摘要：自2013年10月起，上海等自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先后進(jìn)行了外商投資審批體制改革試點(diǎn)，探索準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理模式。一系列改革創(chuàng)新舉措大大提升了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的投資便利化、監(jiān)管規(guī)范化水平及開放度和透明度，獲得了廣泛認(rèn)可。我國負(fù)面清單管理模式還處于起步和初級階段，難免存在一些問題與不足。我國要借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國情，進(jìn)一步規(guī)范和完善負(fù)面清單內(nèi)容，與國際投資新規(guī)則接軌；要加快推進(jìn)與負(fù)面清單相關(guān)的政策、法規(guī)及權(quán)力行為等各類配套改革，加強(qiáng)制度創(chuàng)新的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。

關(guān)鍵詞：外商投資負(fù)面清單管理市場規(guī)則市場準(zhǔn)入制度

作者簡介：

何曼青，商務(wù)部研究院跨國公司研究中心主任、研究員。

黨的十八屆三中全會《決定》提出，要“建立公平開放透明的市場規(guī)則。實(shí)行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域。探索對外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的管理模式”。黨的十九大報告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要“實(shí)行高水平的貿(mào)易和投資自由化便利化政策，全面實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度”。引入負(fù)面清單是我國市場準(zhǔn)入方式的改革，更是我國政府管理經(jīng)濟(jì)方式的重大變革，彰顯了我國構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的勇氣和決心。本文在學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)外已有的有關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，對負(fù)面清單管理模式的實(shí)質(zhì)及其帶來的正面效應(yīng)與挑戰(zhàn)進(jìn)行了較為深入的分析，對國內(nèi)自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單管理實(shí)踐取得的主要成效及帶有普遍性和典型性的問題進(jìn)行了歸納總結(jié)。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢，對進(jìn)一步完善我國負(fù)面清單管理模式提出了若干對策建議。

一、負(fù)面清單管理模式內(nèi)涵與特點(diǎn)

（一）負(fù)面清單管理的內(nèi)涵、實(shí)質(zhì)與核心

負(fù)面清單（Negative list）是與正面清單相對應(yīng)的概念。正面清單指的是允許行為事項的清單，沒有在清單范圍以內(nèi)的行為事項不被允許或必須經(jīng)過特批。負(fù)面清單則是指限制或禁止行為事項的清單，沒有在清單范圍內(nèi)的行為事項被認(rèn)為是允許或推定允許的。負(fù)面清單又稱為“否定清單”“否定列表”“負(fù)面列表”。

所謂外商投資市場準(zhǔn)入負(fù)面清單管理，是指一國政府以清單方式列出與投資協(xié)定所規(guī)定義務(wù)不符的行業(yè)及東道國的保留措施，清單以外的領(lǐng)域則對外資充分開放。

負(fù)面清單管理的實(shí)質(zhì)是要劃清楚政府與市場的邊界，負(fù)面清單之外的事項由社會主體依法自行決定。這種管理模式的要義在于將市場化、非歧視、貿(mào)易投資自由化等確立為原則，使政府行為得以規(guī)范和約束，有助于為企業(yè)創(chuàng)造一個更加開放、公平和可預(yù)期的營商環(huán)境，對于建設(shè)社會主義法治國家意義重大。

（二）負(fù)面清單管理模式的特點(diǎn)

采用清單方式管理東道國的市場準(zhǔn)入是國際投資協(xié)議中常見形態(tài)。國際上通行的清單管理模式有兩種：一是采取類似服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定（GATS）承諾國民待遇例外的正面清單；另外一種是采取類似北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）的負(fù)面清單，規(guī)定與協(xié)議義務(wù)不相符的行業(yè)及東道國的保留措施。這兩種清單管理模式在法理基礎(chǔ)、開放原則、監(jiān)管理念和監(jiān)管重心等方面都有著顯著的區(qū)別（參見表1）。

自20世紀(jì)90年代起，負(fù)面清單模式因北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）的達(dá)成引起學(xué)術(shù)界的關(guān)注。聯(lián)合國貿(mào)發(fā)組織《世界投資報告（2013）》介紹了國際投資規(guī)則從“單向保護(hù)東道國利益”到“保護(hù)東道國利益與促進(jìn)外資進(jìn)入兼顧”再到“準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單”管理模式，認(rèn)為負(fù)面清單管理模式是外商投資管理模式的進(jìn)步。近年來，全球越來越多的國家采取了“準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單”的外資管理方式。

二、負(fù)面清單管理模式給我國帶來的深遠(yuǎn)影響

實(shí)施負(fù)面清單管理是一項意義重大而深遠(yuǎn)的改革。實(shí)行負(fù)面清單制度對外商在華的投資進(jìn)行管理，既符合國際投資規(guī)則，有利于推動投資自由化和多樣化，還有利于加快政府職能轉(zhuǎn)變，深化經(jīng)濟(jì)體制改革等。同時，這種“法無禁止皆可為”的管理模式也會帶來諸多難題與挑戰(zhàn)。

（一）我國實(shí)施負(fù)面清單管理的正面效應(yīng)

目前，政界、理論界和中外企業(yè)都給予負(fù)面清單制度較高的評價。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這是解決我國政府審批項目過多過濫、激勵市場主體活力比較有效的方法。概括來說，負(fù)面清單管理模式具有以下優(yōu)越性：

1.能更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。傳統(tǒng)的行政審批制度給政府直接配置社會資源的絕對權(quán)力，自由裁量的空間很大，行政審批成了市場指南針。而在負(fù)面清單管理下，各級政府紛紛制定和發(fā)布權(quán)力清單、責(zé)任清單，有助于杜絕因政府政策過度干預(yù)而產(chǎn)生的資源扭曲配置。

