摘要：食品安全是重大民生問題。隨著網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)尤其是網(wǎng)絡(luò)食品交易增長迅猛、發(fā)展?jié)摿薮螅W(wǎng)絡(luò)食品安全問題日漸突出。網(wǎng)絡(luò)食品市場的高靈活性、交易虛擬性、強(qiáng)交互性等特征增加了安全監(jiān)管的復(fù)雜性。本文在對網(wǎng)絡(luò)食品安全問題的表現(xiàn)形式和突出特點(diǎn)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，剖析了其背后的原因，并進(jìn)一步探討了智慧監(jiān)管這一新興監(jiān)管理念在網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管中的實(shí)操和運(yùn)用?；饩W(wǎng)絡(luò)社會下市場監(jiān)管難題應(yīng)更多地運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)新工具，更好地發(fā)揮社會共治作用，以智慧監(jiān)管推動實(shí)現(xiàn)多方共贏。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)食品市場食品監(jiān)管智慧監(jiān)管

作者簡介：

魏義方，國家發(fā)展改革委社會發(fā)展研究所助理研究員、博士。

引言

民以食為天，食以安為先。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，加快完善統(tǒng)一權(quán)威的監(jiān)管體制和制度，落實(shí)“四個(gè)最嚴(yán)”的要求，切實(shí)保障人民群眾“舌尖上的安全”，讓群眾吃的安心放心。食品安全是重大民生問題，也是全面建成小康社會的重要標(biāo)志。保障食品安全，實(shí)施食品安全戰(zhàn)略，完善食品安全法規(guī)制度，加快完善食品監(jiān)管制度，健全食品安全治理體系是“十三五”時(shí)期的重要部署。近年來，隨著網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)尤其是網(wǎng)絡(luò)食品交易規(guī)模增長迅速，與此同時(shí)，食品安全的自身特性與網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)不同于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特征，使得網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管面臨更大的挑戰(zhàn)。

學(xué)者們對網(wǎng)絡(luò)食品安全問題進(jìn)行了較為豐富的探討。關(guān)于網(wǎng)絡(luò)食品安全的相關(guān)概念，孟璇（2015）認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)食品市場是以互聯(lián)網(wǎng)為支持，以食品生產(chǎn)者、經(jīng)營者與消費(fèi)者通過網(wǎng)絡(luò)溝通達(dá)成食品交易，在此期間所形成的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系的總和。從食品安全層次劃分的角度，胡穎廉（2016）指出食品安全概念包括糧食數(shù)量安全、食品質(zhì)量安全和食物營養(yǎng)安全三個(gè)不同的層面。筆者認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)食品市場是互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)食品產(chǎn)業(yè)的融合，網(wǎng)絡(luò)食品交易是通過互聯(lián)網(wǎng)交易平臺（包括第三方平臺或自建網(wǎng)站）進(jìn)行食品銷售和餐飲服務(wù)的經(jīng)營活動。本文對食品安全的考量更多的側(cè)重于食品質(zhì)量安全。關(guān)于網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管的必要性以及當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管存在的主要問題，已有研究指出，信息不對稱是食品市場的典型特征，也是網(wǎng)絡(luò)食品安全問題的主要原因，與傳統(tǒng)食品兼具搜尋品、經(jīng)驗(yàn)品和信任品的特性相比較，網(wǎng)絡(luò)食品信息不對稱問題更為突出，食品安全作為典型的公共產(chǎn)品還具有顯著外部性特征（封俊麗，2016）。從企業(yè)的食品質(zhì)量安全決策角度，市場信用（聲譽(yù)）是促使企業(yè)自愿供給安全食品的重要因素。但由于社會整體信用缺失，企業(yè)信用和個(gè)人信用評估體系不完善，僅以消費(fèi)者的購后評價(jià)為基礎(chǔ)而建立的信用機(jī)制無法很好地起到激勵作用（封俊麗，2013）。網(wǎng)絡(luò)食品交易自身的市場失靈需要政府加以監(jiān)管，但與快速發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)相比，政府監(jiān)管還存在明顯缺位。缺乏信息公開機(jī)制，且網(wǎng)絡(luò)食品市場的虛擬性不利于監(jiān)管部門信息獲取，網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營跨地區(qū)的線上銷售模式也增加了監(jiān)管的難度（孟璇，2015）。

