成本，影響的是整個社會的福利，增加的是社會的總成本。

綜上所述，在決定采取減輕執(zhí)法力度、降低執(zhí)行人員的專業(yè)性這一方式時必須考慮負外部性及其帶來的道德成本，而提高執(zhí)法力度、提高執(zhí)法人員的專業(yè)性的方式具有正外部性，不附帶道德成本，相較而言，很明顯提高執(zhí)法力度、提高執(zhí)法人員的專業(yè)性的方式效果更優(yōu)。但在此，筆者必須強調(diào)只是產(chǎn)生的社會效果更優(yōu)，并不代表增加的社會成本更少。

通過一、二兩點，基于博弈與社會效果的考量可以發(fā)現(xiàn)，城管執(zhí)法行為可以影響攤販行為，確有必要配置一批高素質(zhì)的城管人員，至此“應(yīng)對普通的流動攤販是否有必要運用高素質(zhì)、專業(yè)性的城管？”這一問題得到了解答。但“提高執(zhí)法力度、提高執(zhí)法人員的專業(yè)性是否加重社會總成本？”這一問題仍未得到回答，接下來筆者將繼續(xù)進行探析。

(三)“必由之路”不一定減損社會總福利——邊際分析的過程

上文中，筆者先從博弈的角度出發(fā)，通過成本效益理論探討出能有效地促使違法行為人放棄實施違法行為的兩種方式，而先前按照罰款公式得出的這條必由之路就是其中之一；并且結(jié)合外部性的考量可知相較另一種方式能產(chǎn)生更優(yōu)的社會效果。至此，分析將進入最關(guān)鍵一步，如果說必由之路仍未加重社會總成本，那么，可以說這一符合法的“要求”的必由之路同樣符合經(jīng)濟學的“要求”，是解決城管執(zhí)法問題的良策；而如果這條必由之路確實大幅加重了社會成本，法與經(jīng)濟之間產(chǎn)生了沖突，則不得不考慮如何緩和二者之間的沖突，降低“執(zhí)法力度與執(zhí)法人員的專業(yè)性”的要求——鑒于產(chǎn)生了巨大的社會成本。

在權(quán)衡“必由之路”是否加重社會總成本時，筆者將采取邊際分析的方式。企業(yè)管理中的邊際分析是將邊際營收(marginal revenue,MR)與邊際成本(marginal cost,MC)進行對比。邊際(marginal)指的是額外(additional)，是一種“增量”的意思。邊際營收(MR)一般指再出售一單位產(chǎn)品所引發(fā)的總收入的增加幅度。邊際成本(MC)指再增加一個單位的產(chǎn)量所引發(fā)的總成本的增加幅度。如果MR>MC，則企業(yè)會繼續(xù)生產(chǎn)一個單位以獲得增量收益，又稱為邊際利潤(MR-MC)；如果MR

之所以采取邊際分析的方式，是因為邊際分析是一種幫助“決策”的手段，立足現(xiàn)在、放眼未來，即如果現(xiàn)在決定增加執(zhí)法力度與執(zhí)法人員的專業(yè)性將對以后的社會收益產(chǎn)生怎樣的影響。實施某一策略是一種面向未來的決策，糾結(jié)過去已經(jīng)發(fā)生的成本是沒有任何意義的，應(yīng)當考慮的是未來的增量收益，因此邊際分析是合理有效的。

增加執(zhí)法力度與執(zhí)法人員的專業(yè)性產(chǎn)生的邊際所得(減少的成本)包括以下幾個方面的內(nèi)容：

1.加強執(zhí)法力度、提高執(zhí)法人員的專業(yè)性使得制裁概率提高，違法行為減少。相應(yīng)地，違法行為的致害成本會減少，比如由于城市變得整潔，于是維護清掃的成本便會減少；不衛(wèi)生食品造成的人身損害成本會減少。