2.將極大減少企業(yè)投資與交易的不確定性。在正面清單管理模式下，外企的“生老病死”都要審批。雖然符合條件的外企設(shè)立及變更申請大多獲批，但由于種種原因，批或者不批的不確定性總是存在的。推行負(fù)面清單管理后，不涉及國家規(guī)定實(shí)施特別管理措施的外企，不必審批，只需備案就可完成設(shè)立或者變更手續(xù)，這無疑大大減少不確定性。

3.能大大提升市場透明度。在負(fù)面清單管理模式中，哪一些行業(yè)或者行為被排除在外，一覽了然，遠(yuǎn)比正面清單透明度高。

4.賦予企業(yè)更大的投資自由度與業(yè)務(wù)創(chuàng)新空間。與正面清單規(guī)定企業(yè)“只能做什么”相比，負(fù)面清單只管企業(yè)“不能做什么”，法無禁止即合法、可為，且不再需要政府事前審批。而且，對未來任何行業(yè)創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步，都將自動開放；而正面清單顯然難以預(yù)見和容納這些創(chuàng)新和進(jìn)步，因?yàn)閲H間協(xié)議需要締約國進(jìn)行新一輪的談判，國內(nèi)外資法則需要立法機(jī)關(guān)進(jìn)行補(bǔ)償規(guī)定。從正面清單向負(fù)面清單轉(zhuǎn)變，就像圈內(nèi)、圈外之別。

5.有益于激發(fā)市場主體的活力和創(chuàng)造力。負(fù)面清單執(zhí)行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，降低了外商投資企業(yè)和民營企業(yè)的準(zhǔn)入門檻，使市場競爭規(guī)則更為公平開放，從而激發(fā)各類市場主體的創(chuàng)造活力，極大地解放和發(fā)展生產(chǎn)力。

6.公司注冊登記更加便利，降本增效。對負(fù)面清單之外的領(lǐng)域，外商投資項目由核準(zhǔn)制改為備案制，無需再去發(fā)改委和外經(jīng)貿(mào)主管部門審批，這大大簡化了辦事程序，提高了行政效率。

7.有助于更好發(fā)揮政府作用，消除權(quán)利尋租等不良現(xiàn)象。傳統(tǒng)投資審批制下，政府管了太多管不好的事，加之透明度較低，政府自由裁量權(quán)較大，容易導(dǎo)致資源錯配、宏觀調(diào)控邊際效率下滑，滋生腐敗。而負(fù)面清單管理模式使得政府審批的范圍大幅度收縮，且條款比較規(guī)范、透明，有助于構(gòu)建清廉的政府管理環(huán)境。

8.接軌國際投資與國際貿(mào)易規(guī)則，提升對外開放水平。負(fù)面清單管理模式順應(yīng)全球經(jīng)貿(mào)發(fā)展的新趨勢，使我國通過建立更國際化、法制化的跨境投資和貿(mào)易規(guī)則體系來贏取主動權(quán)，與世界經(jīng)濟(jì)體系接軌。

9.有利于保護(hù)我國在海外的經(jīng)濟(jì)利益。近年來，我國對外投資進(jìn)入了高速增長階段，在五大洲均有廣泛的投資利益。聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議發(fā)布的《2017世界投資報告》數(shù)據(jù)顯示，2016年我國對外投資飆升至1830億美元（比吸引外資多36%），首次成為全球第二大對外投資國。若是我國選用負(fù)面清單談判模式與外國簽訂雙邊投資協(xié)議，就可根據(jù)對等原則，要求對方給予中方企業(yè)相同的權(quán)益，這樣中方企業(yè)就可以在國外獲取更多的商機(jī)，以及更加公平、穩(wěn)定的營商環(huán)境。

（二）負(fù)面清單管理模式帶來的挑戰(zhàn)

負(fù)面清單管理在中國是一個新事物，在理念、思維方式、體制機(jī)制、方法和政策等方面還有一個調(diào)整、適應(yīng)、創(chuàng)新的過程，會面臨著諸多挑戰(zhàn)。

1.負(fù)面清單的科學(xué)編制難度很大。目前，編制負(fù)面清單存在一些難點(diǎn)。例如，在專業(yè)技術(shù)能力和高質(zhì)量的信息欠缺的情況下，一些產(chǎn)業(yè)的競爭力難以做出判斷，產(chǎn)業(yè)開放的范圍難以清晰地界定。又如，各種新的業(yè)態(tài)、新的領(lǐng)域不斷出現(xiàn)，由于人們對未來的預(yù)測能力有限、對風(fēng)險的認(rèn)識不夠，要對尚未出現(xiàn)的新興產(chǎn)業(yè)及其影響進(jìn)行精準(zhǔn)界定和科學(xué)評估比較困難。再如，國內(nèi)一般投資準(zhǔn)入管理體制差別待遇情況非常復(fù)雜，在企業(yè)所有制性質(zhì)、地區(qū)、行業(yè)、項目等方面都有體現(xiàn)，要把這些理清楚需要很長時間。

2.負(fù)面清單對透明度和信息披露有更高的要求。按照國際慣例，規(guī)范外資準(zhǔn)入的負(fù)面清單模式一旦被確立，東道國要切實(shí)保證清單內(nèi)容的透明度，在進(jìn)行清單內(nèi)容修改時履行相關(guān)的通知和磋商義務(wù)，需要在法律及規(guī)則上做出相應(yīng)的設(shè)計與改變。事中事后監(jiān)管也要求政府必須掌握有充分證據(jù)，這也對企業(yè)信息披露提出了較高要求。