現(xiàn)有研究指出了食品安全監(jiān)管存在的一些問題，但對于網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管問題屢禁不止的根本原因的剖析尚有待深入，對網(wǎng)絡(luò)食品交易與傳統(tǒng)食品交易的區(qū)別和特點(diǎn)以及由此對監(jiān)管帶來的影響等的研究還相對不足。那么，新興的網(wǎng)絡(luò)食品交易方式究竟對網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管帶來了哪些挑戰(zhàn)？網(wǎng)絡(luò)食品安全問題頻發(fā)背后的原因有哪些？食品安全監(jiān)管體制機(jī)制如何及時(shí)調(diào)整創(chuàng)新，以適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)帶來的挑戰(zhàn)？本研究圍繞上述問題，深入探析網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管的新動態(tài)和新挑戰(zhàn)，并運(yùn)用智慧監(jiān)管等新的監(jiān)管理念，為推進(jìn)新業(yè)態(tài)的監(jiān)管、完善市場發(fā)展提出相應(yīng)的對策建議。

一、網(wǎng)絡(luò)食品市場發(fā)展的現(xiàn)狀和特征

隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的普及和快速推廣，我國網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)市場迅猛發(fā)展，用戶規(guī)模和銷售總額持續(xù)增長。與傳統(tǒng)的食品實(shí)體交易相比，網(wǎng)絡(luò)食品市場在生產(chǎn)方式、交易模式、消費(fèi)行為等方面有著不同的特征。

（一）網(wǎng)絡(luò)食品市場發(fā)展基本情況

1.消費(fèi)規(guī)模龐大

近年來我國網(wǎng)絡(luò)零售交易額持續(xù)保持全球第一位，是世界第一大網(wǎng)絡(luò)購物市場。2016年，我國網(wǎng)絡(luò)零售交易額達(dá)5.16萬億元，在網(wǎng)絡(luò)商品零售中食品網(wǎng)購是重要品類。中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）統(tǒng)計(jì)調(diào)查顯示，全國網(wǎng)絡(luò)購物用戶由2006年的3357萬人增加至2016年的4.67億人，占網(wǎng)民的比例達(dá)63.8%，2017年上半年網(wǎng)上外賣用戶規(guī)模同比增速達(dá)41.6%。網(wǎng)絡(luò)交易成為消費(fèi)者購買食品的重要方式之一。據(jù)《全國食品安全調(diào)查報(bào)告》顯示，在購買食品的場所選擇中，有近40%

的消費(fèi)者選擇在網(wǎng)店購買食品。

2.增長勢頭迅猛

隨著網(wǎng)購用戶規(guī)模的快速增長，消費(fèi)水平的持續(xù)提升，包括食品網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)在內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)購物增長顯著。CNNIC數(shù)據(jù)顯示，2006—2016年，全國網(wǎng)絡(luò)零售交易額由258億元增加至51556億元，年均增速達(dá)69.9%，占社會消費(fèi)品零售總額的比重由2006年不足4%增加至2016年的15.5%。近年來，隨著交易規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大，增速有所放緩。2016年，全國網(wǎng)絡(luò)零售額同比增長26.2%，其中，食品類增速顯著，達(dá)到28.5%。

3.消費(fèi)潛力巨大

盡管我國已成為全球最大網(wǎng)絡(luò)購物市場，但與發(fā)達(dá)國家相比，互聯(lián)網(wǎng)普及率和網(wǎng)絡(luò)購物滲透率（網(wǎng)購用戶數(shù)量占網(wǎng)民數(shù)量的比例）還有較大的提升空間，隨著居民消費(fèi)水平的持續(xù)增長，網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)還有較大的潛力。當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)購物已成為多數(shù)網(wǎng)民消費(fèi)習(xí)慣。截至2017年6月，我國互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)54.3%，網(wǎng)絡(luò)購物滲透率在60%左右。即國人中50%以上為網(wǎng)民，網(wǎng)民中60%左右為網(wǎng)絡(luò)購物用戶，而發(fā)達(dá)國家網(wǎng)絡(luò)普及率和網(wǎng)購滲透率分別在80%以上和70%以上。未來一段時(shí)期，隨著信息化加速推進(jìn)，我國網(wǎng)民和網(wǎng)絡(luò)購物者數(shù)量有望持續(xù)增長，網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)市場蘊(yùn)含較大空間。

