高煒 郭錫禹 潘成俊 牛麗麗 羅金

〔內容提要〕 縣域經濟體量小、層次低，產業(yè)基礎不強、新增長點不多、要素供給不足等問題，始終是遼寧省經濟發(fā)展不充分、不平衡的重要特征。以新發(fā)展理念為指引，遼寧省應發(fā)揮優(yōu)勢，彌補短板，不斷完善要素供給，強化科技支撐，優(yōu)化營商環(huán)境，構建縣域特色產業(yè)體系，推動新型城鎮(zhèn)化建設，持續(xù)推進縣域經濟提質增效。

〔關鍵詞〕 縣域經濟 產業(yè)發(fā)展 營商環(huán)境 要素供給

縣域經濟是國民經濟的基石，也是經濟持續(xù)健康發(fā)展的重要支撐。經過多年發(fā)展，雖然遼寧省縣域經濟綜合實力取得較大進步，但是經濟體量小、層次低的短板仍然十分突出。2016年41個縣（市）土地面積占全省的83.06%，人口占比為50%，而GDP占比僅為29.31%。從縣域經濟發(fā)展態(tài)勢來看，產業(yè)基礎不強、新的經濟增長點不多、要素供給不足等問題依然存在，這些問題既是上一個發(fā)展階段矛盾積累的具體體現(xiàn)，也是目前需要突破的重點所在。遼寧省應持續(xù)為縣域經濟注入動力和紅利，切實補齊縣域經濟發(fā)展“短板”，積極將縣域經濟發(fā)展?jié)撃懿粩噌尫拧?/p>

一、發(fā)揮優(yōu)勢，彌補短板，構建縣域特色產業(yè)體系

產業(yè)發(fā)展是縣域經濟的核心，產業(yè)興則縣域興。遼寧省縣域經濟基礎薄弱，在資金、技術、人才、基礎設施等方面很難與發(fā)達地區(qū)比拼，在產業(yè)發(fā)展模式上單純依靠數(shù)量擴張和價格戰(zhàn)已無法適應市場變化。2016年，遼寧省41個縣（市）GDP總和為6521億元，而江蘇僅昆山市GDP就達3160億元，差距巨大。從目前縣域產業(yè)發(fā)展情況來看：一是產業(yè)結構升級緩慢。截至2016年底，41個縣（市）三次產業(yè)占比分別為24.5%、32.9%、42.6%。按照錢納里工業(yè)化階段理論，無論是從三次產業(yè)結構還是從第一產業(yè)就業(yè)情況判斷，遼寧省大部分縣域還未達到工業(yè)化中期階段。2016年，第一產業(yè)增加值與GDP比值超過20%以上的縣（市）達34個，傳統(tǒng)的農業(yè)生產和發(fā)展方式仍占主導，資源優(yōu)勢仍未充分轉化為產業(yè)優(yōu)勢。同時，與現(xiàn)代農業(yè)和工業(yè)配套的縣域服務業(yè)和新興服務業(yè)發(fā)展也相對滯后。二是產業(yè)鏈條短，附加值低，產業(yè)間關聯(lián)度不高，助推經濟發(fā)展的后勁不足。全省農產品加工企業(yè)3.5萬家，規(guī)上企業(yè)僅2700多家，與山東等省份相比，規(guī)模、質量、精深程度均有較大差距，農產品深加工明顯不足。三是產業(yè)集聚效應不強。部分園區(qū)產業(yè)層次較低，產品科技含量不高、競爭力不強。即便在一些產業(yè)集聚雛形初具的縣市，產業(yè)鏈條的延伸多圍繞個別龍頭企業(yè)展開，導致終端產品少、產業(yè)鏈條不完整、專業(yè)化分工協(xié)作機制不健全。四是品牌優(yōu)勢沒有顯現(xiàn)。截至今年3月，遼寧省有86個產品成為國家地理標志保護產品，數(shù)量可觀，但很多產品處于發(fā)展初期，產業(yè)還未做大，品牌價值發(fā)揮有限。而湖南省77個國家地理標志保護產品，涉及92個縣市區(qū)，年總產值近1300億元。此外，企業(yè)品牌意識不強，品牌競爭力與外省相比差距明顯。全省207個國家馳名商標中，縣域僅有50席，占比為24.15%，而山東省肥城市就擁有國家馳名商標14件。

