中美貿(mào)易戰(zhàn)對加快糧食收儲制度改革的啟示

孫曉明

中美貿(mào)易摩擦由來已久，我們有秘密武器，也就是反制工具，只不過是放在工具箱。美國每年對華出口大豆3000多萬噸，貿(mào)易額大約占特朗普拋出600億加征關(guān)稅的23%，謀求進口大豆國際市場多元化我方早有準備。

說貿(mào)易戰(zhàn)由來已久，不是妄言。早在《參考消息》2016年9月15日報道，美國就農(nóng)產(chǎn)品補貼向WTO狀告中國。針對中國對水稻、小麥、和玉米的“不公平”補貼，美國總統(tǒng)奧巴馬2016年9月13日在世貿(mào)組織提出了投訴，從而引起一場具有文化敏感性的巨額貿(mào)易之爭。美國官員說，自2012年起，中國方面對糧食產(chǎn)品的補貼就超過了參考價格上限8.5%的規(guī)定水平，這些補貼扭曲了中國產(chǎn)品價格，使美國農(nóng)戶處于價格劣勢，并顯然違反了中國在加入WTO時的承諾。

當時商務(wù)部立馬表示，中國對大米、小麥和玉米的補貼符合世貿(mào)組織的相關(guān)規(guī)定。程國強教授測算表示，我們的補貼并沒有超過參考價格上限8.5%。但是先前美國的狀告以及當前中美貿(mào)易戰(zhàn)，給我們警示：必須發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，走質(zhì)量效益型之路，必須改革糧食托市收購政策，玉米價補分離、補貼生產(chǎn)者的路子是正確的。小麥、稻谷也要完善托市收購主體和價格機制，走農(nóng)民賣糧賣得出、不賠錢，居民吃糧買得到、價格不大起大落的路徑。但是，在農(nóng)業(yè)保險機制沒建立起來之前，繼續(xù)保留小麥、稻谷托市收購政策是明智的選擇。

必須苦練內(nèi)功，改革完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和收儲制度是大勢所趨。堅持市場化改革取向與保護農(nóng)民利益并重，采取“分品種施策、漸進式推進”的辦法，完善農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控制度。繼續(xù)執(zhí)行并完善稻谷、小麥最低收購價政策，深入推進新疆棉花、東北地區(qū)大豆目標價格改革，按照市場定價、價補分離、補貼生產(chǎn)者的原則，積極穩(wěn)妥推進玉米收儲制度改革。在使玉米價格反映市場供求關(guān)系的同時，綜合考慮農(nóng)民合理收益、財政承受能力、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)發(fā)展等因素，建立玉米生產(chǎn)者補貼制度。按照政策性職能和經(jīng)營性職能分離的原則，改革完善中央儲備糧管理體制。深化國有糧食企業(yè)改革，發(fā)展多元化市場購銷主體，科學確定糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品國家儲備規(guī)模，完善吞吐調(diào)節(jié)機制。

在現(xiàn)階段如何切實保障種糧農(nóng)民收益，是兩難的事情。一方面由于種糧成本高等因素，國內(nèi)糧價高于國際糧價，持續(xù)提高農(nóng)民種糧收入是道門檻或者說是瓶頸，也就是“怎么種糧”；另一方面種糧比較效益仍然較低，農(nóng)民種糧成本和效益不成比例。農(nóng)民農(nóng)村農(nóng)業(yè)收入單一低下是一個長期的問題，也就是“誰來種糧”“誰能種糧”的問題。中國糧食經(jīng)濟學會副會長尚強民先生曾撰文說，托市收購為什么仍顯必要，在建立起農(nóng)業(yè)收益保險等有效的保護體系前，不能簡單地將國家糧食托市收購的制度性安排廢止。目前國內(nèi)的情況是，對生產(chǎn)者的保護主要集中在糧食收購環(huán)節(jié)政策之上，缺乏對糧食價格波動導致的生產(chǎn)者收益下降的農(nóng)業(yè)保險的制度安排。在國內(nèi)糧食市場發(fā)育不全、無形的手失靈的情況下，為確保生產(chǎn)流通，托收收購就要繼續(xù)。