3.大量的法律法規(guī)都需要重新修訂、制定。主要原因有二：一是由于我國長期以行政審批來管理經(jīng)濟(jì)、管理準(zhǔn)入，各種法律法規(guī)、文件、措施可謂汗牛充棟。二是實(shí)踐中，在“法無授權(quán)”與“法無禁止”間存在巨大的空白地帶或邊緣領(lǐng)域問題，即法律規(guī)定的所謂“沉默”問題，即對這些問題無書面解釋。因此，有大量的法律法規(guī)需要有關(guān)部門進(jìn)行修訂或者重新制定。這與加入世界貿(mào)易組織（WTO）相比，其工作量與涉及面有過之而無不及。

4.負(fù)面清單模式可能會帶來很大的風(fēng)險，管理者職責(zé)任務(wù)加重。負(fù)面清單管理模式下，“非禁即入”將會導(dǎo)致市場主體數(shù)量顯著增加，投資經(jīng)營的自由度也會顯著擴(kuò)大，這無疑會大大增加事中事后監(jiān)管的范圍和難度。一些新事物、新情況甚至出現(xiàn)監(jiān)管的真空地帶，很容易產(chǎn)生和積累一定的風(fēng)險。例如，國外各種金融衍生工具極其復(fù)雜，數(shù)量龐大，若對這些產(chǎn)品完全放開，各種金融衍生品將蓬勃發(fā)展，而事中事后監(jiān)管卻無法到位，可能會隱藏著巨大的風(fēng)險，積累起來將嚴(yán)重地威脅著國家的金融安全。這給我國的監(jiān)管主體、被監(jiān)管主體都帶來了巨大考驗(yàn)。

5.負(fù)面清單會壓縮東道國政府管制經(jīng)濟(jì)的政策空間，或存在政府引入新限制措施的危險。負(fù)面清單意味著“固化”承諾。如果將現(xiàn)行的不符措施保留、放進(jìn)負(fù)面清單以后，以后若是進(jìn)行修訂，則要受到“棘輪”機(jī)制（Ratchet Mechanism）的制約。譬如，如果一國政府選擇放開某一項措施，那么在后來就不得再次進(jìn)行收緊；一旦放開某一行業(yè)，其開放程度今后就不允許降低，也不得倒退。

棘輪機(jī)制包括：靜止機(jī)制（standstill）和回轉(zhuǎn)機(jī)制（Roll-back）。靜止機(jī)制是一種維持現(xiàn)狀機(jī)制，即在國際投資條約中將現(xiàn)有的不符措施鎖定，禁止制定新的或限制性更強(qiáng)的不符措施；或者將現(xiàn)有予以保留的部門或行業(yè)進(jìn)行鎖定，不允許以后對新的部門進(jìn)行保留?；剞D(zhuǎn)機(jī)制是一種逐步取消的機(jī)制，比停止機(jī)制要求更為嚴(yán)苛，即以鎖定的不符措施為起點(diǎn)，逐步減少或取消這些限制措施。相比于“靜止”機(jī)制而言，“回轉(zhuǎn)”機(jī)制對締約方的限制更嚴(yán)。

三、我國負(fù)面清單管理實(shí)踐取得的成效

現(xiàn)階段，我國外商投資負(fù)面清單管理模式實(shí)踐，是在上海等自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)先行成功探索基礎(chǔ)上逐步推進(jìn)的，目前已在投資與貿(mào)易便利化、金融創(chuàng)新、綜合監(jiān)管等方面取得了積極進(jìn)展，多領(lǐng)域、復(fù)合型綜合改革態(tài)勢初步形成。

1.有關(guān)政策法規(guī)不斷完善，負(fù)面清單實(shí)施的法治保障制度基本形成。自2013年9月起，我國先后在上海、廣東、福建、天津等地相繼設(shè)立了11個自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，深入試點(diǎn)外商投資準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理模式。與此同時，國家制定和頒布了系列與實(shí)施負(fù)面清單管理配套的政策法規(guī)（參見表2）。如2015年10月，國務(wù)院在全國范圍內(nèi)印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》，明確了實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的總體要求、主要任務(wù)和配套措施。為在全國范圍內(nèi)復(fù)制推廣自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行外商投資準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理模式，2016年9月3日，十二屆全國人大常委會第二十二次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國外資企業(yè)法〉等四部法律的決定》，將不涉及國家規(guī)定實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施的外商投資企業(yè)設(shè)立及變更事項，由審批改為備案管理。2016年10月8日，商務(wù)部制定出臺了《外商投資企業(yè)設(shè)立及變更備案管理暫行辦法》作為在全國范圍內(nèi)復(fù)制推廣自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)經(jīng)驗(yàn)的重要配套措施，外商投資逐案審批時代終結(jié)。地區(qū)層面，各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所在地的省市政府相繼制定并發(fā)布了自由貿(mào)易區(qū)條例與管理辦法，成立了自貿(mào)區(qū)法庭、知識產(chǎn)權(quán)法庭、國際仲裁中心等。如天津市先后發(fā)布了《中國（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》和《中國（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》，濱海新區(qū)法院成立了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法庭，天津仲裁委員會設(shè)立了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)國際仲裁中心等。

2.負(fù)面清單整體持續(xù)縮減，內(nèi)容愈加開放、透明和完善。自2013年9月以來，我國已經(jīng)先后對外發(fā)布了4個版本的《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施》，負(fù)面清單持續(xù)縮短，從2013年上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)施的第一張負(fù)面清單190項特別管理措施，減少到了2014版的139項，再到2015版的122項，2017版的95項（參見表3）。總體上看，這些減少的特別管理措施，主要集中在制造業(yè)與服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，分別由2013年的63條、95條減至2017的11條、67條，分別減少了82.54%和29.47%（參見表4）。同時，負(fù)面清單管理模式在不斷深化和完善，其透明度、開放度、清晰度及完整性都有所提高，與國際通行規(guī)則相銜接。