縣域經濟的轉型與跨越式發(fā)展，唯有立足本地實際情況，構建人無我有、人有我優(yōu)的規(guī)?；?、體系化、品牌化特色產業(yè)體系，走差異化發(fā)展的道路，才能強優(yōu)勢。

1.因地制宜，構建特色產業(yè)體系。一是做大做強農業(yè)特色產業(yè)。遼寧省農業(yè)特色產業(yè)發(fā)展具有良好的基礎，全省61%的縣（市）是“一縣一業(yè)”示范縣，這些特色產業(yè)多在產量、銷量等關鍵指標上位居全國前列，或由國家部委、全國行業(yè)協(xié)會等授予相關榮譽稱號，在國內有一定影響力。各地應充分發(fā)揮“一縣一業(yè)”等特色產業(yè)優(yōu)勢，強化農業(yè)新型經營主體的帶動作用，對農產品生產進行標準化管理、全程化管控，全面提升農產品品質。同時，依托縣域農產品加工集聚區(qū)，進一步壯大農產品精深加工業(yè)，大力推進特色農產品產地加工業(yè)發(fā)展，不斷延伸產業(yè)鏈條，提高農產品附加值。二是以產業(yè)園區(qū)為載體，提升產業(yè)集聚程度，促進縣域工業(yè)轉型升級。遼寧省各縣應學習長三角、珠三角等地區(qū)經驗，根據(jù)本地資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢、產業(yè)基礎、發(fā)展水平等因素，積極培育和扶持特色支柱產業(yè)的發(fā)展和壯大。加速龍頭企業(yè)的規(guī)模擴張，注重在園區(qū)企業(yè)間構建產業(yè)聯(lián)系，提高關聯(lián)產業(yè)的空間聚集程度。創(chuàng)新招商理念，深入研究產業(yè)轉移和集聚的特點，圍繞產業(yè)集群和產業(yè)鏈條做好補鏈和強鏈。明確界定和落實園區(qū)管理部門職責和權限，豐富公共服務內容，加大園區(qū)基礎設施投入，實現(xiàn)縣域特色優(yōu)勢工業(yè)園區(qū)化和產業(yè)集群協(xié)同化。三是重點發(fā)展縣城服務業(yè)。各地應合理安排行政資源，吸引相關要素向縣城擴散和集聚。大力發(fā)展與一產、二產發(fā)展相配套的現(xiàn)代物流、電子商務、互聯(lián)網(wǎng)金融等生產性服務業(yè)；以宜居鄉(xiāng)村、特色小鎮(zhèn)建設為契機，深入挖掘地方特色和文化內涵，整合區(qū)域內旅游資源，注重將自然景觀、歷史遺跡、生態(tài)農業(yè)、工業(yè)、演藝等資源要素相結合，共同提高當?shù)芈糜钨Y源的豐厚度，實現(xiàn)三產融合發(fā)展；挖掘縣域生活性服務業(yè)潛力，切實發(fā)揮現(xiàn)代服務經濟對縣域經濟增長的拉動作用。