（二）網(wǎng)絡(luò)食品市場主要特征

1.低成本

與傳統(tǒng)的實(shí)體經(jīng)營方式相比，網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營具有顯著的成本優(yōu)勢。對網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營者來說，首先，降低了交易成本。與傳統(tǒng)商品流通模式相比，網(wǎng)絡(luò)交易模式為食品生產(chǎn)經(jīng)營者與消費(fèi)者建立了直接溝通交易的渠道，縮短了從產(chǎn)品到餐桌的距離，減少了流通環(huán)節(jié)，提高了商品的流通效率。其次，網(wǎng)店運(yùn)營成本更低。網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營由于不需要實(shí)體商店，房租成本明顯低于實(shí)體經(jīng)營，且消費(fèi)者自行下單等參與程度的提高也減少了運(yùn)營所需人力成本。此外，對網(wǎng)絡(luò)食品消費(fèi)者來說，網(wǎng)絡(luò)購物的便捷性也減少了自身的時(shí)間成本。

2.高靈活性

一方面，網(wǎng)絡(luò)食品市場具有生產(chǎn)分散性特征?；ヂ?lián)網(wǎng)為分散在不同地理區(qū)位的廣大生產(chǎn)者建立了信息共享和交流協(xié)作平臺，網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺往往連接了大量分散在各地的食品生產(chǎn)經(jīng)營者。例如，“百度外賣”在成立一年半的時(shí)間內(nèi)就入駐了分布于全國100多個(gè)大中城市的數(shù)十萬家餐飲商戶。另一方面，網(wǎng)絡(luò)食品銷售流動性強(qiáng)。網(wǎng)絡(luò)交易方式打破了傳統(tǒng)食品銷售方式下的時(shí)間和區(qū)域限制，交易時(shí)間上更為靈活，跨區(qū)域流通更為便捷。隨著農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)直銷、生鮮電商、進(jìn)口食品電商等快速發(fā)展，網(wǎng)民進(jìn)行食品網(wǎng)絡(luò)購物的比例也持續(xù)提高。

3.交易虛擬性

線上交易的虛擬性是網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營的突出特征之一。網(wǎng)絡(luò)購物過程中消費(fèi)者既看不到也摸不著實(shí)物產(chǎn)品，無法通過傳統(tǒng)購物環(huán)境下的觀察或?qū)嶋H品嘗等方式對真實(shí)的產(chǎn)品進(jìn)行直觀的挑選體驗(yàn)，只能通過瀏覽網(wǎng)絡(luò)上相應(yīng)的圖片或文字描述等信息進(jìn)行選擇判斷，難以掌握食品真實(shí)質(zhì)量信息。

4.強(qiáng)交互性

網(wǎng)絡(luò)社會具有典型的開放性，網(wǎng)絡(luò)食品交易中生產(chǎn)經(jīng)營者與消費(fèi)者之間、消費(fèi)者與消費(fèi)者之間利用網(wǎng)絡(luò)平臺交流互動更為頻繁，消費(fèi)者對產(chǎn)品信息或品牌的網(wǎng)絡(luò)評價(jià)是食品網(wǎng)購者在網(wǎng)絡(luò)虛擬交易中進(jìn)行質(zhì)量判斷的關(guān)鍵因素。CNNIC調(diào)查表明，網(wǎng)絡(luò)口碑已超過價(jià)格因素，成為網(wǎng)購用戶決策時(shí)最為關(guān)注的第一位因素，關(guān)注度達(dá)77.5%。

二、網(wǎng)絡(luò)食品安全問題的表現(xiàn)形式與發(fā)展態(tài)勢

隨著網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)市場的迅猛發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營“野蠻生長”增長下網(wǎng)絡(luò)食品安全問題備受關(guān)注?！度珖称钒踩{(diào)查》顯示，消費(fèi)者認(rèn)為網(wǎng)店是僅次于路邊早（夜）市或小攤販之外的最易出現(xiàn)食品安全問題的場所，57.13%的受訪者表示網(wǎng)店最容易出現(xiàn)食品安全問題。

（一）網(wǎng)絡(luò)食品安全問題的主要表現(xiàn)形式

一是無許可經(jīng)營。根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》的相關(guān)規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依法取得食品生產(chǎn)經(jīng)營許可。當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)食品交易平臺準(zhǔn)入機(jī)制不健全，準(zhǔn)入門檻往往過低，缺乏對入駐企業(yè)商戶的嚴(yán)格資質(zhì)審核，網(wǎng)絡(luò)平臺中無證經(jīng)營的商戶、黑作坊等情況并不罕見，網(wǎng)絡(luò)食品的衛(wèi)生狀況和質(zhì)量安全更無法保障。