3.負(fù)面清單管理試點(diǎn)的范圍快速擴(kuò)大。一是外商投資負(fù)面清單管理模式由自貿(mào)區(qū)擴(kuò)展到全國。2013年9月，國務(wù)院開始在上海進(jìn)行以“準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單”的對外開放管理體制先行試驗(yàn)。2015年4月，試點(diǎn)擴(kuò)展至天津、廣州、福建三個新設(shè)立的自貿(mào)區(qū)。在自貿(mào)區(qū)成功探索試驗(yàn)基礎(chǔ)上，“外商投資負(fù)面清單管理模式具備了復(fù)制推廣的條件，國務(wù)院提請全國人大審議修改外資三法及《臺灣同胞投資保護(hù)法》有關(guān)行政審批的規(guī)定，自2016年10月1日起，將不涉及國家規(guī)定實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施的外商投資企業(yè)設(shè)立及變更事項由審批改為備案制管理”。陳雨、全宇虹：《商務(wù)部向社會征求意見，自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單模式有望全國推廣》，《國際在線報道》2016年9月4日。這意味著，準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單的管理模式將不再局限于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，而在全國推廣，實(shí)現(xiàn)了我國外商投資管理體制的重大變革。二是將負(fù)面清單管理模式從外商投資擴(kuò)展到境內(nèi)外所有投資者。2015年10月，國務(wù)院在全國范圍內(nèi)印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》，將負(fù)面清單概念進(jìn)行了延展，不僅對外資、而且對內(nèi)資也實(shí)行負(fù)面清單管理，明確從2018年起正式實(shí)行全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。2016年4月，國家發(fā)改委與商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單草案（試點(diǎn)版）》，正式在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外商投資負(fù)面清單外，提出市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，并在天津、上海、福建、廣東四個省、直轄市試行，將負(fù)面清單管理制度從外資領(lǐng)域延展到所有投資領(lǐng)域。三是負(fù)面清單正在成為一種管理模式推廣到政府對其他領(lǐng)域的管理中，對于法治政府建設(shè)具有重要意義。從這一點(diǎn)看，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單制度“法無禁止即可為”的理念帶給我國行政管理理念和管理方式的變革將是深遠(yuǎn)的。

領(lǐng)域社會信用體系、信息共享和綜合執(zhí)法制度、企業(yè)年度報告公示和經(jīng)營異常名錄制度、社會力量參與市場監(jiān)督制度，以及各部門的專業(yè)監(jiān)管制度“引入中介機(jī)構(gòu)開展保稅核查、核銷和企業(yè)稽查”“海關(guān)企業(yè)進(jìn)出口信用信息公示制度”等2項“會展檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管新模式”“海事集約登輪檢查制度”

資料來源：作者根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于推廣中國上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)可復(fù)制改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的通知》《國務(wù)院關(guān)于做好自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)新一批改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣工作的通知》《商務(wù)部、交通運(yùn)輸部、工商總局、質(zhì)檢總局、外匯局關(guān)于做好自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)第三批改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣工作的函》整理而得。

4.自貿(mào)區(qū)積極推進(jìn)以負(fù)面清單為核心的投資管理制度創(chuàng)新，取得了良好成效。一是對負(fù)面清單內(nèi)限制準(zhǔn)入事項，各級政府及其有關(guān)部門根據(jù)審批權(quán)限，精簡、規(guī)范前置審批，實(shí)現(xiàn)審批流程優(yōu)化、公開透明。例如，廣東南沙自貿(mào)片區(qū)的市場準(zhǔn)入前置審批事項，已經(jīng)由改革前的101項壓縮為12項，銳減88%。福建福州自貿(mào)片區(qū)制式標(biāo)準(zhǔn)化模板和審批流程，梳理并公布了420項行政許可和公共服務(wù)事項目錄清單、辦事指南，對審批全流程逐環(huán)節(jié)逐崗位進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)施申請人動態(tài)評議制度，實(shí)現(xiàn)審批全過程標(biāo)準(zhǔn)化、陽光化、透明化。二是對負(fù)面清單外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等實(shí)行（網(wǎng)上）備案制替代審批制，企業(yè)設(shè)立和變更備案的申請材料和流程大幅精簡。2016年，上海、廣東、天津、福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)吸收通過備案設(shè)立的外商投資企業(yè)占比均超過99%。與“逐案審批制”相比較，備案設(shè)立企業(yè)所需的紙質(zhì)材料減少90%，辦理時限由20個工作日縮減至3個工作日內(nèi)，受到廣泛認(rèn)可。三是建立健全以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵摹⑴c負(fù)面清單相適應(yīng)的事中事后監(jiān)管體系。上海、廣東、天津、福建等自貿(mào)區(qū)都初步建立了社會信用體系、信息共享和服務(wù)平臺、企業(yè)年報公示和經(jīng)營異常名錄制度、綜合執(zhí)法體系、社會力量參與市場監(jiān)督制度，以及各部門的專業(yè)監(jiān)管制度，如安全審查和反壟斷審查協(xié)助機(jī)制等，維護(hù)市場交易安全，降低制度性交易成本。四是創(chuàng)新企業(yè)服務(wù)。如珠海橫琴自貿(mào)片區(qū)、深圳前海蛇口自貿(mào)（片）區(qū)開設(shè)企業(yè)專屬網(wǎng)頁，整合各部門服務(wù)事項、政策及服務(wù)信息，為企業(yè)提供招商引資、立項審批、稅務(wù)登記及辦事提醒、通知公告、優(yōu)惠政策宣講等全方位、一站式服務(wù)。福州自貿(mào)片區(qū)建立起與區(qū)內(nèi)重點(diǎn)骨干企業(yè)順暢的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，及時解決企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中遇到的困難與問題，推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新等等。