2.積極創(chuàng)建品牌優(yōu)勢，提升特色產業(yè)影響力。一是政府引領打造區(qū)域品牌優(yōu)勢。遼寧省縣域既盛產水稻、水果等高品質的初級及初加工農產品，也具有軸承、鎂礦、陶瓷等工業(yè)產業(yè)集群，還擁有豐富的山、海、林、泉等自然生態(tài)資源以及滿蒙、宗教、工業(yè)等歷史人文資源，這些都是打造區(qū)域品牌產品的重要資源。各地可借鑒“盤錦大米”“丹東草莓”等成功經驗，積極培育區(qū)域品牌，進一步擴大產品品牌的國內外影響力。二是提升企業(yè)品牌意識。鼓勵龍頭企業(yè)加快研制開發(fā)附加值大、科技含量高、市場競爭強的拳頭產品和名牌產品，對獲得國家和省級馳名商標和名牌產品的企業(yè)，給予一定獎勵。三是強化品牌宣傳推介。進一步拓寬與各類媒體的合作，采取事件營銷、節(jié)會營銷、主題營銷、名人代言等形式對產品進行宣傳、營銷和推廣。

二、以綠色發(fā)展理念為引領，推進縣域生態(tài)文明建設

綠色發(fā)展是縣域經濟高質量發(fā)展的應有之義，良好的生態(tài)環(huán)境則是最普惠的民生福祉。在縣域經濟發(fā)展初期，重開發(fā)、輕保護的粗放發(fā)展方式導致縣域資源趨緊、環(huán)境污染、生態(tài)退化等問題日益突出。伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程，產業(yè)轉移至縣域，客觀上加劇了縣域經濟發(fā)展的資源環(huán)境壓力。在農業(yè)生產中，農民普遍重產量、輕質量，化肥、農藥、獸藥、動植物激素等農業(yè)投入品超量、違規(guī)使用情況頻頻發(fā)生，如個別地區(qū)氮肥平均施用量已接近甚至超過國際公認的上限225千克/公頃。縣域經濟發(fā)展面臨著生態(tài)環(huán)境約束和轉型發(fā)展的嚴峻挑戰(zhàn)。

生態(tài)環(huán)境既是關系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關系民生的重大社會問題。實踐證明，一個擁有生態(tài)資源優(yōu)勢的地區(qū)往往更有發(fā)展前途和發(fā)展后勁。遼寧省在推進農業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化的進程中，要切實推進生態(tài)文明建設，堅定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展新道路。

1.引導農業(yè)生產者轉變傳統(tǒng)生產方式，構建以生態(tài)價值觀念為準則的生態(tài)文化體系。引導農業(yè)生產者正確使用農業(yè)投入品，積極采用測土配方施肥、病蟲害生態(tài)防治等有益于環(huán)境和農產品安全的生產技術。加大力度從源頭控制高毒高殘留農業(yè)投入品的生產、銷售和使用。

2.以綠色發(fā)展理念為引領，積極構建產業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產業(yè)化為主體的生態(tài)經濟體系。盡管發(fā)揮資源稟賦優(yōu)勢承接產業(yè)梯度轉移是遼寧省縣域加速發(fā)展的有效路徑，但縣域產業(yè)規(guī)劃與布局時需以綠色發(fā)展理念為指導，不以資源高消耗、環(huán)境高污染為代價，使承接產業(yè)轉移符合經濟規(guī)律和地方實際狀況，促進承接產業(yè)轉移與推動產業(yè)轉型升級、區(qū)域經濟綠色增長同步。

3.加強資源綜合利用，構建以改善生態(tài)環(huán)境質量為核心的目標責任體系。通過不斷提高工業(yè)化的科技含量，大力發(fā)展循環(huán)經濟和節(jié)能環(huán)保產業(yè)，推廣資源再生利用，逐步形成低投入、低消耗、低排放、高效益的節(jié)約型增長方式。鼓勵畜禽糞便的收集處理與綠色農業(yè)、有機農業(yè)的發(fā)展有效結合。

4.正確處理人與自然關系，構建以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明制度體系。若要加強生態(tài)環(huán)境保護，只有通過制度約束，才能從根本上扭轉環(huán)境質量惡化趨勢。遼寧省應盡快制定和實行最嚴格的源頭保護、損害賠償、經濟補償、責任追究等環(huán)境治理和生態(tài)修復制度，以此保護生態(tài)環(huán)境。