二是發(fā)布虛假信息。網(wǎng)絡(luò)交易的虛擬性特點(diǎn)使得網(wǎng)絡(luò)食品消費(fèi)者的購買決策很大程度上依賴網(wǎng)站發(fā)布的食品信息，網(wǎng)絡(luò)食品生產(chǎn)經(jīng)營者網(wǎng)上發(fā)布信息不真實(shí)，不完整，與實(shí)物信息不一致，“線上高大上、線下臟亂差”，誤導(dǎo)消費(fèi)者購買問題食品，是網(wǎng)絡(luò)食品安全又一常見表現(xiàn)形式。如一些網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營者不明確告知產(chǎn)品保質(zhì)日期等信息，消費(fèi)者購買到變質(zhì)過期食品的情況屢見不鮮。

三是消費(fèi)者隱私泄露。除了網(wǎng)絡(luò)食品質(zhì)量安全問題之外，網(wǎng)絡(luò)食品交易過程中消費(fèi)者個(gè)人信息資料被公開、轉(zhuǎn)讓等用戶隱私受到侵犯泄露等問題亦不容忽視。諸如買家給予賣家差評后收到短信電話騷擾、被泄漏轉(zhuǎn)賣個(gè)人信息等“差評給不起，隱私受威協(xié)”的新聞報(bào)道時(shí)有發(fā)生。中國消費(fèi)者協(xié)會發(fā)布的《消費(fèi)者個(gè)人信息網(wǎng)絡(luò)安全狀況報(bào)告》顯示，網(wǎng)絡(luò)個(gè)人信息被泄漏的情況極為普遍，約2/3的受訪者在過去一年內(nèi)個(gè)人信息曾被泄漏或竊取。

（二）網(wǎng)絡(luò)食品安全態(tài)勢

網(wǎng)絡(luò)食品市場的特殊屬性既為網(wǎng)絡(luò)食品交易的快速發(fā)展提供了機(jī)遇，也面臨著新的挑戰(zhàn)，與傳統(tǒng)的食品交易方式下所發(fā)生的食品安全問題相比，網(wǎng)絡(luò)食品安全問題呈現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)。

1.網(wǎng)絡(luò)食品安全隱蔽性問題更強(qiáng)

首先，信息不對稱，質(zhì)量安全不易辨別。網(wǎng)絡(luò)食品交易中，消費(fèi)者難以通過傳統(tǒng)實(shí)體交易方式下的鑒別方式對網(wǎng)絡(luò)食品安全信息進(jìn)行評估，消費(fèi)者信息劣勢地位更為明顯，網(wǎng)絡(luò)食品生產(chǎn)經(jīng)營者更容易通過網(wǎng)絡(luò)虛擬性提供虛假信息、隱藏真實(shí)身份信息。以網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺為例，媒體曝光“餓了么”等問題以來，各地對網(wǎng)絡(luò)訂餐的監(jiān)管查處力度不斷加大，但問題餐館的偽裝手法也持續(xù)翻新，從證照不符到“陰陽地址”“一證多店”，再到查處下線后改頭換面換個(gè)招牌再次上線等等。對于網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)者鑒別信息的重要方式網(wǎng)絡(luò)口碑和店鋪信用來說，則催生“刷單炒信”以虛假交易提高網(wǎng)絡(luò)賣家信譽(yù)等破壞網(wǎng)絡(luò)信用評價(jià)機(jī)制行為。

其次，分布散、環(huán)節(jié)多、范圍廣，加劇網(wǎng)絡(luò)食品安全復(fù)雜性。網(wǎng)絡(luò)食品市場生產(chǎn)經(jīng)營者分布散、遍布范圍廣泛且涉及環(huán)節(jié)多等特點(diǎn)，也進(jìn)一步增加了網(wǎng)絡(luò)食品安全問題的復(fù)雜性。在網(wǎng)絡(luò)食品信息發(fā)布環(huán)節(jié)，會出現(xiàn)提供虛假信息等問題；在第三方平臺，則存在對入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營者資質(zhì)審查登記把關(guān)不嚴(yán)等問題；在線上線下結(jié)算環(huán)節(jié)，還可能出現(xiàn)支付安全問題；在運(yùn)輸配送環(huán)節(jié)，則存在物流派送保鮮保溫等存儲運(yùn)輸條件不達(dá)標(biāo)等隱患。

