供給側(cè)改革背景下基本公共服務(wù)供給的理念、制度與機制①

摘 要：我國社會主要矛盾發(fā)生變化的新特點日益表現(xiàn)為供給、需求與滿足這三者之間不均衡不充分，但矛盾的主要方仍然在于供給。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就是要解決經(jīng)濟領(lǐng)域，特別是其中的基本公共服務(wù)供給“短板”問題。補齊基本公共服務(wù)供給“短板”是我國“十三五”時期的重大戰(zhàn)略。從理念、制度政策、實施機制幾個層面多管齊下，確保基本公共服務(wù)進入以全面覆蓋、公平均等、負擔(dān)均衡為主要特征的基本公共服務(wù)均等化鞏固完善階段。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)供給 理念 制度政策 實施機制

中圖分類號：F719 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）01（b）-169-02

我國社會主要矛盾發(fā)生變化的新特點日益表現(xiàn)為供給、需求與滿足這三者之間不均衡不充分，但矛盾的主要方仍然在于供給。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就是要解決經(jīng)濟領(lǐng)域，特別是其中的基本公共服務(wù)的供給“短板”問題。隨著國家《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》的出臺，基本公共服務(wù)供給還需從理念到制度政策到實踐機制這幾個層面多管齊下，補齊基本公共服務(wù)供給“短板”。

1 均等化理念上：托住“三個底”

均等化理念要求基本公共服務(wù)首先要托住“三個底”：一是托住普遍的基本保障的底。要在義務(wù)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老，提供基本保障，滿足人們基本生存和發(fā)展需求。二是托住特殊的困難人群的底。首先在于對貧困人口、社會弱勢群體的特別關(guān)注。這些貧困人口和弱勢群體，有些是發(fā)展過程中暫時的現(xiàn)象，有些可能會長期存在。和其他社會群體相比，他們在經(jīng)濟增長中分享到的成果很少；在社會保障、教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面的權(quán)益也不如其他社會群體；在表達自己的意愿、尋求社會幫助方面也處于弱勢，也就是說，他們的權(quán)利是不充分，政府有責(zé)任長期地重點關(guān)注城鄉(xiāng)低保家庭、低收入群體、非戶籍常住人口集中連片貧困地區(qū)的居民等弱勢人群，重點保障這些弱勢群體能夠得到基本公共服務(wù)。在政策的制定和制度的完善上，作出最有利于貧困人口、社會弱勢群體的安排；對他們進行特殊救助和扶持，“守住他們生活的底線”。三是托住急需的救助人群的底，幫助他們渡過生活中不期而遇的各種難關(guān)，需要“多做一些雪中送炭、急人之困的工作”。托住“三個底”，就是習(xí)近平說的“要抓重點，抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，抓住最需要關(guān)心的人群”“更加注重保障基本民生”“重點保障低收入群眾基本生活”“健全農(nóng)村基本公共服務(wù)體系這個基本保障”。

2 制度政策上：“自上而下”“自下而上”“橫向協(xié)同”

（1）在“自上而下”的制度設(shè)計上，統(tǒng)籌布局基本公共服務(wù)“三步走”戰(zhàn)略規(guī)劃。第一步，注重基本公共服務(wù)總量，保障服務(wù)的可及性。由于服務(wù)型政府尚在建立，公共服務(wù)體系建設(shè)所需的人力資源、物質(zhì)資源、制度資源無法得到充分保障，由于政府提供的基本公共服務(wù)不足，最終導(dǎo)致公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給總量不足。第二步，重點做好基本公共服務(wù)的地域合理布局，尤其是農(nóng)村相關(guān)服務(wù)項目的優(yōu)化布局。我國普遍建立了比較規(guī)范的街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)） 便民服務(wù)中心和社區(qū)便民服務(wù)站；最為薄弱的村級代辦點硬件建設(shè)也基本成型。作為基本公共服務(wù)“最后一公里”，便民服務(wù)中心和社區(qū)便民服務(wù)站（點）延伸優(yōu)化了基本公共服務(wù)。但是，鄉(xiāng)村基層干部沒有把基本公共服務(wù)覆蓋納入比較急切的任務(wù)，這將影響基本公共服務(wù)的便利性、可及性與有效性。第三步，注重優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)。首先要實現(xiàn)“全覆蓋?；尽?，實現(xiàn)從制度全覆蓋到人員、區(qū)域全覆蓋的歷史性跨越，完成基本普惠這一戰(zhàn)略目標，注重“多層次”；其次是實現(xiàn)“可持續(xù)”。