5.抓好農業(yè)面源污染治理，構建以生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和環(huán)境風險有效防控為重點的生態(tài)安全體系。通過建立健全農業(yè)生態(tài)建設評價機制，讓農業(yè)資源環(huán)境得到休整，推動農業(yè)綠色發(fā)展。

三、強化科技支撐，提升縣域經濟發(fā)展動力

科技創(chuàng)新是縣域經濟強盛之基，企業(yè)科技創(chuàng)新能力直接關系到產品市場競爭力。遼寧省縣域企業(yè)多為中小微企業(yè)，企業(yè)技術裝備和生產工藝落后，大多處于產業(yè)鏈的低端。受人才、資金、思想的制約，科技創(chuàng)新能力有限，研發(fā)投入強度普遍偏低，難以形成市場占有率高和科技含量高的優(yōu)勢品牌產品。一是科技研發(fā)費用短缺。國際上一般認為：技術研發(fā)資金占銷售額1%的企業(yè)難以生存，占2%的可以維持，占5%的才有競爭力。遼寧省縣域企業(yè)資金實力相對較弱，當前經濟形勢下，正常的生產經營資金都難以保證，大部分企業(yè)很少有研發(fā)投入，即使有研發(fā)投入的也往往不足其銷售額的1%，自我積累能力很弱。二是缺少核心技術。2016年，全省除開原市、燈塔市和康平縣外的38個縣（市），全年專利授權數(shù)僅2400件，其中興城市最多為424件，而清原縣僅3件。這些縣域中小企業(yè)大多數(shù)在技術創(chuàng)新方面模仿他人，缺乏對引進技術的消化、吸收和再創(chuàng)新能力，無法形成和擁有自己的核心技術。

各地應結合實際情況，多措并舉，引導和激勵企業(yè)積極開展科技創(chuàng)新，實現(xiàn)縣域經濟發(fā)展方式的轉變和產業(yè)結構的優(yōu)化。

1.引導企業(yè)技術創(chuàng)新，提高核心競爭力。鼓勵企業(yè)發(fā)揮自身優(yōu)勢，加快技術改造，提升產品質量水平和科技含量，逐漸擁有自主知識產權和核心技術、形成特色產品和企業(yè)品牌。充分利用目前經濟結構調整和產業(yè)升級的大好時機，積極引進和培育高新技術企業(yè)，提高裝備水平，提升創(chuàng)新能力。

2.加強合作，集中突破產業(yè)發(fā)展的共性核心技術。通過積極引進國內外高端技術人才，優(yōu)化公共技術研發(fā)平臺建設；加快龍頭企業(yè)技術中心建設，構建以企業(yè)為主體的技術創(chuàng)新體系；加強企業(yè)與高校、科研機構開展戰(zhàn)略合作，積極搭建產學研合作平臺，向企業(yè)提供技術項目和技術援助服務，加速科技攻關和成果轉化應用。

3.強化銀企聯(lián)動。針對企業(yè)研發(fā)資金不足的問題，鼓勵金融機構創(chuàng)新對接企業(yè)模式，提供金融服務。陜西商洛市建立金融機構包抓園區(qū)、聯(lián)系企業(yè)、支持技術攻關工作機制，對園區(qū)技術創(chuàng)新項目、產業(yè)延伸項目、新產品研發(fā)項目、名優(yōu)產品創(chuàng)建項目，優(yōu)先提供資金支持，值得遼寧省借鑒。

