作為任務型組織的巡視組：運作機制及其優(yōu)化

王璞 鄭逸芳 陳建平

摘 要：以任務為導向的巡視組是中國共產黨黨內巡視制度的重要組成部分，巡視組的工作對于加強腐敗打擊力度、保證黨的清正廉潔以及提升黨的執(zhí)政能力和公信力發(fā)揮了重要作用。但由于工作機制的不健全和配套政策的不完善，作為任務型組織的巡視組也面臨一些挑戰(zhàn)與問題。進一步優(yōu)化巡視組工作的路徑主要有：增強巡視組對環(huán)境的適應能力，健全巡視組“回頭看”的工作機制，完善巡視成果運用機制，助推巡視工作的常態(tài)化。

關鍵詞：任務型組織；巡視組；運作機制；優(yōu)化路徑

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2018）03-0068-08

社會主義政治生態(tài)格局的不斷完善要求我國應在把握實現(xiàn)全面建成小康社會和現(xiàn)代化建設重要戰(zhàn)略的基礎上推動反腐倡廉工作的發(fā)展，從而推進反腐制度和反腐形式的創(chuàng)新。因此，面對新形勢和新變化，必須堅持在中國共產黨的領導下嚴格按照從嚴治黨的重要原則下健全巡視制度。[1]作為任務型組織的巡視組工作的開展對于加強腐敗打擊力度和保證黨的清正廉潔，提升黨的執(zhí)政能力和公信力具有重大的理論及現(xiàn)實意義。

一、任務型組織及巡視組作為任務型組織的特點與功能

（一）任務型組織的特點與功能

隨著工業(yè)化進程的不斷加速和社會化大分工的不斷深入，政府部門固有的常規(guī)性組織和臨時性組織在面對某些以特殊要求為導向的任務時會出現(xiàn)一定的弊端。因此，為完成特定任務而建立起來的組織形式——任務型組織應運而生。

任務型組織的出現(xiàn)和成立是在應對不斷變化的社會需求的基礎上，以新型內部構成和靈活運行機制為支撐而建立起來的以任務為導向的特殊組織形式。學界也有不少學者對任務型組織有過相應的論述。沃倫·本尼斯曾經說過：“每個時代都會出現(xiàn)與它相適應的組織形式。”羅斯·韋伯在其《組織理論與管理》一書中提到了“暫時性的結構是維持和保證組織彈性的一種方式”，他認為該組織的存在不會是持久的，需要根據(jù)實際情況來定奪。此處的“暫時性結構”姑且可以認為是任務型組織的前身。加里斯·摩根也提出了“暫時性組織”這一概念，他認為這種組織適用于執(zhí)行在動蕩復雜背景下的特定任務，一旦實現(xiàn)組織目標，其組成成員也由此解散。另外，與任務型組織相關的論述還包括霍奇和安東尼的“特設型組織”以及理查德·L·達夫特的“任務小組”等等，也就是說，任務型組織“不應當是笨重、穩(wěn)定的金字塔組織，而應當是高度彈性、高度流動性、高度分權的扁平結構。在這種結構里，專業(yè)知識型的職工實行自我管理，人員隨時進出、聚散”。它是一種彈性空間大、行動力高的組織形式，原有的科層體系在任務型組織中不再適用，而是形成了一種較為靈活的模式。[2]

任務型組織目前已經在國際和國家層面展露出其無可比擬的重要性。我們發(fā)現(xiàn)學者對任務型組織的理解中存在的最大共同點就是承認任務型組織的特殊任務導向，也就是說，當政府部門的常規(guī)組織和臨時組織無法妥善完成由于社會發(fā)展所出現(xiàn)的非常任務時，國家就會對此任務進行深入剖析和定性，并針對任務的不同性質和職能要求建立相應的任務型組織。同時，非常任務所具有的階段性特征導致了任務性組織的生命周期也相對有限。由于任務型組織采取的是不同于常規(guī)組織的非平衡組織結構和運作模式，在應對和處理復雜緊急的問題中發(fā)揮著靈活的適用性、實用的針對性及系統(tǒng)的全面性。任務型組織之所以存在是由組織任務決定的，一旦任務型組織在達到特定目標之后，就可能需要進行重組、轉型甚至解散，任務的終結也意味著組織的終結。完成組織的非常規(guī)、特殊性任務是任務型組織全部組織運作和行動的根本目的，也是任務型組織的根本出發(fā)點和落腳點。[3]但是，任務型組織使命的完結是一個積極的、自覺的過程，應當被納入到科學管理的范疇中來，在總結任務完成過程和結果的基礎上妥善解決資源、權力、人員的安置問題。

