澳大利亞維多利亞州水權(quán)制度經(jīng)驗(yàn)借鑒

王寅 劉云杰 徐梓曜

摘要：維多利亞州是澳大利亞建立水權(quán)制度最早的州，水權(quán)市場十分成熟。我國正處在深入推進(jìn)水權(quán)改革的關(guān)健時(shí)期，分析研究維多利亞州水權(quán)制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)可以為我國水權(quán)制度改革提供參考，促進(jìn)我國水權(quán)市場健康發(fā)展，真正發(fā)揮市場在水資源配置中的決定性作用。從水權(quán)法律體系、水權(quán)行政管理、水權(quán)分配及分類、水權(quán)確權(quán)登記、水權(quán)市場等方面對維多利亞州水權(quán)制度進(jìn)行分析，提出了符合我國國情的水權(quán)制度建設(shè)建議：積極推進(jìn)相關(guān)水法規(guī)修訂研究、建立水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、厘清政府與市場的邊界條件，營造有利于水權(quán)水市場建設(shè)的政策氛圍，并利用價(jià)格杠桿激發(fā)市場活力，促進(jìn)水權(quán)交易，為水資源可持續(xù)利用、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供有力支撐。

關(guān)鍵詞：水權(quán)；水市場；水權(quán)交易；維多利亞州；澳大利亞

中圖分類號：TV213.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2018.05.012

隨著全球經(jīng)濟(jì)及人口數(shù)量快速增長，水資源短缺已成為許多國家面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。市場機(jī)制是優(yōu)化配置水資源的有效途徑，也是通過經(jīng)濟(jì)手段管理水資源、化解用水沖突的必要手段[1-2]。20世紀(jì)中葉以來，澳大利亞、美國、智利、南非等國相繼進(jìn)行了水權(quán)交易實(shí)踐[3]，從以興修大型水利工程為主的外擴(kuò)式水資源開發(fā)，逐步向水資源高效利用的方向轉(zhuǎn)變[4]。1983年，新南威爾士州和南澳大利亞州的水權(quán)交易，是澳大利亞的第一次水權(quán)交易[5]。經(jīng)過30多年的發(fā)展，澳大利亞水權(quán)制度逐漸成熟，已成為世界上水權(quán)制度較為發(fā)達(dá)的國家之一[6]。澳大利亞水權(quán)制度在聯(lián)邦政府一級雖未達(dá)到統(tǒng)一，但各州均形成了自己特有的水權(quán)管理體系，其中尤以維多利亞州水權(quán)制度最為完善[5]。我國南北方分別面臨水質(zhì)型和資源型缺水，有較高的用水需求，全國水權(quán)交易潛力巨大。2014年以來，我國先后啟動(dòng)了水權(quán)試點(diǎn)和水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)工作，隨著水權(quán)制度改革逐漸走向深水區(qū)，急需深度借鑒國外成功的水權(quán)制度經(jīng)驗(yàn)。本文對澳大利亞維多利亞州水權(quán)制度進(jìn)行了較為深入的分析研究，以期為我國新時(shí)期水權(quán)制度改革提供參考。

1 維多利亞州水權(quán)制度綜述

維多利亞州位于澳大利亞東南部的墨累-達(dá)令河流域，面積僅占全國總面積的3%，是澳大利亞水權(quán)登記和水權(quán)交易制度建立最早的一個(gè)州，州內(nèi)農(nóng)牧業(yè)發(fā)達(dá)，水權(quán)交易非?；钴S[6]。