四、推動新型城鎮(zhèn)化建設，釋放縣域發(fā)展新動能

新型城鎮(zhèn)化是承載和帶動工業(yè)化、農業(yè)現(xiàn)代化和信息化發(fā)展的載體和平臺，對縣域經濟發(fā)展的作用不言而喻。遼寧省縣域受經濟、社會等多方因素影響，縣域發(fā)展基礎薄弱，新型城鎮(zhèn)化進程較慢。一是城鎮(zhèn)化人口集聚的產業(yè)支撐不明顯。根據(jù)劉易斯的二元結構理論，城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程就是經濟和農村人口向城鎮(zhèn)集聚的過程。遼寧省縣域工業(yè)化水平不高，縣城服務業(yè)發(fā)展滯后，導致城鎮(zhèn)化賴以發(fā)展的產業(yè)體系層次較低，對農村人口的引力不足。二是新型城鎮(zhèn)化建設質量不高，基礎設施建設整體滯后。部分縣域城鎮(zhèn)化建設投入不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路、供氣、供暖、污水處理、垃圾處理等基礎設施水平不高，環(huán)境污染等問題日漸顯現(xiàn)，形成了有城鎮(zhèn)化之名而無城鎮(zhèn)化之實的局面。三是城鄉(xiāng)一體化進程緩慢。城鄉(xiāng)之間在經濟、社會、文化方面還沒有實現(xiàn)無障礙有機融合，尤其教育、醫(yī)療、科技、養(yǎng)老等資源，特別是優(yōu)質資源嚴重缺乏，公共服務水平不高，很難吸引人才、資本等高端要素集聚。

謀劃縣域發(fā)展必須牢牢把握新型城鎮(zhèn)化蘊含的巨大機遇，加快推進中小城鎮(zhèn)有質量、內涵式發(fā)展，挖掘縣域潛力，實現(xiàn)縣域經濟的轉型跨越。

1.樹立全局觀、長期觀，推進產城融合。應合理測算遼寧省城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，從縣域環(huán)境資源條件出發(fā)，將新型城鎮(zhèn)化發(fā)展與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、產業(yè)創(chuàng)新與培育、人口集聚與就業(yè)、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等整體謀劃，合理安排縣域城鎮(zhèn)和農村空間布局，推動城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、農業(yè)現(xiàn)代化以及服務業(yè)的融合。

2.穩(wěn)步補齊縣域基礎設施的短板，加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展?？h域基礎設施項目眾多，在資金有限的前提下需要化零為整，以群眾需求為導向，優(yōu)先解決阻礙經濟發(fā)展和人民生活水平提高的問題。如城鄉(xiāng)生活污水、生活垃圾處理；推進燃氣、通訊、供熱等生活服務設施向農村延伸等。

3.建立健全與城鎮(zhèn)化相匹配的基本公共服務體系。現(xiàn)階段，要發(fā)揮縣城在市與鄉(xiāng)之間的產業(yè)、要素、資源配置等方面的銜接功能，優(yōu)化城鎮(zhèn)功能；積極穩(wěn)妥推進并落實好戶籍制度改革、社會保障制度改革和農村產權制度改革，做好農業(yè)轉移人口享有就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保、住房等基本公共服務工作。鼓勵和引導農業(yè)轉移人口參加城鎮(zhèn)社會保險、職業(yè)教育和技能培訓等，提升融入城市社會的能力。

4.創(chuàng)新投入機制。積極鼓勵和引導社會資本、金融資本、社會力量等以特許經營、參股控股等形式投入美麗鄉(xiāng)村、宜居鄉(xiāng)村、城鄉(xiāng)基礎設施建設；依據(jù)政府和企業(yè)的能力和責任建立利益共享、風險共擔，有序退出的機制；建立健全社會資本進入公共基礎設施領域的相關政策制度，促進政府購買社會服務和PPP項目運作的規(guī)范化。

