李曉鳳

社會工作人才隊伍的專業(yè)化職業(yè)化新發(fā)展是一個較寬泛的議題，我主要從深圳社工人才保障的政策創(chuàng)新與立法角度，談談社會工作職業(yè)化專業(yè)化的新發(fā)展。

我認為，為了持續(xù)保證一線社工的服務質量，讓社會工作專業(yè)變得更加有力量，僅僅講社工情懷是不夠的，應從人才保障與激勵角度，讓助人的社會工作“天使”有尊嚴的生活。如此，借助社工人才激勵政策與立法保證的發(fā)展契機，中國社會工作在10年發(fā)展的“臨界點”上，仍然可以窺見到“希望”的遠景，讓社工專業(yè)走得更遠！以下我從四個方面談談我的看法。

一、社會工作人才隊伍的專業(yè)化職業(yè)化困境

在中國社會工作的嵌入性發(fā)展模式中，伴隨人員、服務與制度的嵌入，社工既要快速適應中國行政化的服務體系又要保持專業(yè)的獨立性，既要完成基層政府的期待又要完成專業(yè)交代，既要遵循社會工作國際化通則又要尋找本土發(fā)展空間甚至創(chuàng)造本土服務模式。這對年輕的社工來說是一個嚴峻的挑戰(zhàn)，勢必面臨專業(yè)化職業(yè)化的發(fā)展困境。

比如，民辦社工機構怕“丟標”，在整個服務傳送中以評估為中心，為了評估而評估。相應地，機構行政管理者十分重視管理主義背景下的規(guī)范化與文書標準化，致使社工變成了“寫工”，不是“做工”，未深入到服務對象之中提供“外展服務”。隨之，在行政化的用人單位中，社會工作者變成了上班打卡、寫文書、貼海報等，逐漸“官僚化”并遠離了社工的專業(yè)使命。與此同時，社會工作者的專業(yè)性自主性漸漸弱化，難以彰顯“專業(yè)的不可替代性”，其主要表現如下。其一、個案工作“會談化”。既缺乏個人層面的微觀診斷與治療技術，又缺乏從宏觀結構分析個案問題，不能從個案的宏觀層面倡導社會改良。其二、小組工作“游戲化”。因缺乏小組動力分析，不能將康娛性的游戲小組，轉變?yōu)橐庾R醒覺自升小組與自助互助小組，直至培育居民的自組織。其三、社區(qū)工作“臨時化、碎片化”。因社區(qū)定位不清楚，致使社區(qū)服務項目沒有特色，并缺乏社會動員與跨界資源整合。其四、服務成效數量化。即重視服務數量評估，弱化服務質量評估，并且割裂微觀與宏觀社會工作。相應地，只有短期服務成效，缺乏中期的“社會行動者”評估、以及長期的影響公共政策與社會政策改變評估等。其五、在“嵌入性發(fā)展”中行政化。既沒有形成中國本土社會工作的實踐智慧，也沒有在“新時代”的社會發(fā)展脈絡中形成中國社會工作特色的話語體系。

在上述工作壓力尤其是文書壓力下，許多一線社工患有文書“拖延癥”，加之薪酬較低，在珠三角高成本的生活壓力中感覺很“累”。由此，一線社會工作者流失率較高，職業(yè)認同度低，其專業(yè)服務難以實現多元交代。我認為，造成上述困境的“瓶頸問題”，不僅僅是社工的情懷問題，更重要的是如何保障這個群體的工資待遇及建立社工人才激勵體系。如此，才能吸引高層次高素質的一線社工，逐步完成中國社工的本土化創(chuàng)新。正如我前面所分析，中國年輕的社會工作者在完成社會工作的“嵌入”、“轉軌”、“創(chuàng)新”之中，沒有國際社工經驗可以借鑒，他們需要在本土社工實踐中去嵌入、去發(fā)展、去創(chuàng)新，以此發(fā)展中國社工的本土實踐智慧及形成本土社工話語體系，這是一個非常重量級的工作，需要年輕的社工創(chuàng)造世界社工的奇跡。但是，目前一線社工的薪酬不能吸引名校社工專業(yè)的高級人才，難以保障一線社工的不流失，難以讓大多數社工在堅守專業(yè)使命中有力回應中國本土社工的各種挑戰(zhàn)。因此，迫切需要從政策和立法入手，關懷年輕的社會工作者群體，保障并完善現代社會工作職業(yè)制度尤其是酬薪激勵問題。