（1）法律體系完善，實(shí)踐操作性強(qiáng)。完善的水權(quán)法律體系是構(gòu)建水權(quán)市場的基礎(chǔ)性要素。水權(quán)法律定義模糊、各行政單元間涉水法律法規(guī)不一致是影響市場機(jī)制發(fā)揮作用的主要原因[7]。澳大利亞形成了“聯(lián)邦-流域-州”三級法律框架。維多利亞州《1989年水法》對州內(nèi)的水權(quán)分配、交易、調(diào)整等做了詳細(xì)規(guī)定，各種事項(xiàng)的申請與操作規(guī)則都能從維多利亞州水法中找到依據(jù)，是州內(nèi)開展水資源管理及水權(quán)交易的法律基礎(chǔ)，州立法部門會(huì)根據(jù)實(shí)際需要及時(shí)修訂州水法。聯(lián)邦政府《2007年水法》要求流域管理機(jī)構(gòu)編制流域水資源管理規(guī)劃，對流域內(nèi)水資源實(shí)行統(tǒng)一管理，并對水權(quán)及水權(quán)交易做出原則性規(guī)定，旨在降低州際水權(quán)交易壁壘[8]。在《2007年水法》框架下，墨累-達(dá)令流域管理局（MDBA）編制了《墨累一達(dá)令流域規(guī)劃》，并以法規(guī)形式頒布實(shí)施，明確了流域可用水總量，設(shè)定了河道生態(tài)流量。水權(quán)管理的核心在州一級，州政府根據(jù)《墨累-達(dá)令流域規(guī)劃》要求具體實(shí)施州內(nèi)水權(quán)分配。

（2）管理層級清晰，部門權(quán)責(zé)明確。構(gòu)建層級扁平化、權(quán)責(zé)明晰的水權(quán)管理體系，簡化水權(quán)交易審批流程是降低交易成本的首要措施[9]。澳大利亞實(shí)行區(qū)域和流域相結(jié)合的水資源管理體系，行政管理上分為聯(lián)邦政府、州（領(lǐng)地）政府、地方政府3個(gè)層級[10]，主要權(quán)力在州（領(lǐng)地）政府。在維多利亞州，環(huán)境、國土、水與規(guī)劃廳（DELWP）代表州政府行使水資源管理、開發(fā)建設(shè)和供水的權(quán)力。維多利亞州水務(wù)登記處（VWR）負(fù)責(zé)水權(quán)的登記注冊，并向社會(huì)公布水市場信息[5]。地方灌溉設(shè)施運(yùn)營公司（IIO）負(fù)責(zé)管理水資源、水生態(tài)、水市場，并在地方政府的監(jiān)督下，向用水戶提供供水服務(wù)[11]。維多利亞州共有19家供水公司，其中古爾本一墨累供水公司（GMW）擁有全國最大的灌區(qū)輸水網(wǎng)絡(luò)。

（3）水權(quán)定義清晰，水權(quán)分配合理。完成水權(quán)分配、明晰水權(quán)歸屬是利用市場機(jī)制優(yōu)化配置水資源的重要前提。維多利亞州水權(quán)分配分為3個(gè)階段：①核定生態(tài)水權(quán)，由墨累一達(dá)令流域管理局按照《墨累-達(dá)令流域規(guī)劃》評估確定流域內(nèi)各州生態(tài)用水量，維多利亞州政府將生態(tài)水權(quán)賦予“維多利亞州環(huán)境水權(quán)持有者”（VEWH），由該機(jī)構(gòu)行使環(huán)境水權(quán)的權(quán)利；②確定批量水權(quán)，扣除生態(tài)用水量后的水量為州內(nèi)可利用水量，根據(jù)維多利亞州《1989年水法》，州政府將批量水權(quán)分配給各供水公司，進(jìn)行農(nóng)業(yè)灌溉、工業(yè)生產(chǎn)、居民生活等方面的水權(quán)分配；③確權(quán)發(fā)證，持有批量水權(quán)的供水公司將水權(quán)分配給轄區(qū)內(nèi)用水戶，由水管部門向用水戶頒發(fā)取用水許可證，授予用水戶從河道、地下含水層或者供水工程中直接取用水的權(quán)利。