（2）在“自下而上”的基層探索上，推動地方政府基本公共服務(wù)實踐經(jīng)驗上升為規(guī)則制度。一是基層政府通過規(guī)范服務(wù)體系、梳理服務(wù)項目、提供服務(wù)保障、實現(xiàn)服務(wù)下沉，來完善和創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道建立社會服務(wù)管理中心，推進基層社會管理服務(wù)平臺建設(shè)。三是運用信息技術(shù)形成政策網(wǎng)絡(luò)和網(wǎng)格化管理信息平臺。公共服務(wù)通過信息技術(shù)的支撐，實現(xiàn)線上管理、線下服務(wù)的互動，形成政策網(wǎng)絡(luò)；通過網(wǎng)格化管理信息平臺，對接居民需求，提供零距離公共服務(wù)。我們需要把這些成功的有效的實踐經(jīng)驗上升為規(guī)則制度。通過法規(guī)或者制度層面，固定下來，全面推行，轉(zhuǎn)化為普遍適用的制度規(guī)則。

（3）在“橫向”協(xié)同上，推進政策銜接和統(tǒng)籌，促進制度并軌和標準統(tǒng)一。為了進一步優(yōu)化相關(guān)社會保障制度結(jié)構(gòu)，需要整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、實現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接，積極推進基本公共服務(wù)制度并軌的改革探索。但目前，在省級層面尚缺乏一個統(tǒng)一的建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的實施意見。

3 實施機制上：“成本分擔(dān)”“清單化與標準化”“三級聯(lián)動”“流動服務(wù)”

（1）“成本分擔(dān)”就是要構(gòu)建省市縣三級承擔(dān)的責(zé)任供給主體格局。我國現(xiàn)行的財政體制，只明確了中央政府與省級政府間的轉(zhuǎn)移支付制度，對省以下轉(zhuǎn)移支付制度未作明確規(guī)定，一般性轉(zhuǎn)移支付往往規(guī)定資金用途，而專項轉(zhuǎn)移支付一般要求配套資金，這些使得下級政府不能根據(jù)實際情況使用資金，落后地區(qū)因無法提供配套資金而無法獲得轉(zhuǎn)移支付，加劇基本公共服務(wù)的地區(qū)差異。因此，“成本分擔(dān)”一是確定省市縣各級政府支出責(zé)任，實現(xiàn)事權(quán)與財權(quán)的匹配；二是在明確各級財政的支出責(zé)任基礎(chǔ)上，完善轉(zhuǎn)移支付力度，省市縣各級政府要通過轉(zhuǎn)移支付制度，建立起科學(xué)合理、穩(wěn)固均衡的財政分擔(dān)機制，建立起基本財力保障機制，提高各級政府提供基本公共服務(wù)能力。三是打破城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)政府財政供給單一結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，加快建立多方共同參與的成本分擔(dān)機制。要加快構(gòu)建政府、企業(yè)、個人多方共同參與的成本分擔(dān)機制。