（二）巡視組作為任務型組織的特點與功能

1.巡視組具備任務型組織的任務導向功能

巡視組是由黨中央和各省市級黨委共同建立起來的，其初衷就是要在社會主義廉政建設事業(yè)中監(jiān)督、了解和規(guī)范省、市、縣黨委和同級政府黨組領導班子及其成員以及人大常委會、政協(xié)委員會黨組領導班子及其成員的工作行為（見圖1）。由此可見，巡視組是新時代社會環(huán)境背景下以特定任務為導向的組織，即任務型組織。腐敗現(xiàn)象層出不窮、腐敗形式日益多樣化的政治環(huán)境和特殊反腐使命催生了巡視組的出現(xiàn)。盡管不同的巡視組在設立和執(zhí)行任務的過程中會在一定程度上受到不同被巡視單位的具體組織任務不同的影響，但是這些巡視組的共同目標都是致力于抓住隱匿在黨和國家機關中的“害群之馬”，促進反腐倡廉事業(yè)的長足發(fā)展。此外，巡視組成員的構成必須要經過嚴格的政治審查和選拔。由于反腐工作性質的特殊性和內容的復雜性，巡視組在組建的時候會抽調不同崗位上工作經驗豐富的黨政領導組織人員，且巡視組所執(zhí)行的具體任務應當與對應的職能部門進行有效銜接，如此才能保障巡視工作取得成效（見圖2）。另外，在執(zhí)行相關反腐任務期間，巡視組可根據(jù)不同任務性質需要自行選擇恰當?shù)墓ぷ鞣绞剑谔厥馇闆r下甚至可直接向中央和省級黨委主要負責人反饋巡視工作所面臨的具體情況。雖然其他常規(guī)組織和臨時組織的運轉都是基于一定的組織任務，但巡視組的存在和作用的發(fā)揮有別于這些組織，它是基于當前嚴峻反腐形勢的需要而設立，也隨著這一任務的完結而轉型或者解散，巡視組這一特質和任務型組織以任務為導向的基本特征是一致的，“組織通過創(chuàng)造特定的組成部分來處理不確定性；通過特化其他部分而使其在確定或近確定的條件下運轉。”[4]

2.巡視組具備任務型組織的臨時性特點

任務型組織有明確的形勢和任務導向，隨著組織任務和目標的達成，任務型組織也必須要進行整改和解散（見圖3）。任務型組織的臨時性和階段性是其顯著的組織特征。與任務型組織相似的是，巡視組的基本特征也是有明確的任務導向，反腐是巡視組成立的一項重大使命，同時，隨著反腐監(jiān)督的組織任務的完成，巡視組的生命周期也因此結束。巡視組工作的具體時間安排是有明確規(guī)定的，在巡視準備和了解的過程中，巡視組進入被巡視單位和地區(qū)一般是六十天左右，而巡視匯報和巡視督查卻只有三十天左右的時間，這種時間設置的目的是為了促使巡視組在最短的時間內取得較高的工作效率。巡視組從組織成立到巡視準備、巡視了解、巡視匯報、巡視反饋到移交督辦，直至巡視組解散或者轉型，雖然其間所經歷的時間較為短暫，但卻會隨著反腐任務的深入而呈現(xiàn)出一個復雜的動態(tài)過程。[5]巡視組的有效運作機制應是“成員推動并管理著組織的活力，他們在組織的每一個領域和每一個層面上都相互合作。傳統(tǒng)的命令——控制管理模式已經失去了活力，一種能夠激勵成員自發(fā)合作、做出決策、承擔風險、創(chuàng)新和學習的新文化悄然興起?！彪m然從目前來看，巡視組反腐倡廉的形勢依舊非常嚴峻，但是從國家政府對反腐事業(yè)的投入和支持力度以及廉政建設事業(yè)取得的階段性成就來看，巡視組在我國反腐行動中發(fā)揮著舉足輕重的作用?？傮w而言，作為任務型組織的的巡視組是一個因反腐任務而建立，又以任務達成而實現(xiàn)轉型、重組或解散的臨時性任務型組織。

二、巡視組作為一種特殊任務型組織的成效及其所面臨的挑戰(zhàn)