最后，交易虛擬性下消費(fèi)者維權(quán)難。一方面，網(wǎng)絡(luò)食品市場作為新興業(yè)態(tài)，當(dāng)前政府監(jiān)管尚未跟上發(fā)展速度，對消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)仍有缺失，網(wǎng)絡(luò)食品安全出現(xiàn)問題后消費(fèi)者缺乏有效的維權(quán)方式，往往存在投訴無門的情況。另一方面，對網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)行為來說，由于網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營的虛擬性，往往造成消費(fèi)者舉證難、監(jiān)管者調(diào)查取證難等，對監(jiān)管手段和監(jiān)管方式帶來新的挑戰(zhàn)。

2.網(wǎng)絡(luò)食品安全流動性風(fēng)險(xiǎn)更為突出

網(wǎng)絡(luò)食品市場的高靈活性加大了網(wǎng)絡(luò)食品安全問題的流動性風(fēng)險(xiǎn)，網(wǎng)絡(luò)食品跨區(qū)域性問題突出。網(wǎng)絡(luò)食品生產(chǎn)經(jīng)營者分散，食品的生產(chǎn)、銷售和消費(fèi)地往往不在同一地區(qū)，網(wǎng)絡(luò)食品跨省市、跨地域甚至跨國等異地購買情況普遍，常常出現(xiàn)異地維權(quán)問題，容易出現(xiàn)監(jiān)管真空。對于問題網(wǎng)絡(luò)食品，網(wǎng)絡(luò)食品的生產(chǎn)經(jīng)營者所在地，與網(wǎng)絡(luò)食品交易的第三方平臺所在地，與消費(fèi)者購買所在地分屬不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的情況下，不同監(jiān)督管理部門管轄權(quán)如何劃分，以及中央、省、市、縣以及基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)食品安全事權(quán)界定劃分等問題都有待厘清。網(wǎng)絡(luò)食品安全跨區(qū)域治理問題愈加緊迫。

3.網(wǎng)絡(luò)食品安全敏感性更高

與傳統(tǒng)實(shí)體交易購買方式相比，網(wǎng)絡(luò)食品購物人群的年齡結(jié)構(gòu)更輕，收入水平更高，對食品安全的相關(guān)知識掌握得更為豐富，相應(yīng)的維權(quán)意識更強(qiáng)，對網(wǎng)絡(luò)食品安全的敏感性也更高。從網(wǎng)絡(luò)食品購物人群的特征來看，《食品網(wǎng)購白皮書》顯示28～38歲中青年全體占全部食品網(wǎng)購者的近半比重，職業(yè)分布上白領(lǐng)人群占近半比重。2016年上半年，全國工商系統(tǒng)累計(jì)受理網(wǎng)絡(luò)購物投訴10.1萬件，同比增長了66.2%。如何應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)食品新業(yè)態(tài)帶來的諸多難題，切實(shí)保障網(wǎng)絡(luò)食品消費(fèi)者的合法權(quán)益成為食品安全監(jiān)管的新挑戰(zhàn)。

三、網(wǎng)絡(luò)食品安全頻發(fā)的原因分析

與快速發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)食品市場相比，監(jiān)管體制機(jī)制、監(jiān)管手段與方法同網(wǎng)絡(luò)食品市場的發(fā)展態(tài)勢還不匹配，如何處理好市場發(fā)展與行業(yè)規(guī)范之間的關(guān)系，如何破解網(wǎng)絡(luò)食品市場競次的難題，以及如何創(chuàng)新監(jiān)管模式，在更好地發(fā)揮政府監(jiān)管作用的同時(shí)，更加有效地發(fā)揮市場與社會力量的積極性，有效促進(jìn)政府監(jiān)管與社會治理良性互動是確保網(wǎng)絡(luò)食品安全的重要考量。

（一）市場發(fā)展與行業(yè)規(guī)范關(guān)系尚未理順：如何處理發(fā)展與規(guī)范的關(guān)系

網(wǎng)絡(luò)食品市場的快速發(fā)展在為消費(fèi)者提供了便捷的就餐方式的同時(shí)，還提供了大量的就業(yè)崗位，推動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但行業(yè)發(fā)展初期網(wǎng)絡(luò)食品市場無序發(fā)展、快速擴(kuò)張背后隱藏了諸多質(zhì)量安全隱患。網(wǎng)絡(luò)食品新型業(yè)態(tài)的興起既有互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的意愿，也存在消費(fèi)者便捷用餐的市場需求。隨著近年來網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管法律法規(guī)的出臺，監(jiān)管力度的加大，在執(zhí)行監(jiān)管相關(guān)規(guī)定要求的同時(shí)，如何扶持創(chuàng)業(yè)、促進(jìn)市場良性發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“有溫度”的監(jiān)管，需要新的監(jiān)管理念和監(jiān)管方式的創(chuàng)新。理順和處理好網(wǎng)絡(luò)食品市場發(fā)展與行業(yè)規(guī)范之間的關(guān)系逐漸凸顯。