2.專業(yè)性更強的執(zhí)法人員能夠更好地利用行政資源，避免資源的浪費。而專業(yè)性較差的城管執(zhí)法人員常常沒有目的、沒有針對性的巡查，造成大量行政資源的占用，卻成效甚微。前文已提到行政執(zhí)法活動是法律實施中對資源占用最大的，因此減少行政資源浪費可以節(jié)省很大一筆社會成本。

3.不當行政執(zhí)法行為造成的攤販財產(chǎn)、人身損害的成本將減少。

4.不當行政執(zhí)法行為引發(fā)的行政訴訟減少，訴訟資源得到節(jié)省。訴訟包括起訴、應(yīng)訴、調(diào)解、審判等過程，同樣也是一項耗費大量資源的活動。

5.攤販更愿意服從行政人員的管理，執(zhí)法困難度降低，執(zhí)法行為成本減少；同時，對于行政處罰的履行，攤販也能更加配合，要求攤販履行的成本也會減少。

6.執(zhí)法行為不規(guī)范導致的對行政公信力的不良影響減少，未來用于重新建立行政公信力的成本也會減少。這也是一項不可忽略的成本節(jié)省。行政公信力的形成與維護是一個漫長的過程，付出了無數(shù)人的心血與努力，但其毀壞卻可能僅因一些小事件，重建又非常漫長，因此這些不良影響萬不可忽視。

7.降低公眾的厭惡、反感、抵觸心理，減少了心理成本及未來的消除成本。

8.減少攤販的逆反心理成本以及對公權(quán)力感到不滿的心理成本和未來的消除成本。

增加執(zhí)法力度與執(zhí)法人員的專業(yè)性產(chǎn)生的邊際成本包括：

1.加強執(zhí)法力度所需的行政資源投入。

2.提高執(zhí)法人員的專業(yè)性所付出的選拔成本、教育成本、培訓成本、監(jiān)督管理成本等。

由此可見，增加執(zhí)法力度與執(zhí)法人員的專業(yè)性產(chǎn)生的邊際成本是易衡量的，具體投入多少可以事先做好預(yù)算；相較而言，邊際所得涵蓋內(nèi)容廣泛，而且大多是潛在的，具體數(shù)額多少難以衡量，尤其是其中第6、7、8三點，會隨著社會法治文明程度提升而大幅增加。除此之外，第6點提到的城管執(zhí)法中的不當行政行為對行政公信力所產(chǎn)生的不良影響是無法估量的，一次不當?shù)谋┝?zhí)法行為甚至有可能對行政公信力產(chǎn)生巨大的毀滅式的打擊，因此寧可多投入成本以減少該情形發(fā)生的可能性也萬不可放任其發(fā)生！由此，我們可以認為增加執(zhí)法力度與執(zhí)法人員的專業(yè)性產(chǎn)生的邊際成本不一定會大于邊際所得，即這一措施并不一定會加重社會的總成本，反而可能會增加社會福利。

(四)對“必由之路”增量收益的進一步擴大——成本分析的幫助

前面筆者通過邊際分析的方式，得出了加強執(zhí)法力度、提高執(zhí)法人員的專業(yè)性不一定會加重社會負擔，反而可能增加社會福利的結(jié)論。分析既已至此，自然不應(yīng)止步于這一結(jié)論，應(yīng)當進一步探究如何提高增量收益、增加社會福利。筆者認為最好的方式是對“邊際成本”這一具體可控可衡量的因素進行合理限縮。鑒于邊際所得很難調(diào)控，增量收益=邊際所得(MR)-邊際成本(MC)，因此減少邊際成本可以有效擴大增量收益。邊際成本第1點中的成本付出是必要的，難以削減，而第2點中的成本則可以通過一定的智慧與策略有效調(diào)減。

提高執(zhí)法人員的專業(yè)性大致可以通過兩種渠道實現(xiàn)：

1.對現(xiàn)有的城管執(zhí)法人員進行教育、培訓，使其專業(yè)水平提升；

2.直接招募高水平人才替代現(xiàn)在素質(zhì)較低的執(zhí)法人員，主要運用設(shè)置門檻的方式，比如要求城管執(zhí)法人員必須具有法學本科學歷，或者必須通過法律職業(yè)資格考試等。