二、社會工作人才隊伍建設的政策創(chuàng)新

2017年深圳市鹽田區(qū)民政局委托我主持了鹽田區(qū)社會工作人才激勵體系研究課題。在文獻回顧之前，課題組在“盤點”鹽田區(qū)社會服務項目時發(fā)現，鹽田區(qū)社工職業(yè)化專業(yè)化存在較大的困境，其主要表現為：一是收入偏低。從深圳市一線社工的薪酬看，2007年深圳市政府購買價是每年每人平均工資7萬元，月平均工資3233元，2016年上升為每年每人9.3萬元，月平均工資7480元，但扣掉各種費用后，2016年社工實際到手的工資低于市平均水平。二是鹽田區(qū)社工流失率高于深圳市。以2016年為例，深圳市社工流失率小于20%，但鹽田區(qū)社工流失率為33.6%。鹽田區(qū)社工流失率為什么如此高呢？課題組認為，其中的一個痛點問題或深層次原因是社工人才激勵政策滯后。因為深圳市社會工作“1+7政策文件”是10年前頒布的，10年之后深圳市物價房價漲了幾倍，而人才政策與工資并沒有較大的改變。同時，深圳市級層面出臺“一線社工酬薪提升與人才激勵政策”阻力多、壓力大，鹽田區(qū)則可以率先做出小規(guī)模的試驗探索。

在上述背景下，我迅速組建跨地區(qū)的研究團隊，在短短的一年時間中全力投入課題研究及展開了“攻堅戰(zhàn)”，最后形成了1個核心文件與3個配套性文件，即“1+3政策文件”。之后，經過鹽田區(qū)民政局、鹽田區(qū)社協的修改之后， 2018年農歷新年之際鹽田區(qū)政府在官網上公布了“1+3政策文件”，隨后社工圈微信刷爆了這條信息。課題組認為，鹽田區(qū)社會工作“1+3政策文件”的正式出臺，對于推動中國社工職業(yè)化專業(yè)化的“跨越式轉變”具有劃時代意義。簡單地說，這個政策制度至少具有四個創(chuàng)新：一是創(chuàng)新社會工作人才定級，破解社工職業(yè)發(fā)展的 “天花板”困境;二是創(chuàng)新社工人才薪酬分配，破解社工“干長干短一個樣”困境;三是創(chuàng)新社工人才監(jiān)測評價，破解社工“干多干少一個樣”困境;四是創(chuàng)新社工人才激勵路徑，激發(fā)社工提升專業(yè)素質與拓展服務項目，破解社工“專業(yè)不可替代性”的困境。

概括地說，在“1+3政策文件”中，1個核心文件是“鹽田區(qū)社會工作人才隊伍建設實施意見”，即總綱。無疑，核心文件的功能是統領鹽田區(qū)社會工作人才總基調，發(fā)揮社會工作者保民生、化解社會矛盾的專項社會治理、以及調整社會關系的基本公共服務功效，也指明了鹽田區(qū)領先深圳市建立社會工作人才職業(yè)發(fā)展的路徑。而3個配套文件如下：其一、《鹽田區(qū)社會工作人才職業(yè)分級與晉升管理辦法》。這是一個“基石性”文件，提出了社會工作人才4層9級的職業(yè)分級。其中最高的1級工資是每年每個社工為256722元，應發(fā)工資是每個社工每月為15500元，也有最低層的9級工資。換言之，不是每個一線社工都能拿到每月10000元以上，這個薪酬體系是不斷激勵社工發(fā)展的。其二、《鹽田區(qū)社會工作人才激勵辦法》。這是一個“補充性”文件，提出了梯級人才（領軍人才、中高級人才、一般人才）的激勵途徑與方法。同時，激勵標準諸多，如職業(yè)資格證書、課題研究、項目創(chuàng)新、新服務崗位開發(fā)、重大疾病救助、住房補貼、職業(yè)責任險、慰問金、培訓交流、進修激勵（如在職攻讀社工碩士）、行業(yè)平均獎等，均納入了人才激勵范圍。由此，拓展并提升了社會工作激勵范圍和措施，以吸引高端人才服務鹽田。其三、《鹽田區(qū)社會工作人才監(jiān)測評價實施細則》。這是一個“保障性”文件，是監(jiān)測社會工作人才激勵體系實施效果的有效工具。課題組參照美國、澳大利亞、韓國、中國港臺與內地社會工作人才評價體系，通過專家權重法調查等，建立了鹽田區(qū)社會工作人才評價體系與考核標準。這個評價標準在重視社工的思想道德、專業(yè)價值觀、工作態(tài)度之時，突顯了能力為本與成效（含績效）評估，將自評與他評相結合，重視并相信社工自評，評價指標盡量簡潔。此外，在監(jiān)測評價中也加入過程評估，如問責、突擊檢查等監(jiān)察。如果評估與監(jiān)察不合格，則實施退出機制。