在糧食市場不完全發(fā)育，生產(chǎn)流通信息不對稱，面對國情、糧情，總結(jié)1997年面對供大于求而出臺的糧食“三項政策、一項改革”的教訓，必須用市場無形的手和國家糧食宏觀調(diào)控有形的手，精準發(fā)力，逐步引導糧價由市場完全形成。提高糧食流通市場化、流通業(yè)態(tài)現(xiàn)代化水平，目前應繼續(xù)堅持和完善小麥、稻米主糧托市收購政策，并且加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展步伐，按市場需求調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，走一條安全、高效、綠色糧食和農(nóng)業(yè)發(fā)展道路。

小麥、稻米等口糧托市收購暫時不能取消。2018年小麥、稻谷繼續(xù)實行最低收購價政策，較大幅度調(diào)低收購價，落實“有保有壓”。農(nóng)產(chǎn)品價格主要由市場形成，實行糧食品種差別化價格政策的具體舉措，繼續(xù)調(diào)低托市收購價格，接近市場價格或生產(chǎn)成本。改革的取向是完善最低收購價政策，綜合運用價格和補貼等手段，建立起既能充分發(fā)揮市場機制作用，又能保障農(nóng)民利益、促進糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的糧食價格支持政策體系。

糧食最低收購價對托起糧食價格和市場、保護農(nóng)民利益，起到了根本性保護作用。但是由于我國糧價市場形成機制不健全、不完善，并且受政府定價的慣性思維影響，目前最低收購價在執(zhí)行過程中，起到了市場參考價的作用，形成了“風向標”和“標桿效應”。很多用糧企業(yè)和收購企業(yè)就是參照最低收購價收購，無形中形成當前市場糧價由最低收購價來左右的實際情況。

鑒于當前國際國內(nèi)糧價倒掛，市場糧價形成過程的復雜性，國際國內(nèi)、現(xiàn)貨期貨兩個的共同作用，玉米、大豆、棉花收儲制度改革、操作的精準性仍是問題。而小麥、稻米是主糧，其價格受國內(nèi)糧食生產(chǎn)的制約性很大，近年全面實行糧食特別是口糧目標價格補貼政策的條件不成熟，可操作性不強。當前應著力健全完善糧食最低收購價政策，國家在制定最低收購價時，要慎之又慎、綜合考慮、通盤測算，力求科學合理，探索最低收購價形成機制。把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、歷年糧食市場及收購價格、近年來的最低收購價水平、國際市場糧價等諸多因素作為形成價格的參照依據(jù)，出臺既能增加農(nóng)民收入，又能有效穩(wěn)控糧價，實現(xiàn)順價銷售，兼顧國家利益（最低收購價競價拍賣增加了國家財政收入，是一舉兩得的好政策），保護低收入人群利益的最低收購價。

小麥、稻谷應穩(wěn)控價格，避免繼續(xù)上漲或下降。糧食產(chǎn)量及價格牽動各方，政策措施事關(guān)糧食安全，事關(guān)基層種糧積極性。完善政策，執(zhí)行小麥最低收購價預案至關(guān)重要。糧食托市收購主體要全，應結(jié)合糧食三項補貼改革試點，改變糧食補貼方式，綜合考量托市收購和種糧補貼。一改種糧補貼方式，改為賣糧補貼，農(nóng)民賣一斤糧，給一斤補貼。

同時加快糧食立法進程，用法律的形式調(diào)整糧食收儲體制及糧食市場價格形成機制，用法律規(guī)范托市收購主體、職責范圍、質(zhì)量標準、價格形成機制、競價拍賣銷售的辦法，以及監(jiān)督檢查主體和對象，把糧食產(chǎn)、購、儲、銷統(tǒng)一納入調(diào)整利益關(guān)系范疇，形成糧食政府宏觀調(diào)控和市場調(diào)節(jié)有機結(jié)合，這也是糧食人和農(nóng)民多年的期盼。