五、針對瓶頸精準發(fā)力，不斷優(yōu)化營商環(huán)境

營商環(huán)境的好壞，決定了生產要素的流動方向，已經成為區(qū)域競爭力的核心要素。遼寧省非常重視營商環(huán)境的改善，并于2016年12月出臺全國第一個省級地方法規(guī)《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》。條例實施以來，各地主動作為，營商環(huán)境顯著提高。當然，提升營商環(huán)境絕非一朝一夕之事，尤其縣域營商環(huán)境進一步提升還面臨很多挑戰(zhàn)。一是簡政放權還不到位。首先，審批權限下放的不到位、不恰當。有的審批事項涉及多部門多層級，雖然權限下放到縣級，但要件等手續(xù)還需到省市有關部門辦理；有的審批事項所需要件多、涉及部門廣、審批流程仍然較長。其次，行政審批大廳授權不充分、運行不規(guī)范。一些審批單位雖然有工作人員進駐審批大廳，但審批流程仍在各單位進行。再次，基層干部不作為、服務差等問題時有發(fā)生。在現(xiàn)有環(huán)境下，追責制度不斷完善，導致一些干部怕?lián)熑?、怕冒風險、不愿作為。部分基層干部素質不高，對于政策解讀、審批流程、所需要件等了解不清，服務企業(yè)的能力不足，影響企業(yè)審批時間。二是政企溝通不暢通，優(yōu)惠政策難落實。首先，企業(yè)的利益訴求缺少有效的溝通渠道。在縣域一些影響力大的企業(yè)可能直接去找市長、副市長溝通解決問題，但絕大多數(shù)的民營企業(yè)遇到問題很難與政府相關部門開展有效溝通。其次，優(yōu)惠政策落地困難。各層級、各部門的優(yōu)惠政策和項目不少，但這些部門多會采取選擇性通知方式，告之部分企業(yè)。尤其對于帶資金的申報項目，很少直接在政府網(wǎng)站上公開，導致一些企業(yè)對優(yōu)惠政策和項目知曉度不高。另外，在申報項目過程中各種認證、評估、檢查、檢測等中介服務收費不規(guī)范且價格較高，一些“紅頂中介”仍然存在。再次，政府失信問題嚴重。主要體現(xiàn)在原有的優(yōu)惠政策不兌現(xiàn)或延遲兌現(xiàn)。當初招商引資政府承諾在土地、稅收返還等方面給予優(yōu)惠，但在實施時受地方財政緊張等因素影響，很多政策怠于執(zhí)行，甚至一些資金被政府占用、挪用。

良好的營商環(huán)境是各類資源的重要吸引力。縣級政府必須在新思維、新觀念引領下，持續(xù)深入推進放管服，勇于擔當、主動作為，提升自身的管理創(chuàng)新和服務水平，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境。

1.深入推進放管服，切實提高管理水平。一是切實提升行政審批服務效率。建立完善行政審批動態(tài)評估和流程優(yōu)化機制，真正做到“放”“管”到位；加快推進政務服務事項電子化和網(wǎng)絡化發(fā)展，打通政府部門之間的數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)信息共享，讓企業(yè)審批“一次不用跑”；盡快在市級層面制定容缺受理統(tǒng)一標準，最大程度提高縣級審批單位行政效率。二是不斷深化事業(yè)單位和中介組織改革?？山梃b云南“中介超市”經驗做法，積極引導政府投資項目以競價方式選擇中介機構，保障企業(yè)自主選擇中介機構，促進中介服務市場公平競爭、良性健康發(fā)展。三是進一步提升對市場主體的服務意識。針對基層特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人才、經費、技術缺乏問題應給予基層更多保障，確?；鶎幽軌蚪拥米?、管得好。

2.盡快建立容錯糾錯機制，鼓勵干部敢作為、善作為。中共中央辦公廳已于日前出臺《關于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟罚|寧省應盡快制定配套政策，劃清容錯范圍邊界，處理好問責和容錯的關系，提高容錯糾錯機制的科學性、針對性，打消廣大基層干部顧慮，為其撐腰鼓勁，激勵干部敢擔當、敢作為，放手干事創(chuàng)業(yè)。

3.強化效能監(jiān)督，有效促進政策落地。堅持激勵和督查相結合，加大對政府部門明查暗訪的力度，持續(xù)推進優(yōu)化營商環(huán)境行政效能督查工作，形成齊抓共管的整體合力；加大政府信息公開力度，暢通涉企政策的發(fā)布渠道，做好基層工作人員培訓，確?；萜笳吣軌蚣皶r通知、快速落實。