（二）監(jiān)管方式難以適應(yīng)新業(yè)態(tài)發(fā)展：如何破解市場競次的難題

網(wǎng)絡(luò)食品交易新的發(fā)展業(yè)態(tài)下，網(wǎng)絡(luò)食品交易平臺對入駐企業(yè)商戶的資質(zhì)審核不夠嚴(yán)格，網(wǎng)絡(luò)平臺中無證經(jīng)營的商戶、黑作坊等情況屢屢曝光甚至手段翻新，網(wǎng)絡(luò)食品的衛(wèi)生狀況和質(zhì)量安全更無法保障，與傳統(tǒng)監(jiān)管方式難以適應(yīng)新的業(yè)態(tài)發(fā)展不無關(guān)系。尤其是網(wǎng)絡(luò)平臺在以擴(kuò)展搶占市場為主要目標(biāo)的競爭環(huán)境下，產(chǎn)生了市場“競次”問題?；ヂ?lián)網(wǎng)餐飲平臺企業(yè)搶占市場階段，為吸引入網(wǎng)商戶和消費(fèi)者，傾向以降低市場門檻換取市場份額，形成了劣幣驅(qū)逐良幣的競次怪圈。以“命令控制”式的傳統(tǒng)監(jiān)管方法，即以法律法規(guī)的形式制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)、行政許可等，對不遵從的行為進(jìn)行處罰或采取行政強(qiáng)制措施等，已難以應(yīng)對和解決新業(yè)態(tài)下產(chǎn)業(yè)的新問題。如《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》規(guī)定，“網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺提供者未按要求建立食品生產(chǎn)經(jīng)營者審查登記、食品安全自查等制度的或者未公開以上制度的，拒不改正的，處5000元以上3萬元以下罰款”。但對以市場擴(kuò)張為目的，背后動輒數(shù)十、上百億元巨額融資支持的互聯(lián)網(wǎng)平臺來說難以真正起到警示作用。

（三）監(jiān)管模式有待改革創(chuàng)新：如何處理政府與市場、社會的關(guān)系

1.在政府內(nèi)部，多部門監(jiān)管的困境仍然存在

我國食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革經(jīng)歷了從“九龍治水”到“三位一體”的轉(zhuǎn)變。2013年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)由過去的國務(wù)院食品安全委員會和衛(wèi)生部（現(xiàn)國家衛(wèi)計(jì)委）牽頭，農(nóng)業(yè)部、國家質(zhì)檢總局、國家工商總局、國家藥監(jiān)局等部門分段監(jiān)管的格局，轉(zhuǎn)變?yōu)橛晒茉搭^的農(nóng)業(yè)部門、管生產(chǎn)流通和消費(fèi)的食藥部門、負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)評估與標(biāo)準(zhǔn)制定的衛(wèi)生部門三家組成的趨向于一體化的監(jiān)管體制新架構(gòu)。新一輪食品監(jiān)督管理體制改革推進(jìn)了監(jiān)管部門一體化，通過監(jiān)管職能整合減少了監(jiān)管環(huán)節(jié)，但食品安全領(lǐng)域多部門監(jiān)管的架構(gòu)仍未改變（胡穎廉，2016），帶來監(jiān)管成本增加、監(jiān)管缺位、問責(zé)困難等問題（馬英娟，2015）。網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管如何有效協(xié)同部門、提升監(jiān)管效率的問題仍然存在。如對網(wǎng)絡(luò)食品生產(chǎn)經(jīng)營者網(wǎng)上發(fā)布信息不真實(shí)、虛假宣傳誤導(dǎo)消費(fèi)者等問題，按照相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定歸屬工商部門查處，盡管食藥部門在網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)了一些苗頭性問題，但由于不同部門之間的有效合作機(jī)制尚未建立，帶來網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管的真空。