（2）“清單化與標準化”是基本公共服務(wù)的改革策略，目前在全國層面剛開始實踐。清單化就是把基本公共服務(wù)的范圍、內(nèi)容與項目制作成一個固定化的清單，向社會公開并為政府有效執(zhí)行提供法定依據(jù)的過程。標準化就是制定和執(zhí)行基本公共服務(wù)活動的技術(shù)、流程和管理規(guī)范，以此保障基本公共服務(wù)供給的有效性。通過運用基本公共服務(wù)清單化與標準化這一管理創(chuàng)新工具，把基本公共服務(wù)清單化與標準化作為績效評估的評定內(nèi)容和評價標準，達到衡量政府基本公共服務(wù)績效水平，強化并考核干部基本公共服務(wù)能力，達成基本公共服務(wù)均等化最終目標實現(xiàn)的目的。

（3）“三級聯(lián)動”就是要構(gòu)建縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級聯(lián)動互補的基本公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)筑整體性基本公共服務(wù)平臺，解決基本公共服務(wù)碎片化分散化問題，特別是農(nóng)村基本公共服務(wù)“最后一公里”障礙。一是要著力提高縣域基本公共服務(wù)能力，充分發(fā)揮縣級在三級網(wǎng)絡(luò)中的龍頭帶動作用。二是發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）便民服務(wù)中心基礎(chǔ)性作用，夯實鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）服務(wù)機構(gòu)網(wǎng)底作用。三是以社區(qū)為“抓手”，發(fā)揮居村（社區(qū)）便民代辦點作用，通過提供菜單式、個性化、靈活服務(wù)，實現(xiàn)服務(wù)供給與服務(wù)需求的有效對接。

（4）“流動服務(wù)”就是要在縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級聯(lián)動互補的基本公共服務(wù)靜態(tài)網(wǎng)絡(luò)中，通過改善供給方式手段，實行“流動公共服務(wù)”“組團式走訪服務(wù)”，讓基本公共服務(wù)在網(wǎng)絡(luò)中“流動起來”。偏遠山區(qū)、分散居住點農(nóng)民基本公共服務(wù)問題是基本公共服務(wù)的盲點和死角，需求者不僅數(shù)量多、分布散，而且需求各異，打通這“最后一公里”難度大。一些具有創(chuàng)新性的公共服務(wù)供給方式在地方基層探索，其中“流動公共服務(wù)”與“組團式走訪服務(wù)”具有很強的普適性?！傲鲃庸卜?wù)”強調(diào)哪里有需求就“流動”到哪里提供服務(wù)，比如基層依托“流動警務(wù)室”“流動圖書館”“流動小藥箱”“流動圖書室”等不同載體，主動上門為服務(wù)對象提供“流動安全服務(wù)”“流動科技服務(wù)”“流動文化服務(wù)”“流動醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”等各類公共服務(wù)；廣東德慶縣為每個村社會公共服務(wù)站配套“服務(wù)直通車”（摩托車），以“服務(wù)到家”這樣的“流動服務(wù)”方式解決偏遠山區(qū)農(nóng)民基本公共服務(wù)問題，打通最后一公里。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過干部掛村這種形式，對村（社區(qū)）公共事務(wù)包片、包組、包戶，定期到社區(qū)開展“民情接訪日活動”并設(shè)置“民情信箱”，上門收集群眾服務(wù)需求，加強與居（村）民溝通。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)重視建立村級代辦點建設(shè)，往往把村級代辦點作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)的延伸鏈條，定期到邊遠村組實地開展便民服務(wù)，構(gòu)建起鄉(xiāng)村組三級聯(lián)動便民服務(wù)體系，推動基層政府轉(zhuǎn)變服務(wù)理念和服務(wù)方式。

①基金項目：江西省社會科學(xué)研究規(guī)劃“十三五”一般項目（16ZK21）《江西尚未覆蓋的基本公共服務(wù)如何健全完善問題研究》。

作者簡介：羅曉蓉（1972-），女，漢族，江西贛州人，中共江西省委黨校（行政學(xué)院）副教授，研究生學(xué)歷，主要從事社會發(fā)展、政府治理與現(xiàn)代化方面的研究。