4.加強政府誠信建設。各地應弘揚契約精神，牢固樹立誠信意識，強化政府履約承諾兌現(xiàn)，堅持做到言必行、行必果。對在招商引資中的違約失信行為進行集中清理和規(guī)范，因客觀原因需要延期履行的，政府部門應該積極與企業(yè)溝通，通過雙方合理協(xié)商，共同確定履行期限；對于因規(guī)定所限，不能繼續(xù)履行的優(yōu)惠政策，政府應盡告之義務并積極為企業(yè)解決實際困難，穩(wěn)定市場主體預期。

六、完善要素供給，疏通縣域經濟發(fā)展血脈

從全國層面看，一般公共資源和要素大多向大城市和省會城市集中，縣域相對弱勢。遼寧省也面臨同樣問題，縣域金融、土地、人才等要素供給能力不強，進一步制約縣域經濟的發(fā)展。一是園區(qū)要素供給存在瓶頸，項目落地困難。首先，土地指標獲取困難。部分縣域產業(yè)園區(qū)用地緊張，新引進的項目落地需要土地調規(guī)，審批時間長，往往錯過項目開工的最佳時期；一些土地是農田調規(guī)而來，補償價格高，比周邊沿海地區(qū)的灘涂地每畝單價高出2-3倍。如開原造紙產業(yè)園受到土地指標限制，難以引進大體量項目。其次，園區(qū)配套不足。省內部分園區(qū)新上項目還無法全部解決水、電、道等基礎設施配套。再次，園區(qū)歷史遺留問題仍未解決。由于各地產業(yè)園區(qū)建設初期當?shù)卣推髽I(yè)采取“先上車后買票”的方式先行開工投產，導致土地、房屋等手續(xù)不完備，因現(xiàn)標準高于原有標準，補辦手續(xù)時審核無法通過，企業(yè)不能得到合法手續(xù)，不但對企業(yè)后續(xù)融資帶來極大不便，而且園區(qū)對已停產、半停產的企業(yè)實施騰籠換鳥、二次招商也難以進行。二是企業(yè)融資困難，金融體系作用發(fā)揮有限。金融機構的逐利特征決定其信貸資源偏向大城市、大行業(yè)、大企業(yè)，縣域中小企業(yè)往往缺乏長期穩(wěn)定支持。首先，縣域金融機構存貸比不高且呈下降趨勢。2013年41個縣（市）存貸比是0.59，2016年下降到0.55，而全省存貸比為0.75，41個縣（市）貸款占全省貸款的12%，說明縣域各銀行的大量資金外流到城市，降低了縣域內貸款規(guī)模，出現(xiàn)金融資源錯配現(xiàn)象。其次，銀行信貸政策對產能過?；蛘呦嚓P行業(yè)，實行限制或者“謹慎介入”，影響企業(yè)進一步生產。如大石橋的耐材企業(yè)融資非常困難，銀行抽貸、壓貸、斷貸使企業(yè)資金周轉難以正常維持，生產經營舉步維艱。再次，缺少第三方金融服務機構。擔保機構、資產評估機構等第三方服務機構缺失是限制縣域金融發(fā)展的普遍問題。一些金融租賃等具有創(chuàng)新性質的金融主體在縣域處于初級發(fā)展階段甚至空白階段，業(yè)務范圍和規(guī)模極為有限，無法有效滿足各類經濟主體多元化的融資需求。最后，金融服務費用高。縣域經濟主體融資門檻高，對于農戶和小微企業(yè)而言沒有有效的抵質押品以及擔保，很難通過正規(guī)金融渠道獲取融資，而民間借貸利率水平較高，基本高出銀行同期貸款100%以上。三是人才缺乏。受比較收益、機會成本、區(qū)位優(yōu)勢的影響，本地人才留不住、外地人才不愿來的尷尬局面一直是縣域經濟發(fā)展的桎梏。2013年，遼寧省41個縣（市）常住人口少于戶籍人口24.9萬人，2016年增加到90.13萬人，表明縣域人口外流趨勢越發(fā)嚴重。同時，縣域專業(yè)技術人才也呈總體遞減趨勢，由2012年的37.89萬人下降到2016年的35.88萬人，平均每縣以100人/年的速度流失專業(yè)技術人才。從第一產業(yè)看，新型農業(yè)經營組織缺乏高素質領頭人，職業(yè)農民數(shù)量也不足，農業(yè)專業(yè)技術人才五年間減少了6000余人。從第二產業(yè)看，一些高新技術企業(yè)高端技術人才和業(yè)務成熟的技工流失嚴重，給技術研發(fā)造成極大困難。如開原市某高新技術企業(yè)，技術人員缺口達到25%，嚴重影響企業(yè)的運營。從第三產業(yè)看，傳統(tǒng)服務業(yè)素質水平普遍不高，而現(xiàn)代服務業(yè)專業(yè)人才則很難招到。