2.在政府外部，市場與社會的力量發(fā)揮不足

與傳統(tǒng)的食品交易不同，網(wǎng)絡(luò)食品市場生產(chǎn)具有生產(chǎn)分散性、交易虛擬性和高靈活性等特征，線下餐飲商戶多、小、散的特點(diǎn)更為突出，線上交易信息的不對稱性更為明顯，網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管的難度和挑戰(zhàn)也更大。網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營市場主體更為復(fù)雜，新業(yè)態(tài)不斷出現(xiàn)，短期內(nèi)監(jiān)管資源難以匹配監(jiān)管對象的迅速擴(kuò)張。在新的交易方式下，僅僅依靠政府監(jiān)管部門運(yùn)用傳統(tǒng)的監(jiān)管手段已難以切實(shí)有效地實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者的健康保障。在監(jiān)管主體上，當(dāng)前仍以政府監(jiān)管部門為主，企業(yè)、協(xié)會、社會參與不足；在監(jiān)管手段上，以傳統(tǒng)的查處罰款等事后監(jiān)管為主，市場機(jī)制、信息技術(shù)的運(yùn)用不足等等，已成為當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)食品安全問題頻發(fā)的重要原因，迫切需要形成網(wǎng)絡(luò)食品安全多元共治的新格局。

四、完善網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管的政策建議：邁向智慧型監(jiān)管

《牛津監(jiān)管手冊》指出，除了“命令和控制”這一傳統(tǒng)監(jiān)管機(jī)制之外，還可以有很多其他監(jiān)管方式（Baldwin等，2010），而“智慧監(jiān)管”正是許多發(fā)達(dá)國家在近年來監(jiān)管改革中興起的新型監(jiān)管理念之一。Gunningham和Sinclair（1998）在環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域率先提出了“智慧監(jiān)管”的理念，與傳統(tǒng)的命令控制型監(jiān)管理念相比，智慧監(jiān)管理論更強(qiáng)調(diào)新工具的運(yùn)用、更關(guān)注企業(yè)社會等多方參與、更重視激勵性監(jiān)管的作用等（Gunningham和Grabosky，1998），為化解互聯(lián)網(wǎng)社會下的市場監(jiān)管難題提供了新的治理之道。邁向智慧型的網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管，在落實(shí)“四個(gè)最嚴(yán)”，即最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)的同時(shí)，還應(yīng)更多地運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)新工具，更好地發(fā)揮社會共治的作用，并更重視激勵的作用，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管部門、消費(fèi)者、被監(jiān)管企業(yè)的多方共贏。

（一）政府部門：優(yōu)化監(jiān)管機(jī)制

一是探索建立網(wǎng)絡(luò)食品安全追溯體系。探索搭建統(tǒng)一的全鏈條的網(wǎng)絡(luò)食品安全追溯體系，整合企業(yè)、產(chǎn)品、物流等食品質(zhì)量安全信息，對網(wǎng)絡(luò)食品生產(chǎn)、流通運(yùn)輸、餐飲服務(wù)等環(huán)節(jié)實(shí)施信息追溯管理，切實(shí)保障消費(fèi)者的健康和知情權(quán)。統(tǒng)一不同政府部門、不同層級政府之間數(shù)據(jù)接口，有效對接食品藥品監(jiān)管、農(nóng)業(yè)部門、商務(wù)部門等食品安全信息，并積極對接第三方平臺、入網(wǎng)食品經(jīng)營者建立的食品信息溯源系統(tǒng)。強(qiáng)化信息監(jiān)管，及時(shí)公開信息，保證公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

二是提升基層監(jiān)管能力。一方面，積極建立并運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)監(jiān)察系統(tǒng)，以網(wǎng)監(jiān)系統(tǒng)為基礎(chǔ)支持，對重點(diǎn)網(wǎng)站、重點(diǎn)品種開展在線檢查和取證等工作。針對地址不符、實(shí)名不實(shí)等網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺在經(jīng)營過程中的多發(fā)常見問題開展重點(diǎn)核查。另一方面，可對規(guī)模較大的網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺探索派駐監(jiān)管人員，對平臺的經(jīng)營者開展排查，了解平臺的審批條件和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；對新申請的餐飲入網(wǎng)經(jīng)營者提交的證照實(shí)施審核，防止平臺審核人員與業(yè)務(wù)人員以及商家由于自身利益驅(qū)動而履行義務(wù)不實(shí)、發(fā)布虛假信息等情況。

三是強(qiáng)化線上線下同步監(jiān)管。網(wǎng)絡(luò)食品安全保障離不開線上網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營的審查和處置，更離不開線下實(shí)際生產(chǎn)、運(yùn)輸配送等環(huán)節(jié)的安全保障和監(jiān)管。建議在注重線上無證無照商戶排查等基礎(chǔ)上，積極開展線下無證餐飲的清查以及配送運(yùn)輸?shù)染€下環(huán)節(jié)的安全監(jiān)管。對線下無證經(jīng)營、配送運(yùn)輸?shù)炔环舷嚓P(guān)標(biāo)準(zhǔn)等生產(chǎn)經(jīng)營不良行為及時(shí)納入網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營監(jiān)管黑名單管理，并定期向媒體社會公布。