5.自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單制度形成了可復(fù)制、可推廣的改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，改革成果惠及全國。截至2017年7月底，已集中向全國復(fù)制推廣了三批共124項改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，并印發(fā)了《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)評估推廣工作制度》，將復(fù)制推廣工作機(jī)制化（參見表5）。其中，經(jīng)國務(wù)院同意，分3批向全國集中復(fù)制“試得好、看得準(zhǔn)、風(fēng)險可控”的創(chuàng)新成果61項，國務(wù)院有關(guān)部門自主向全國推廣了53項試點(diǎn)成效顯著、風(fēng)險可控的措施。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的復(fù)制推廣，帶動了全國范圍內(nèi)營商環(huán)境不斷優(yōu)化，達(dá)到了服務(wù)大局、服務(wù)國家戰(zhàn)略的目的，改革紅利共享、開放成效、普惠的局面初步形成。

6.負(fù)面清單管理極大促進(jìn)了外商投資在自貿(mào)區(qū)內(nèi)增長。自貿(mào)區(qū)外商投資負(fù)面清單管理模式改變了傳統(tǒng)的“逐案審批+產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄”式管理，投資門檻降低、產(chǎn)業(yè)開放、簡政放權(quán)、金融改革等多方利好為外商投資帶來新機(jī)遇，激發(fā)了外國投資者投資熱情。商務(wù)部統(tǒng)計顯示，負(fù)面清單管理模式試點(diǎn)以來，4大自貿(mào)區(qū)新設(shè)立的外商投資企業(yè)顯著增加。2016年，上海、廣東、福建、天津4個自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)共設(shè)立企業(yè)近14萬家。其中，外商投資企業(yè)近l萬家，實(shí)際使用外資同比增長80%以上，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以1/20000的國土面積吸引了全國1/10的外資，且高端產(chǎn)業(yè)集聚態(tài)勢明顯。新華社、國務(wù)院發(fā)展研究中心等機(jī)構(gòu)的問卷調(diào)查結(jié)果顯示，企業(yè)對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政府部門服務(wù)效率、企業(yè)設(shè)立便捷度、辦事透明度等都打了高分。

四、我國外商投資負(fù)面清單管理實(shí)踐存在的主要問題

我國負(fù)面清單管理模式目前處于起步和初級階段，實(shí)踐中不可避免存在一些問題和不足，大致分為兩大類。

（一）負(fù)面清單的開放度、完整性和規(guī)范性有待進(jìn)一步提升

負(fù)面清單的質(zhì)量是其能否發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用的關(guān)鍵，也是實(shí)施負(fù)面清單管理制度面臨的首要問題。自2013年9月以來，我國已經(jīng)先后對外發(fā)布了4個版本的《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施》，整體上看，負(fù)面清單的修改朝著精簡、開放、透明的方向進(jìn)行，但仍存在一些問題。

1.整體開放度有限，重大領(lǐng)域未實(shí)現(xiàn)突破。當(dāng)前，負(fù)面清單中的限制性條款大多仍根據(jù)之前的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》制定，相當(dāng)一部分內(nèi)容集中在制造業(yè)，公眾所關(guān)注的眾多行業(yè)，如銀行、電信、交通、電力及互聯(lián)網(wǎng)等行業(yè)服務(wù)業(yè)突破較少，業(yè)界期待更多等。

2.清單涵蓋的行業(yè)門類、投資方式和限制行為等不夠完整。主要體現(xiàn)在：

（1）涉及的行業(yè)門類不夠全。例如，我國沒有將S公共管理、社會保障和社會組織及T國際組織兩個行業(yè)門類納入其中。參考外國已建立負(fù)面清單的國家如韓國禁止外商投資的62個行業(yè)中，有14個行業(yè)涉及社會組織和國際組織范疇，占比達(dá)22.6%，如禁止外資投資佛教團(tuán)體、政治團(tuán)體、產(chǎn)業(yè)團(tuán)體、勞動組合、駐韓外國公館、其他國際及外國機(jī)關(guān)等。

（2）對新興行業(yè)的預(yù)留空間不足。如針對物聯(lián)網(wǎng)、云計算、電子支付等新興（新增）行業(yè)，未來是否進(jìn)入負(fù)面清單，進(jìn)入后如何限制，在現(xiàn)行負(fù)面清單制度中未有規(guī)范文件予以說明。

（3）我國目前的負(fù)面清單只能做到投資企業(yè)和投資項目，而美國雙邊投資協(xié)定（BIT）的投資口徑比我們寬，包括直接投資和間接投資，具體有8種投資形式，如投資企業(yè)、交鑰匙、許可、知識產(chǎn)權(quán)等，另外還有金融投資，包括股權(quán)、股票、債券等，領(lǐng)域特別寬。目前，很多國家的負(fù)面清單都涵蓋了相當(dāng)寬泛的內(nèi)容，不僅包括一國認(rèn)為不能開放或暫時不能開放的部門，還包括目前暫不存在的部門和領(lǐng)域。

（4）我國的負(fù)面清單脫胎于《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，目前只是一個市場準(zhǔn)入的行業(yè)限制清單，而國際通行的負(fù)面清單是一個全面涵蓋對外資企業(yè)各種行為限制的清單。既可以是針對具體產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入限制、股比限制、經(jīng)營范圍限制的相關(guān)條款，也可以是在高管人選、采購本土產(chǎn)品比例等業(yè)績方面的特殊要求，還可以是針對所有行業(yè)所設(shè)置的本地勞動力比例、差異化許可程序等條款。