這又是一個“決策”的過程。對于如何選擇，我們可以將這兩種渠道所產(chǎn)生的成本進行對比，成本更小者更優(yōu)。對現(xiàn)有人員尤其是無專業(yè)基礎(chǔ)者進行執(zhí)法能力的培養(yǎng)耗費的時間與精力是巨大的，非一朝一夕所能完成，并且還要時常進行能力評估、考察以確保培訓的效果。第二種設(shè)置門檻的方式，可以消除巨額的教育成本(因為符合要求者已經(jīng)受到了良好的專業(yè)知識教育)，這是一種沉沒成本(不在決策考量的范圍)。但它會產(chǎn)生另一種成本——時間成本，因為專業(yè)水平較高的人才往往不會選擇應(yīng)聘城管這一職業(yè)，設(shè)置門檻后在一定時間內(nèi)必定難以招募到如此多數(shù)量的高素質(zhì)人才。城管收入水平并不低，為何難以獲得高素質(zhì)人才青睞？問題的癥結(jié)就在于，城管這一職業(yè)的社會評價太低，許多人認為城管人員都是蠻橫無理、冷血無情之人。因此，城管人員常常遭到攤販甚至普通群眾敵對，而高素質(zhì)人才本身就業(yè)渠道就廣，自然不愿選擇城管作為職業(yè)。對于目前的城管執(zhí)法現(xiàn)狀，如果采取直接設(shè)置一個門檻的方式以提高執(zhí)法人員的專業(yè)性，必然會導致大量崗位空缺，但國家對于城管人員的需求量是巨大的，城市建設(shè)對城管人員的需求也是巨大的，由此付出的時間成本必然是巨大的。因此，一旦設(shè)置門檻方式帶來的時間成本被消除，可以說這一方式本身幾乎不會產(chǎn)生成本，從而使得邊際成本大量減少，增量收益大幅提高。

對于如何消除時間成本，既然已經(jīng)找到問題癥結(jié)所在，那么只要提高城管社會評價、重塑城管形象，這一問題就會迎刃而解。對于提高社會評價、重塑城管形象有以下對策：

1.完善城管執(zhí)法的相關(guān)法律法規(guī)。社會評價問題中最突出問題之一就是“人員編制”混亂，規(guī)定不一，有的納入行政單位編制，有的納入事業(yè)單位編制，有的納入行政執(zhí)法編制。除此之外，城管執(zhí)法部門的名稱也可謂五花八門，如有“城市管理綜合執(zhí)法局”、“城市管理綜合行政執(zhí)法局”、“市容管理局”等，讓老百姓對城管這一職業(yè)倍感困惑。這些種種都透露出城管執(zhí)法隊伍的不正規(guī)，也不難理解公眾心中的質(zhì)疑。因此，制定一部關(guān)于城管執(zhí)法的獨立、專門的法律是必要的。只有通過完善法律法規(guī)對城管執(zhí)法人員的權(quán)利、義務(wù)、法定職責以及履職范圍做出規(guī)定，同時完善權(quán)責機制，才能明確城管人員身份，使其法律地位不再尷尬。

2.在特定地區(qū)開展試點并進行輿論引導。筆者認為可以選擇管販矛盾突出的地區(qū)開展試點，通過設(shè)置高門檻，將原先低素質(zhì)的執(zhí)法人員全部換成高素質(zhì)、專業(yè)性強的執(zhí)法人員。之后在當?shù)刂鲃?、大量地開展執(zhí)法活動，讓老百姓實打?qū)嵉馗惺艿竭@支執(zhí)法隊伍的規(guī)范化、親民化；讓攤販感受到這支執(zhí)法隊伍對于他們的關(guān)照體諒，對于想要改進、營造良好管販關(guān)系的真誠、熱切之心。在開展活動的同時，執(zhí)法部門還要引導媒體跟蹤報道，對執(zhí)法優(yōu)秀事例在媒體、報紙、政府官網(wǎng)進行重點宣傳；對優(yōu)秀執(zhí)法人員進行表彰，喚起城管人員對自己職業(yè)的認同感。隨著優(yōu)秀事跡的不斷播報，城管的形象定會日益改善。之后再逐漸擴大試點范圍，城管的社會形象將會煥然一新。