四是加強(qiáng)橫向部門協(xié)作和跨地區(qū)合作。探索建立網(wǎng)絡(luò)食品安全聯(lián)合協(xié)查執(zhí)法機(jī)制，開展食藥、工信、工商、發(fā)改等部門間溝通協(xié)作，共享部門間監(jiān)管信息，聯(lián)合開展網(wǎng)絡(luò)食品查處專項(xiàng)執(zhí)法行動。深化地區(qū)間配合，推動實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)辦案的跨地域辦案無障礙。

（二）行業(yè)企業(yè)：加強(qiáng)行業(yè)自律

行業(yè)組織的協(xié)調(diào)監(jiān)督是政府監(jiān)管的重要補(bǔ)充，行業(yè)企業(yè)的良性發(fā)展可減輕政府監(jiān)管的壓力，提高監(jiān)管的效率，網(wǎng)絡(luò)食品的智慧監(jiān)管離不開發(fā)揮行業(yè)自律的作用，離不開網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營企業(yè)以及第三方平臺的自我監(jiān)管。發(fā)達(dá)國家的市場監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)表明，行業(yè)組織的監(jiān)管作用往往通過設(shè)立嚴(yán)格的入會資質(zhì)和制定行業(yè)規(guī)范兩方面實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律（徐雙敏，2016）。

發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管中行業(yè)組織作用。首先，倡導(dǎo)食品、餐飲服務(wù)行業(yè)協(xié)會組織設(shè)立適宜的入會門檻，以良好的信譽(yù)條件和經(jīng)營口碑作為企業(yè)入會的重要資質(zhì)條件。具有良好聲譽(yù)的行業(yè)組織的入會企業(yè)也會讓消費(fèi)者更加青睞，才能為入會企業(yè)提供更好的保障，進(jìn)而提高入會的吸引力。

其次，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)食品行業(yè)規(guī)范的制定，以行業(yè)規(guī)范提升行業(yè)企業(yè)的社會公信力，更好地促進(jìn)行業(yè)良性發(fā)展和公平競爭。充分發(fā)揮食品、餐飲服務(wù)等行業(yè)協(xié)會正向引導(dǎo)、負(fù)向抵制的作用，推進(jìn)行業(yè)信用體系建設(shè)，發(fā)揮信用評價(jià)的正向激勵、逆向淘汰作用，營造良好市場環(huán)境。

最后，鼓勵行業(yè)協(xié)會積極開展食品安全宣傳培訓(xùn)。通過行業(yè)協(xié)會食品安全法律法規(guī)宣傳解讀和食品安全知識相關(guān)宣傳、培訓(xùn)工作，引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)食品生產(chǎn)經(jīng)營者和第三方平臺自覺履行義務(wù)，推進(jìn)行業(yè)自律。

（三）消費(fèi)者及第三方：積極參與共治

多方參與發(fā)揮社會共治的作用是智慧監(jiān)管的重要理念，網(wǎng)絡(luò)食品市場的高靈活性、強(qiáng)交互性等特征也要求消費(fèi)者以及第三方的積極參與。構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)食品安全多元共治體系，變單一政府監(jiān)管主體為政府監(jiān)管、市場機(jī)制、社會監(jiān)督等政府、企業(yè)、協(xié)會、公眾、新聞媒體多元主體共治。鼓勵第三方平臺將消費(fèi)者評價(jià)信息和政府監(jiān)管信息等納入入網(wǎng)餐飲商戶的信用評價(jià)體系，引入消費(fèi)者和政府部門的多維評價(jià)，提供入網(wǎng)餐飲商戶按照食品安全指標(biāo)由高至低的搜索排名，為消費(fèi)者提供更高食品安全質(zhì)量保障，激勵入網(wǎng)商戶提升自身食品安全水平，促進(jìn)入網(wǎng)餐飲企業(yè)規(guī)范自律。加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)教育，拓展消費(fèi)者監(jiān)督舉報(bào)渠道，鼓勵以大數(shù)據(jù)等新興網(wǎng)絡(luò)技術(shù)便捷消費(fèi)者投訴舉報(bào)方式、減輕消費(fèi)者舉證成本。

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