糧食生產(chǎn)有保有壓。糧食價格由供求關(guān)系決定，糧食供求由生產(chǎn)決定。面對糧食供求需要新平衡，要立足確保糧食生產(chǎn)，走安全、高效、綠色農(nóng)業(yè)之路，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，發(fā)展規(guī)模種植和規(guī)模經(jīng)營，提倡農(nóng)業(yè)輪耕休作，落實國土空間戰(zhàn)略，發(fā)展糧食主體功能區(qū)，對糧食主產(chǎn)區(qū)實行特殊的保護政策。這事關(guān)國計民生，有利于國家長治久安。從社會和民生的角度看，糧食具有公共物品屬性，糧食生產(chǎn)是一種帶有社會公益性的行為；從產(chǎn)品生產(chǎn)效率的角度考察，糧食是一種自然與市場風險大、供給與需求彈性小、投入回報率低的產(chǎn)品。對糧食主產(chǎn)區(qū)實行保護糧食耕地和支持糧食生產(chǎn)的補償政策，符合社會公平、正義的原則。

適應國土空間開發(fā)以及建立糧食主體功能區(qū)總體要求，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度。中央財政應繼續(xù)完善糧食主產(chǎn)區(qū)激勵約束機制，加大獎補力度，引導并幫助地方建立基層政府基本財力保障制度，增強糧食主產(chǎn)區(qū)基層政府實施公共管理、提供基本公共服務(wù)和落實各項民生政策的能力。中央財政在均衡性轉(zhuǎn)移支付標準財政支出測算中，應當考慮屬于地方支出責任范圍的糧食主產(chǎn)區(qū)以及生態(tài)保護支出項目和自然保護區(qū)支出項目，并通過明顯提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)等方式，加大對重點糧食和生態(tài)功能區(qū)特別是“七區(qū)二十三帶”功能區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付力度。

糧食主產(chǎn)區(qū)要明確中央和地方財政等各項扶持的政策措施，保持政策的連續(xù)性，甚至用立法的形式加以固定。省級財政要完善對省以下轉(zhuǎn)移支付體制，建立省級農(nóng)業(yè)、糧食及生態(tài)環(huán)境補償機制，加大對重點糧食、生態(tài)功能區(qū)的支持力度，建立健全有利于切實保護糧食生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境的獎懲機制。鼓勵探索建立地區(qū)間橫向援助機制，探索建立糧食主銷區(qū)或糧食調(diào)入?yún)^(qū)補償糧食主產(chǎn)區(qū)和調(diào)出區(qū)的利益機制，糧食調(diào)入或生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)應采取資金補助、定向援助、對口支援等多種形式，對重點糧食、生態(tài)功能區(qū)因加強糧食生產(chǎn)和流通及生態(tài)環(huán)境保護的投入以及造成的利益損失進行補償。

糧食主產(chǎn)區(qū)具有生產(chǎn)糧食產(chǎn)品和生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品的雙重功能。糧食生產(chǎn)一方面是利用自然、消耗資源、形成排放的糧食產(chǎn)品產(chǎn)出過程，但同時也發(fā)揮了保護生態(tài)、美化田野和環(huán)境、吸收二氧化碳、制造氧氣、消化排放、凈化空氣、調(diào)節(jié)氣候等生態(tài)功能的作用。因此，將糧食主產(chǎn)區(qū)納入生態(tài)補償政策的扶持范圍，或采取與禁止開發(fā)區(qū)基本相同的補償政策，既是國家主體功能區(qū)配套扶持政策的應有之舉，也是人類對主產(chǎn)區(qū)糧食耕地的生態(tài)關(guān)懷和對“衣食父母”的人文關(guān)懷。

糧食收儲體制和價格機制需要頂層設(shè)計。一是接地氣。對糧食主產(chǎn)區(qū)和種糧農(nóng)民訴求要充分考慮，無論是玉米補貼生產(chǎn)者、大豆目標價格補貼、糧食種植三項補貼改革，都要提高指向性、精準性、可操作性；二是落實國土空間戰(zhàn)略。確保糧食主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實施，從根本上解決誰種糧、能種糧、會種糧的問題；三是明確糧食價格市場形成趨向，探索價補分離的路徑，完善糧食等農(nóng)產(chǎn)品保險機制，既保護種糧農(nóng)民收益，又兼顧糧價和市場平穩(wěn)有序。