（4）水權(quán)種類豐富，土水解綁激發(fā)交易。維多利亞州對水權(quán)實(shí)行精細(xì)化管理，2007年起在使用地表水的區(qū)域內(nèi)對原先的單一水權(quán)進(jìn)行拆分，進(jìn)一步細(xì)化水權(quán)的內(nèi)容。將原先的取用水許可證分為非農(nóng)業(yè)用水的登記許可證以及農(nóng)業(yè)用水的水權(quán)份額、輸水份額、用水證（見圖1）。取用水許可證賦予用水戶從河道、水壩、地下含水層等水源地直接取用水的權(quán)利[10]，其中：水權(quán)份額是指能夠持續(xù)使用指定水源地水資源的權(quán)利（分為高、低可靠度兩類），水權(quán)份額的水量是指每年可獲得的最大水量；輸水份額是用水戶利用供水設(shè)施將水資源引入田間的權(quán)利；用水證是對土地進(jìn)行灌溉的權(quán)利，即土地需要獲得許可后方可進(jìn)行灌溉；登記許可證則賦予用水戶從指定水源地獲取非農(nóng)業(yè)用水的權(quán)利。為了促進(jìn)水權(quán)流轉(zhuǎn)，維多利亞州將水權(quán)份額與土地解綁，水權(quán)份額可自由交易，用水戶即使不持有水權(quán)份額，只要擁有輸水份額及用水證（即說明土地具備引水條件和用水資格），也可通過交易獲得臨時(shí)水量滿足灌溉需求。

（5）水權(quán)登記規(guī)范，信息化程度高。維多利亞州《1989年水法》要求公告體系內(nèi)用水戶獲得水權(quán)后在州水務(wù)登記處登記，且水權(quán)交易需在登記處備案后方可生效。登記內(nèi)容包含水權(quán)及持有人的基本信息、水權(quán)交易明細(xì)及關(guān)聯(lián)土地信息等（見表1），形成了一套類似不動(dòng)產(chǎn)的登記制度[6，12]。每年用水計(jì)劃啟動(dòng)前，登記機(jī)構(gòu)都會(huì)根據(jù)實(shí)際用水或者交易情況對證書內(nèi)容進(jìn)行更新。為了降低交易成本，提高交易效率，維多利亞州在完成水權(quán)拆分的區(qū)域?yàn)橛盟畱糸_設(shè)水量分配賬戶，將水權(quán)份額、用水證等與對應(yīng)賬戶關(guān)聯(lián)。水量賬戶的設(shè)立不僅便于用水戶對年度取用水量、水權(quán)交易、剩余水量等信息進(jìn)行查詢，而且有助于水務(wù)登記處對州內(nèi)水權(quán)流轉(zhuǎn)、使用情況進(jìn)行宏觀分析[10]。

（6）水權(quán)市場活躍，交易風(fēng)險(xiǎn)可控。維多利亞州水權(quán)市場活躍度很高，2016年，州內(nèi)各類水權(quán)交易量為29億m3[13]。從交易類型看，既包括水權(quán)份額交易在內(nèi)的永久性水權(quán)交易，也有臨時(shí)性的水量交易。由于水量交易不涉及權(quán)屬變更且風(fēng)險(xiǎn)較低，因此州內(nèi)水權(quán)交易主要集中在年度水量交易。為了最大限度降低頻繁交易對環(huán)境或其他用水戶帶來的潛在負(fù)面影響，維多利亞州以水源位置及水源供給范圍為基礎(chǔ)，將完成水權(quán)拆分的區(qū)域分為28個(gè)交易區(qū)[10]，每一個(gè)交易區(qū)用水需求明確、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)明晰，便于量化分析水權(quán)交易對第三方可能造成的影響。在劃分交易區(qū)的基礎(chǔ)上，維多利亞州構(gòu)建了科學(xué)的交易規(guī)則體系。其中：同一交易區(qū)內(nèi)的水權(quán)交易可自由進(jìn)行；跨區(qū)水權(quán)交易則根據(jù)買賣雙方所處交易區(qū)的不同，受到程度不一的交易限制。限制措施除約束交易種類、交易期限的行政限制外，還引入了水權(quán)交易匯率等市場手段，對一些交易水量進(jìn)行核減[14]。