三、深圳社會工作立法研究的初探

我覺得一線的社工很苦，很多是從志愿者轉過來，他們沒有接受社會工作本科的嚴格訓練。同時，社會工作者的職責不清，權力與義務不明晰，致使許多一線社會工作者承擔了繁重的行政性工作攤派、專業(yè)服務空間被擠壓，并要求撰寫高水平的文書，這是非常苦惱之事。但是，一線社工因怕用人單位的“差評”不敢推卸行政工作。對此，如何幫助一線社工呢？我認為，應從社會工作立法角度來回應上述問題。如此，我率領研究團隊從去年開始承接社會工作立法研究課題。在《社會工作與管理》2018年第2期雜志上，我們發(fā)表了前期研究成果。

無疑，社會工作立法主要回應的是社會工作者福利待遇較低、職位不高、晉升途徑短缺、部分人力遭到挪用、工作日益繁重以及社工流動性偏高等問題。在前期研究中，我們主要是借鑒了臺灣《社會工作師》立法經驗。臺灣社會工作從1977年開始面臨著深圳社工職業(yè)化專業(yè)化發(fā)展的相似困境，但臺灣社工界為推動專業(yè)發(fā)展與爭取權益奮斗了20年，最后推動了《社會工作師》立法的出臺，促使臺灣社會工作職業(yè)化邁向跨越式發(fā)展。從這個角度看，開展社會工作立法研究，能夠有力回應深圳社工職業(yè)化專業(yè)化的困境。比如，許多民眾不明白社會工作者是干什么的，將社工等同于義工。同時，諸多用人單位不清楚社工的職責，常常讓社工做義工或抄寫行政文書等，但又覺得社工的服務沒有“專業(yè)不可替代性”。對此，通過社會工作立法，可以從法律上確定社會工作者的職責，區(qū)分社會工作者的核心服務與邊緣服務等，讓社工有一定的專業(yè)服務空間與專業(yè)自主性，以確保專業(yè)服務質量、維護服務對象的權力。同時，社會工作者面臨服務對象投訴、社工機構陷入管理混亂及涉及職業(yè)倫理困境或法律糾紛時，也可以依靠社會工作立法來處理?？傊?，深圳社會工作立法主要回應的問題包括，確立社會工作職業(yè)地位;監(jiān)管社會工作服務質量;維護服務對象合法權益;規(guī)范行業(yè)組織運作等。而社會工作回歸法制軌道，可以較好保護社會工作者、服務對象及社工機構，促進深圳社工邁向專業(yè)化職業(yè)化的發(fā)展。

不過，通過比較深圳與臺灣社會工作立法，課題組發(fā)現，深圳社會工作立法的基本思路不同于臺灣，其主要表現為：其一、以政府為主，由民政局牽頭自上而下推動社工立法。其二、立法過程應注重“專家參與和民間參與”的并重。其三、以制定社會工作法為最終目標。深圳可以先制定主體的《社會工作者條例》，但先制定這個條例既耗時耗力，又容易引起與現行民政法規(guī)的沖突。這樣，深圳應將制定《社會工作條例》作為優(yōu)先目標。此外，課題組認為，深圳社會工作立法的基本框架包括：總則，社會工作者，社會工作機構，政府社會工作職責，社會工作行業(yè)協會，法律責任，附則等。

四、社會工作人才隊伍專業(yè)化職業(yè)化的新發(fā)展

2018年1月23日，中共深圳市委辦公廳、深圳市人民政府辦公廳委托專家學者撰寫了“職業(yè)化背景下我市社工行業(yè)發(fā)展存在的問題與建議”，并呈報給了國務院。筆者認為，我國社工人才隊伍的職業(yè)化專業(yè)化雖然面臨著諸多困難，但通過政策與立法創(chuàng)新，我們有理由相信，社會工作將有著廣闊的發(fā)展空間。這是因為，如果社工人才激勵有了政策與法律保障，比如像深圳鹽田區(qū)政府一樣，敢于把一線社工最高工資定為每人每年256722元，一定能吸引優(yōu)質的社工人才，以有力回應社工流失率較高、服務質量較差等問題。同時，未來中國社工的專業(yè)化職業(yè)化發(fā)展也會加速，并在回應中國社會問題、提升人民的幸福生活中建立起中國特色的專業(yè)社工話語權與話語體系。

最后我想說，面對中國社工現今的發(fā)展困境，我們不要太急。因為西方社工經歷了100年，中國和深圳只有10年。展望未來，隨著中國政府購買服務與購買崗位工資的增加，無論是沿著社工體制外的嵌入，還是體制內社工內生模式的發(fā)展，社工的專業(yè)性將滲透于不同的社會建設及社會服務領域。從這個角度看，借助社工人才激勵政策與法律制度的創(chuàng)新，越來越多的高素質社工將在不同場域展開跨界合作，并采用結盟模式推進中國社會服務與公益項目的融合及創(chuàng)新。到那時，中國社會工作會變得強大有力，中國特色社會工作模式也會慢慢生成。不僅如此，社工專業(yè)服務可以協助人民獲得更多選擇生活的自由，獲得生命的尊嚴及通往幸福生活之路。