3.特別管理措施的表述欠規(guī)范和嚴(yán)謹(jǐn)，透明度及可操作性和有效性打折扣。根據(jù)美國等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，負(fù)面清單里的每一項不符措施一般包括部門或事項、國內(nèi)或國際產(chǎn)業(yè)分類編碼、保留類型、政府級別、法律依據(jù)、措施的簡要描述及逐步自由化的承諾。表述規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牟环胧┎粌H是滿足締約國政府管理負(fù)面清單的要求，也是清晰界定締約國與締約方投資者權(quán)利義務(wù)的必然要求。反觀我國的負(fù)面清單內(nèi)容，只包括了部門或領(lǐng)域、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類代碼及對特別管理措施的簡單描述，表述欠規(guī)范和嚴(yán)謹(jǐn)，并未對保留類型、政府級別、法律依據(jù)以及是否承擔(dān)逐步自由化的承諾等問題的規(guī)定，從而給負(fù)面清單管理實(shí)踐帶來一些問題和困難。

（1）有些限制類條款過于籠統(tǒng)，實(shí)踐中難以把握。這不僅降低了負(fù)面清單的透明度，也增加了外國投資者的辨識難度和不必要的訴訟風(fēng)險。如《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2017年版）》中第15條“衛(wèi)星電視廣播地面接收設(shè)施及關(guān)鍵件生產(chǎn)”、第11條“石墨的勘查、開采”、第16條“鎢冶煉”，未標(biāo)明禁止還是限制，更沒有具體管理要求和措施，只是對審查領(lǐng)域、審查標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行較為寬泛和模糊的描述，使得在政策適用上無法準(zhǔn)確把握，外國投資者也無法正確理解。

（2）特別管理措施以股權(quán)限制為主，對中方實(shí)際掌握控制權(quán)的作用很有限。2017年版的自貿(mào)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施中涉及股權(quán)限制的約30項，占總數(shù)近1/3。但由于實(shí)踐中外方一般都負(fù)責(zé)委派總經(jīng)理等高管，且擁有技術(shù)，中方即使控股也很難真正實(shí)現(xiàn)對合資企業(yè)的實(shí)際控制。國際常用的負(fù)面清單模式一般傾向于采用其他形式的限制措施，如董事會、高管等。

（3）有的條款形同虛設(shè)，管理根本無從發(fā)力。如，2017年版負(fù)面清單中關(guān)于“種業(yè)”的規(guī)定中第4條規(guī)定“未經(jīng)批準(zhǔn)，禁止采集農(nóng)作物種質(zhì)資源”。但在實(shí)踐中外資在國內(nèi)種植必然會涉及種子資源的利用。由于監(jiān)管人員數(shù)量、技術(shù)水平和監(jiān)督水平的限制，實(shí)際上無法監(jiān)控。

（二）負(fù)面清單管理的各類協(xié)調(diào)和配套服務(wù)亟待進(jìn)一步加強(qiáng)

現(xiàn)階段，我國深化經(jīng)濟(jì)體制改革正處于一個新的階段，成熟的市場經(jīng)濟(jì)體制和完備的法律體系尚不具備。負(fù)面清單制度的應(yīng)用在我國投資領(lǐng)域也屬首次，各類配套服務(wù)比較欠缺，難以提供足夠的支持，導(dǎo)致負(fù)面清單實(shí)行中相應(yīng)政策難以有效貫徹。

1.一些市場準(zhǔn)入管理措施與行業(yè)政策、部門規(guī)定不協(xié)調(diào)、甚至矛盾沖突。例如：

（1）負(fù)面清單限制，但行業(yè)政策允許。如2017年版負(fù)面清單中第71條規(guī)定“醫(yī)療機(jī)構(gòu)限于合資、合作”，與《國家衛(wèi)生計生委、商務(wù)部關(guān)于開展設(shè)立外資獨(dú)資醫(yī)院試點(diǎn)工作的通知》（國衛(wèi)醫(yī)函〔2014〕244號）有關(guān)規(guī)定相矛盾。

（2）負(fù)面清單允許，但因行政許可制度障礙仍無法運(yùn)營，進(jìn)退兩難。在實(shí)踐中，往往出現(xiàn)“負(fù)面清單解決企業(yè)設(shè)立審批問題，但是拿證是另外問題”的現(xiàn)象。就浦東現(xiàn)行的54條擴(kuò)大開放措施中，有31條涉及到行業(yè)許可證，出現(xiàn)國外旅行社在國內(nèi)開通境外游，除依照負(fù)面清單，還需排隊在國家旅游局申請牌照，而審批時間及能否通過不得而知等各種現(xiàn)實(shí)案例。

（3）有些特別管理措施限制條件的描述不充分，與目前現(xiàn)行的一些其他外資管理規(guī)定、部門規(guī)章不一致。例如，對于外商投資設(shè)立電影院，除了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單列明“電影院的建設(shè)、經(jīng)營由中方控股”之外，《外商投資電影院暫行規(guī)定》及補(bǔ)充規(guī)定還要求注冊資本不少于600萬元人民幣。外商投資“法律服務(wù)”也存在類似情形。

2.有關(guān)法律法規(guī)的修訂或者重新制定工作遠(yuǎn)滯后于負(fù)面清單管理實(shí)踐的需要。例如：

（1）外資準(zhǔn)入后配套的行業(yè)管理法規(guī)不完善，致使外商企業(yè)進(jìn)入后無法開展運(yùn)營。如，負(fù)面清單對外商投資旅游、拍賣等領(lǐng)域是允許的，但配套管理辦法未出臺，項目審批、落地仍按原有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，且僅有為數(shù)不多的企業(yè)可試點(diǎn)，不是實(shí)際意義的放開。又如，外商投資企業(yè)開展食鹽批發(fā)許可，但工信部和食鹽主管機(jī)關(guān)缺少相關(guān)法規(guī)，外商企業(yè)的經(jīng)營許可暫時無法辦理，準(zhǔn)入沒有實(shí)質(zhì)意義。