2 維多利亞州水權(quán)制度經(jīng)驗(yàn)與借鑒

（1）完善水權(quán)法律法規(guī)，加強(qiáng)水權(quán)法制體系建設(shè)。維多利亞州《1989年水法》指導(dǎo)性和實(shí)用性很強(qiáng)，在執(zhí)行過程中能得到不斷修正，形成了良性的反饋機(jī)制。經(jīng)驗(yàn)表明，法制建設(shè)是水權(quán)制度的核心。我國《水法》原則性較強(qiáng)，但針對性和可操作性不足，取水許可仍是一種典型的行政審批，與產(chǎn)權(quán)制度要求不銜接。近年來，雖然水利部印發(fā)了《水權(quán)交易管理暫行辦法》，新疆等地區(qū)也陸續(xù)出臺(tái)了一些政策文件，但是僅對水權(quán)交易起到指導(dǎo)作用，不能滿足水權(quán)改革“于法有據(jù)”的需求。要使市場在資源配置中起到?jīng)Q定性作用，就離不開法律保障，因此需要對《水法》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)進(jìn)行修訂，保障水權(quán)作為一種資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的權(quán)能全面、邊界清晰和期限穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)水資源管理制度的真正突破和變革。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)在水權(quán)試點(diǎn)?。▍^(qū)、市）先行先試，出臺(tái)一系列省級或地市級的水權(quán)政策法規(guī)、管理辦法、實(shí)施細(xì)則等配套文件，規(guī)范水權(quán)交易行為，為我國水權(quán)法律體系建設(shè)提供自下而上的經(jīng)驗(yàn)支撐。

（2）開展水權(quán)確權(quán)登記，建立水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。維多利亞州將水資源作為自然資源資產(chǎn)實(shí)行分類管理，充分體現(xiàn)了其物權(quán)性、穩(wěn)定性、流轉(zhuǎn)性和資本性等產(chǎn)權(quán)特性。我國取水許可等管理制度仍以行政管理目標(biāo)為導(dǎo)向，行政色彩濃厚，與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的兼容性較低。雖然我國已在寧夏、甘肅等省（區(qū)）開展了水權(quán)試點(diǎn)工作，實(shí)施了水權(quán)確權(quán)發(fā)證，但是除了對可用水量進(jìn)行界定外，水權(quán)交易、質(zhì)押等水權(quán)持有人所能享有的其他權(quán)利內(nèi)容缺失，且權(quán)利期限多為3～5a，穩(wěn)定性差，尚不能滿足權(quán)利流轉(zhuǎn)要求。借鑒維多利亞州經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)當(dāng)適度延長取水許可證、水權(quán)證使用年限，逐漸豐富水權(quán)內(nèi)容，明晰權(quán)利邊界，明確持有人享有的收益權(quán)等權(quán)益。在水資源產(chǎn)權(quán)化基礎(chǔ)上，維多利亞州在完成水權(quán)拆分的區(qū)域?qū)崿F(xiàn)了部分水權(quán)的“水土分離”，增強(qiáng)了水資源資產(chǎn)盈利能力和流動(dòng)性。以農(nóng)業(yè)用水為例，“以畝定水、水隨地走”是我國農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)的通行做法，而我國灌區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不完善、管理水平相對較低、水資源資產(chǎn)屬性不強(qiáng)，尚不足以支撐水權(quán)精細(xì)化管理。現(xiàn)階段除加快推進(jìn)灌區(qū)水權(quán)確權(quán)、明確用水戶作為權(quán)利主體享有水權(quán)之外，在一定時(shí)期內(nèi)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推行水土捆綁政策，結(jié)合農(nóng)村土地制度和承包地三權(quán)（所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)）分置制度改革，通過農(nóng)村土地確權(quán)和水資源確權(quán)互相促進(jìn)，逐步豐富水權(quán)持有人的權(quán)利內(nèi)容。

（3）構(gòu)建水權(quán)登記系統(tǒng)，為水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度提供保障。維多利亞州水量分配賬戶解決了信息缺失及不對稱問題，我國有助于用水戶實(shí)時(shí)查詢年度水量并做出相應(yīng)決策，同時(shí)又能為州政府提供可靠、統(tǒng)一的用水及交易信息。我國自2014年水利部啟動(dòng)水權(quán)試點(diǎn)工作以來，各地取得了一定成果。截至2017年10月，河北省114個(gè)縣發(fā)放了1033萬份水權(quán)證，甘肅省疏勒河流域完成了玉門、瓜州水權(quán)試點(diǎn)區(qū)114個(gè)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的確權(quán)發(fā)證工作。隨著水權(quán)確權(quán)工作逐步推廣，避免水信息分散、規(guī)范確權(quán)數(shù)據(jù)日益重要。目前，各地尚未全面開展水權(quán)登記，水權(quán)證信息與用水計(jì)量監(jiān)控信息未能實(shí)現(xiàn)共享。統(tǒng)一的水信息標(biāo)準(zhǔn)是發(fā)掘數(shù)據(jù)價(jià)值的前提，我國在推進(jìn)水權(quán)確權(quán)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)水資源特點(diǎn)逐步建立統(tǒng)一的水資源信息登記簿，保證各地確權(quán)信息的一致性、兼容性和完整性，促使水管部門從依靠經(jīng)驗(yàn)的主觀判斷向數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的精準(zhǔn)決策方式轉(zhuǎn)變。同時(shí)建立水量分配賬戶系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)用戶依托在線平臺(tái)完成水權(quán)信息的登記、更新、查詢，促進(jìn)水權(quán)交易及流轉(zhuǎn)。