3.開展管、販交流會。交流是增進關(guān)系最好的方式。通過深入交流，城管和攤販雙方能夠相互理解對方的難處，攤販也可以在交流中得知應(yīng)遵守的規(guī)定，哪些區(qū)域不可以設(shè)攤？何為占道？如何申請許可證？這遠比一份《行政處罰決定書》更具有教育意義。在會議中對遵守法規(guī)的優(yōu)秀攤販進行介紹，并對其進行褒獎，表達城管執(zhí)法人員對攤販的尊重，重塑城管人員在攤販心中的形象。

通過以上三種方式將有效地提高社會評價、重塑城管形象，從而減少設(shè)置門檻帶來的時間成本。

上述所有結(jié)論都是按照邏輯推理得出的，因此在實際操作中應(yīng)按照相反的順序進行。按照筆者上文的推導，如果通過設(shè)置門檻這一方式提高城管人員的專業(yè)性，最合理的步驟應(yīng)當為：第一步，完成城管形象塑造、提高社會評價。具體可以通過完善相關(guān)法律法規(guī)等三種方式，其目的是消除設(shè)置門檻所產(chǎn)生的時間成本。第二步，設(shè)置門檻。其目的是減少提高執(zhí)法人員的專業(yè)性所增加的邊際成本。因此，盡管很多學者也提出了這些解決城管執(zhí)法問題的對策，但并沒有考慮具體實施時的順序。通過筆者上文的闡述可以得出，在完善相關(guān)法律法規(guī)、完成形象重塑、提高城管社會評價后，再去加強執(zhí)法力度、提高執(zhí)法人員的專業(yè)性才是最符合經(jīng)濟效益的邏輯。

此外，盡管通過降低邊際成本的方式可以擴大提高執(zhí)法力度、執(zhí)法水平所帶來的增量收益，但筆者必須強調(diào)，由于存在著邊際效益遞減，因此提高執(zhí)法力度、執(zhí)法水平的增量收益不可能是無限的。邊際效用遞減規(guī)律(The law of diminishing marginal utility)是一條重要的經(jīng)濟學規(guī)律，指的是在一定時間內(nèi)，在其他商品的消費數(shù)量保持不變的條件下，當一個人連續(xù)消費某種物品時，隨著所消費的該物品的數(shù)量增加，其總效用雖然相應(yīng)增加，但物品的邊際效用，即每消費一個單位的該物品，其所帶來的效用的增加量有遞減的趨勢。在企業(yè)生產(chǎn)投入中，邊際效用也存在遞減，即單位資源投入對產(chǎn)品產(chǎn)出的效用是不斷遞減的。

因此，無限度地提高執(zhí)法力度、執(zhí)法水平并不意味著無限度地增加增量收益。因為其帶來的邊際貢獻增長速度會逐漸放慢，與資源投入的速度不成正比。因此，提高執(zhí)法力度、執(zhí)法水平也存在著一個限度。上文在對提高執(zhí)法力度、執(zhí)法水平這一必由之路進行分析時，筆者提到在企業(yè)生產(chǎn)過程中，當生產(chǎn)一個單位產(chǎn)品產(chǎn)生的MC=MR，即邊際成本=邊際貢獻時，企業(yè)利潤最大化。借鑒這一經(jīng)濟學原理運用于攤販管理中，意味著在考慮邊際效用遞減的情況下，當提高執(zhí)法力度、執(zhí)法水平帶來的邊際收益與邊際成本相接近時，應(yīng)當停止成本的繼續(xù)投入。當然，由于攤販管理不同于企業(yè)生產(chǎn)，無法形成具體的數(shù)值，因此難以對邊際收益和邊際成本進行衡量。在此，筆者建議可以通過社會效果對提高執(zhí)法力度、執(zhí)法水平的邊際效用進行簡單考查。比如，當城管執(zhí)法力度、執(zhí)法水平達到某一高度時，攤販無證經(jīng)營、違法設(shè)攤的情形已經(jīng)較少發(fā)生，管販關(guān)系緩和不再是矛盾重重，城管形象實現(xiàn)重塑，執(zhí)法行為規(guī)范，攤販積極配合城管執(zhí)法，公眾也不再對城管執(zhí)法充滿偏見。出現(xiàn)這些社會現(xiàn)象意味著繼續(xù)提高執(zhí)法力度、執(zhí)法水平也不會再產(chǎn)生巨大的邊際收益，增量收益達到了上限難以進一步擴大，此時可以不再繼續(xù)投入資源去提高執(zhí)法力度、執(zhí)法水平而是保持這樣的力度與水平。