（2）由于立法不夠系統(tǒng)，信用體系建設(shè)中的失信懲罰約束機(jī)制并無足夠的威懾力，再加上信用評價和管理中介不夠發(fā)達(dá)，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中仍存在大量企業(yè)在經(jīng)營過程中出現(xiàn)合同欺詐、不正當(dāng)競爭和非法集資等問題。

（3）實(shí)踐中，在“法無授權(quán)”與“法無禁止”間存在巨大的空白地帶或邊緣領(lǐng)域問題，即法律規(guī)定的所謂“沉默”問題，目前對這些問題無書面解釋，這將帶來多種經(jīng)濟(jì)安全隱患。

3.有關(guān)部門監(jiān)管及各項改革舉措之間的協(xié)同性不夠。目前，行政審批與事中事后監(jiān)管分別由多個部門負(fù)責(zé)，各有一套規(guī)定，且各自執(zhí)行的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)格式不一致，未能與國際接軌。由于各部門缺乏聯(lián)系，法律制定、執(zhí)行、授權(quán)等缺乏整合，尚未形成包括安全審查、反壟斷審查、社會信用、企業(yè)年報公示等社會力量參與的市場監(jiān)督制度體系。由于各部門政策舉措推進(jìn)不同步，協(xié)同創(chuàng)新不全面，因而導(dǎo)致一些投資與貿(mào)易便利化措施往往無法產(chǎn)生效率最大化的整合效應(yīng)。

4.信息共享平臺建設(shè)與合作亟待推進(jìn)。負(fù)面清單管理模式要求政策信息的主動和高度透明，試驗(yàn)區(qū)內(nèi)各部門創(chuàng)新行政運(yùn)作的模式，實(shí)現(xiàn)資源的共享與利用，推進(jìn)綜合制的監(jiān)管，這一要求的實(shí)現(xiàn)必然離不開信息平臺這一載體。但現(xiàn)階段，就前期來說，除了自貿(mào)區(qū)的官方網(wǎng)站外，并沒有一個能集合工商、金融、稅收、質(zhì)監(jiān)、海關(guān)等多部門監(jiān)管的信息共享的平臺，也沒有一個能包含企業(yè)的基本信息、運(yùn)營信息及信用信息的數(shù)據(jù)庫。而就后期來說，政府各部門的信息管理仍是各行其是，部門間信息管理系統(tǒng)仍未統(tǒng)一。

五、進(jìn)一步完善我國負(fù)面清單管理模式的政策建議

從以正面清單為主的管理轉(zhuǎn)向以負(fù)面清單為主的管理，涉及多部門、多行業(yè)的法律法規(guī)和政策文件的調(diào)整，涉及整個宏觀管理體系的轉(zhuǎn)變，是一項需多方協(xié)調(diào)配合的系統(tǒng)工程。

（一）借鑒國際經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步規(guī)范和完善負(fù)面清單內(nèi)容

現(xiàn)行負(fù)面清單內(nèi)容仍臃腫，限制措施過多，還需要廣泛借鑒諸如美國、歐盟等發(fā)達(dá)地區(qū)及菲律賓、印度等發(fā)展中國家的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情和國家發(fā)展戰(zhàn)略，對負(fù)面清單的范圍進(jìn)行全面評估，進(jìn)一步縮減清單條列，完善清單內(nèi)容。

1.進(jìn)一步放寬服務(wù)業(yè)和高端制造業(yè)的市場準(zhǔn)入。目前，我國對服務(wù)業(yè)和高端制造業(yè)的限制仍然較多。按照中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第16次會議精神和39號文提出的開放時間表、路線圖，全面放開一般制造業(yè)和服務(wù)業(yè)等競爭性領(lǐng)域，有序擴(kuò)大證券、銀行、保險等領(lǐng)域開放，在有效防控風(fēng)險前提下，重點(diǎn)擴(kuò)大文化、互聯(lián)網(wǎng)等敏感領(lǐng)域開放。

2.降低負(fù)面清單行業(yè)限制強(qiáng)度。我國負(fù)面清單中列出的行業(yè)幾乎都采用了準(zhǔn)入性限制，包括禁止進(jìn)入、有條件的禁止進(jìn)入和股權(quán)比例限制等。而歐美發(fā)達(dá)國家僅有少數(shù)行業(yè)采用了準(zhǔn)入性限制，多數(shù)不符措施僅規(guī)定了對外資企業(yè)的差別待遇。

3.列入負(fù)面清單的事項應(yīng)當(dāng)盡量簡化、確屬必要。在編制負(fù)面清單時，應(yīng)重點(diǎn)納入具體針對不同行業(yè)、不同類型企業(yè)的特殊事前核準(zhǔn)項和限制措施，并借鑒歐美行業(yè)統(tǒng)計體系、設(shè)置禁止準(zhǔn)入類負(fù)面清單。各行業(yè)各企業(yè)例行遵守的事前核準(zhǔn)事項，不同主體功能區(qū)對產(chǎn)業(yè)的差異化門檻，各產(chǎn)業(yè)在環(huán)保、耕地占用等具體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域所受的約束等，均不應(yīng)列入市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的范疇。

4.特別管理措施的分類可以細(xì)化到具體業(yè)務(wù)。不能千篇一律地采用中類作為唯一的分類方法。特別是對于服務(wù)業(yè)的新業(yè)務(wù)、新業(yè)態(tài)，可以用比較謹(jǐn)慎的方法制訂特別管理措施，這樣更需要細(xì)化到具體業(yè)務(wù)。