（4）厘清政府一市場邊界，依托價(jià)格杠桿激發(fā)市場活力。通過多年水權(quán)改革，維多利亞州政府逐步放寬了原先較為嚴(yán)格的行政限制，轉(zhuǎn)而通過加強(qiáng)監(jiān)管對交易行為進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控。市場自由度的提升加之配套的保障制度，在促進(jìn)州內(nèi)水市場蓬勃發(fā)展的同時(shí)，消弭了自由市場下可能造成的第三方影響[15]。維多利亞州經(jīng)驗(yàn)表明，水市場的健康有序發(fā)展離不開政府與市場的良好互動(dòng)，我國應(yīng)積極探索符合國情、順應(yīng)實(shí)情的行政監(jiān)管模式。監(jiān)管內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)水資源用途管制，規(guī)范水權(quán)交易行為；監(jiān)管流程上應(yīng)當(dāng)避免繁雜的行政程序從而減小交易成本，降低市場準(zhǔn)入門檻，培育自由活躍的市場環(huán)境。水權(quán)價(jià)格能夠使水資源的機(jī)會(huì)成本不再隱晦，公開、完整的交易價(jià)格數(shù)據(jù)變得尤為重要[15]。維多利亞州水權(quán)交易歷史數(shù)據(jù)均可在州水務(wù)登記處網(wǎng)站上查詢，登記處也會(huì)定期向社會(huì)公布交易統(tǒng)計(jì)報(bào)告。聯(lián)邦政府聯(lián)合州政府建立的“國家水市場系統(tǒng)”能夠?yàn)槭袌鎏峁└_的水權(quán)交易信息。與維多利亞州成熟的水市場相比，當(dāng)前我國水權(quán)交易市場總體上尚不活躍，水權(quán)交易數(shù)量較少，一些地區(qū)雖然開始了水權(quán)交易實(shí)踐，但是大多由政府主導(dǎo)，不能完全體現(xiàn)水資源供求關(guān)系和市場競爭的基本特征。未來應(yīng)加大在水權(quán)交易定價(jià)機(jī)制、水資源價(jià)值評估、第三方影響評價(jià)及補(bǔ)償方面的研究力度，探索建立反映水資源稀缺程度的交易水價(jià)測算機(jī)制，依托水權(quán)交易平臺(tái)構(gòu)建公開透明、方便查詢的價(jià)格信息系統(tǒng)，充分利用價(jià)格杠桿盤活水權(quán)交易市場，促進(jìn)水資源向高效益行業(yè)流轉(zhuǎn)。

3 結(jié)語

經(jīng)過幾十年的改革發(fā)展，澳大利亞維多利亞州在水資源管理和水權(quán)制度建設(shè)方面取得了顯著成效。雖然國情不同、發(fā)展階段不同，但其取得的先進(jìn)理念和成功經(jīng)驗(yàn)依然值得我國借鑒?！笆濉睍r(shí)期是我國深化水利改革、健全水權(quán)制度的關(guān)鍵時(shí)期，將維多利亞州的水權(quán)制度經(jīng)驗(yàn)引入我國的水權(quán)制度建設(shè)與實(shí)踐當(dāng)中，根據(jù)我國國情、水情進(jìn)行消化吸收并推廣應(yīng)用，對加快推進(jìn)生態(tài)文明體制改革、構(gòu)建我國水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、引導(dǎo)水權(quán)水市場的健康發(fā)展具有重要意義。

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