各地應加大力度，完善要素供給，疏通縣域經濟發(fā)展的血脈。

1.多措并舉，破解縣域融資難題。一是建立多元化的金融體系，拓寬金融服務。引導金融機構推進產品創(chuàng)新，提供包括貸款、租賃、信托等在內的一攬子金融產品，滿足縣域經濟主體個性化、多元化、多層次的金融服務需求。鼓勵租賃、信托、證券等非銀行類金融機構在縣域布局網(wǎng)點，開展相關業(yè)務。二是推進縣域信用體系建設和升級?；诳h域經濟發(fā)展特點，完善農村信用體系和中小微企業(yè)信用信息征集和更新工作，引導金融機構積極探索信用評級在信貸領域的應用，推進縣域信用環(huán)境優(yōu)化和融資便利化。三是加快建立縣域擔保體系。切實發(fā)揮縣級政府出資、參股或主導設立的擔保機構作用，建立信用擔?；鸷惋L險補償基金，減少風險溢價；鼓勵保險機構與金融機構合作，可借鑒廣東三水“政銀保”經驗，充分發(fā)揮財政支農資金的引導作用，推出貸款保證保險、信用保險等業(yè)務。四是建立完善的農村產權交易市場，借鑒海城市經驗，為農村產權交易和產權融資搭建平臺，切實盤活農村資源要素，實現(xiàn)農村資源變資產，有效解決農村經濟社會發(fā)展的資金瓶頸。

2.建立完善的土地供應機制。一是扎實做好土地置換、增減掛鉤、綜合開發(fā)等工作，開展閑置土地清理，加強項目建設用地保障。完善工業(yè)用地出讓制度，在招拍掛基礎上支持彈性出讓、先租后讓、長期租賃等多種供地方式，保障重點項目用地需求。二是省級層面統(tǒng)籌解決縣級歷史遺留問題。針對各縣市均存在的“先上車后買票”問題，應由省縣域辦牽頭，聯(lián)合省國土、規(guī)劃、住建、環(huán)保等相關部門依規(guī)統(tǒng)籌解決。

3.優(yōu)化選人用人留人機制，為縣域經濟發(fā)展提供人才支撐。一是有針對性制定承接縣域地區(qū)條件和特點的人才吸納專有政策措施。政策制定上要規(guī)避縣域硬件不足的短板，多為人才提供精準服務，尤其要讓在縣域服務的各類人才生活舒心、事業(yè)順心。最大限度發(fā)掘人才的價值，做到人盡其才、才盡其用，確保更多急缺優(yōu)秀人才向縣域集聚。二是注重當?shù)厝瞬诺拈_發(fā)使用。鄉(xiāng)土情結使得本地人更容易留下來服務家鄉(xiāng)，因此更應眼光向內，通過合理的人才培育及激勵機制發(fā)掘人才潛能，避免當?shù)厝瞬帕魇АＨ沁M一步強化產業(yè)發(fā)展，帶動人才有效流入。各縣域通過產業(yè)發(fā)展，為人才搭建起施展才能的載體或空間，將人才留在當?shù)亍?/p>

責任編輯：張永輝