5.負(fù)面清單需要明確為一些關(guān)鍵的領(lǐng)域或未來可能出現(xiàn)的新興行業(yè)與業(yè)態(tài)預(yù)留空間，保留制定不符措施的權(quán)力，以視情況對其加以限制或扶持。只有這樣才能實(shí)現(xiàn)負(fù)面清單的動態(tài)優(yōu)化，并為負(fù)面清單推廣至國際貿(mào)易、投資協(xié)定奠定基礎(chǔ)。

6.特別管理措施要列明與相關(guān)義務(wù)不符的具體管理措施。措施與描述應(yīng)當(dāng)分別列明，措施是相關(guān)法律法規(guī)，描述是根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對措施的詳細(xì)說明。對一些無具體限制條件的管理措施，清單修訂者協(xié)調(diào)相關(guān)行業(yè)主管部門明確具體限制條件。對于無法明確限制條件的管理措施，則在征求行業(yè)主管部門的意見后，可以取消的予以取消，盡最大努力減少模糊空間。

（二）加快推進(jìn)與負(fù)面清單相關(guān)的政策、法規(guī)及權(quán)力行為的配套改革

1.完善立法與有效執(zhí)法相配合。一方面，盡快完善與負(fù)面清單相關(guān)的法律法規(guī)體系，堅持立“新法”與改“舊法”并重，確保法律法規(guī)與負(fù)面清單下管理措施的一致性，確保事中事后監(jiān)管有法可依。另一方面，建立權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的綜合執(zhí)法體制。立法固然重要，但將完善的法律體系高效執(zhí)行才是最為關(guān)鍵的一步。

2.加速與市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的政策法規(guī)銜接工作。各行業(yè)主管部門要盡快參照負(fù)面清單梳理行業(yè)規(guī)定，地方政府部門要盡快梳理行政規(guī)章制度，對于冗雜并與負(fù)面清單相沖突的條例，進(jìn)行刪減或變更；對于需要加強(qiáng)監(jiān)管層面的規(guī)定，進(jìn)一步強(qiáng)化；將對外資的特別管理措施放在各行業(yè)法規(guī)之中。

3.設(shè)立專門的負(fù)面清單咨詢點(diǎn)或解釋機(jī)構(gòu)。建議國家在商務(wù)部下，或在自貿(mào)區(qū)管委會下設(shè)立專門的負(fù)面清單咨詢點(diǎn)或解釋機(jī)構(gòu)，由專業(yè)的法律從業(yè)人員和清單制定參與者組成，負(fù)責(zé)就負(fù)面清單的法律依據(jù)、涉及的行業(yè)規(guī)定等進(jìn)行詳細(xì)的解釋，提高政府政策執(zhí)行效率和企業(yè)投資便利度。

（三）建立與市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度相適應(yīng)的外商投資管理與宏觀經(jīng)濟(jì)管理體制

1.進(jìn)一步健全與負(fù)面清單相配套的事中事后監(jiān)管體系。借鑒上海自貿(mào)區(qū)等地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以“制度先行、平臺保障”為理念，“建立以綜合監(jiān)管為基礎(chǔ)、以專業(yè)監(jiān)管為支撐、以信息化平臺為保障的事中事后監(jiān)管體系框架”，構(gòu)建市場主體自律（落實(shí)主體責(zé)任清單）、業(yè)界自治、社會監(jiān)督、政府監(jiān)管互為支撐的監(jiān)管格局，形成市場、社會、政府各盡其責(zé)、相互支撐的良好局面（見圖1）。

2.創(chuàng)新政府監(jiān)管方式，加強(qiáng)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享和部門聯(lián)動，切實(shí)提升協(xié)調(diào)監(jiān)管效能。握緊的拳頭力量遠(yuǎn)比松開的大。為此，要加快落實(shí)國家政務(wù)信息化工程相關(guān)規(guī)劃，提升國家統(tǒng)一電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)支撐能力，形成覆蓋全國、政企互聯(lián)、縱橫協(xié)管、數(shù)據(jù)共享、統(tǒng)籌利用、統(tǒng)一接入的政務(wù)信息大平臺、大數(shù)據(jù)和協(xié)同治理大系統(tǒng)，支撐政府部門間跨地區(qū)、跨層級的信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管、動態(tài)監(jiān)管，著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位等問題。

3.健全風(fēng)險管控體系建設(shè)，切實(shí)提升維護(hù)國家核心利益安全的能力和水平。加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)工程的基礎(chǔ)制度建設(shè)，以及風(fēng)險監(jiān)測評估、產(chǎn)業(yè)安全預(yù)警和風(fēng)險防范聯(lián)動機(jī)制，防范區(qū)域性、行業(yè)性和系統(tǒng)性風(fēng)險；在國家經(jīng)濟(jì)安全方面，建立有效的外資審查制度，重點(diǎn)關(guān)注國家網(wǎng)絡(luò)與信息、金融、糧食、意識形態(tài)與文化和國防等領(lǐng)域的安全。

4.運(yùn)用負(fù)面清單制度促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和宏觀經(jīng)濟(jì)管理體制改革創(chuàng)新。引入負(fù)面清單，就意味著政府管理模式的一種巨大變革，要求政府加快職能轉(zhuǎn)變，由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，由封閉式政府向開放透明式政府轉(zhuǎn)變，由全能型政府向有限政府轉(zhuǎn)變，由人治政府向法治政府轉(zhuǎn)變。負(fù)面清單管理涉及的是整個宏觀管理體系的轉(zhuǎn)變，需要所有的管理系統(tǒng)均實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。這是兩套完全不同的管理理念，需要不同的管理體系、制度來支撐，這是系統(tǒng)的轉(zhuǎn)軌。

責(zé)任編輯：谷岳