文章至此已經(jīng)完成了所有的推理與分析，不僅為一些學者所提出的應(yīng)對策略提供了法律經(jīng)濟學層面的理由支撐，筆者在全文開頭提出的四個被忽視或者難以解答的問題的答案也已浮出水面。首先，應(yīng)對普通的流動攤販卻有必要運用高素質(zhì)的專業(yè)性的城管隊伍(罰款公式、成本收益理論、外部性的結(jié)論)；其次，加強城管執(zhí)法隊伍建設(shè)、加大城管執(zhí)法力度并不一定會造成社會資源的大量占用、加重社會負擔，反而可能會增加社會福利；再次，在實際操作的過程中如果成功地解決了設(shè)置門檻招募高素質(zhì)人才所帶來的時間成本問題，那么另行招募高素質(zhì)人才的方式相比對現(xiàn)有人員進行培訓更加節(jié)省成本(成本分析的結(jié)論)；最后，這些對策遵從一定的步驟實施可以使成本最小化(成本分析的結(jié)論)，具體在上一段已經(jīng)總結(jié)。

四、結(jié) 語

法律經(jīng)濟學之所以是一種科學的分析法律問題的視角，能夠獲得法學家的認可，是因為它是在滿足法的原則、精神的前提下談經(jīng)濟，而不是直接唯經(jīng)濟利益是從、以經(jīng)濟效益為先。因此，筆者先從制裁效果威懾效力、規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)、保障相對人權(quán)益等法律層面價值談起，遵從“罰款公式”可以很好地實現(xiàn)這些價值，應(yīng)當適用于攤販管理中。但同時考慮到罰款數(shù)額難以達到較高水平，必須加強執(zhí)法力度、提高執(zhí)法人員的專業(yè)性以提高制裁概率。這是罰款公式所揭示的一條必由之路，是法的“要求”。筆者又繼續(xù)對按照法的精神指出的這條必由之路進行經(jīng)濟學層面上的分析，以期知曉其是否也同樣符合經(jīng)濟學的價值或精神。經(jīng)濟學層面上的分析包括四個部分：

1.走這條必由之路對攤販的影響。筆者通過對攤販進行成本分析，根據(jù)成本收益理論得出了加強執(zhí)法力度、提高執(zhí)法人員專業(yè)性可以促使違法行為人放棄著手實施違法行為的結(jié)論。

2.走這條必由之路還要考慮其他的因素，其中很重要的一點就是外部性。最終經(jīng)過分析，這條必由之路能夠產(chǎn)生正的外部性，相較其他方式會產(chǎn)生更優(yōu)的社會效果。

3.這條必由之路對社會福利的影響。邊際分析過程中充斥著各種各樣的比較與決策，筆者通過成本的形式權(quán)衡了這條必由之路的利弊所在，得出了其能夠增加社會福利的結(jié)論。由此可知，符合法律層面價值的這條必由之路也同樣符合經(jīng)濟學層面的價值。

4.在第三點基礎(chǔ)上思考了能夠進一步擴大必由之路帶來的增量收益的措施。而在這一過程中，筆者也得出了策略的具體實施步驟。由此筆者在文章最開始提出的一系列疑問也在法經(jīng)濟學分析的幫助下得以解答。