（一）巡視組作為一種特殊任務型組織的成效

以巡視組為主要監(jiān)督方式的巡視制度實現(xiàn)了對權力監(jiān)督機制的創(chuàng)新，將權力監(jiān)督的同體監(jiān)督模式轉變?yōu)榘胪w監(jiān)督和異體監(jiān)督模式，實現(xiàn)了對傳統(tǒng)權力監(jiān)督方式的創(chuàng)新。2016年上半年中共中央組織了兩次大型集中巡視，其中，15個中央巡視小組對部分省市級別的政府部門、機關單位、事業(yè)單位進行相應的巡視調查工作，13個中央巡視組集中專項巡視了32家中央級別的單位機構、事業(yè)單位、黨組織，還有另外兩個巡視組對遼寧、安徽、山東、湖南4個省開展了“回頭看”巡視工作。①據(jù)中央紀委監(jiān)察部網站數(shù)據(jù)顯示，在2016年上半年集中巡視工作中發(fā)現(xiàn)的腐敗問題線索遠遠超過去年上半年巡視組的巡視結果。巡視組從組建以來特別是巡視工作制度化之后所取得的成績顯著，充分彰顯了巡視組對于反腐違紀線索調查的突出能力。巡視組工作以廉政反腐建設為出發(fā)點，進行準確的政治工作定位，在實踐的基礎上不斷創(chuàng)新其工作方法，積極發(fā)揮其作為黨中央反腐事業(yè)發(fā)展的“先鋒軍”的重要角色。[6]自2016年上半年以來，中央巡視組一共對66個部門單位進行巡視調查，累計談話1.5萬人次，受理信訪信件12萬余件次。①巡視組的職能在于：首先，調查腐敗案件，以其權威性對被巡視對象產生震懾作用。深入探究被巡視對象在工作和生活中存在的“四風”問題，形成“達摩克利斯之劍”之效，從而使被巡視對象不敢腐；其次是嚴格監(jiān)督整治，從宏觀上助力推動反腐事業(yè)發(fā)展。巡視組根據(jù)工作中發(fā)現(xiàn)的腐敗問題和線索，提出相應的整改意見，從而敦促存在貪污腐敗風險的被巡視組織和單位進行全面、有效地整改；最后，巡視組根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題（如圖5所示），可以推動相關領域的改革。巡視工作通過指出關鍵問題所在，借由整改之際深入思考該領域或者行業(yè)的革新，從而倒逼改革局勢的形成和推動各項創(chuàng)新事業(yè)的發(fā)展。

（二）巡視組作為一種特殊任務型組織所面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

從當前巡視組在反腐事業(yè)中取得的成績來看，巡視制度的作用是功不可沒的，不僅創(chuàng)新了黨內外監(jiān)督機制，還推動了反腐事業(yè)的進一步發(fā)展，但是反腐巡視作為一項正在完善和接受檢驗過程中的制度安排，巡視組的工作也會因機制或配套政策手段的不完善而面臨一些考驗，具體表現(xiàn)如下：

1.巡視組工作機制尚不健全

巡視組作為政府解決腐敗問題而成立的臨時性組織，相關的配套制度還不完善，制度安排的缺位在一定程度上為巡視組的人員和行動提供了一個規(guī)避行政問責和體制監(jiān)督的機會。[7]另外，巡視組作為任務型組織謀求工作效率的訴求往往會導致國家機構的膨脹與臃腫，此外，一個新的行政機構的產生必然會伴隨著利益關系的調整以及人員和權力的重新配置。因此，巡視組一旦成為常規(guī)機構必將增加政府的運作成本，造成行政資源的不合理配置。

2.巡視組成果轉化還不夠及時

巡視問題整改落實督辦工作直接關系到巡視組發(fā)現(xiàn)的問題能否及時轉化為實質性的成果。[8]由于巡視組集中巡視與日常監(jiān)督相結合的工作機制尚未健全，巡視跟蹤評估工作機制也尚未完善，巡視組與被巡視單位之間難以確保長效性聯(lián)系，致使其無法及時督促有關問題的整改落實、鞏固巡視成果。

三、任務型組織巡視組運作機制的優(yōu)化路徑

雖然巡視反腐取得了引人注目的成績，但在實際運行和發(fā)展的過程中仍然存在著一些問題，比如巡視組和其他部門配合較少、聯(lián)系不夠密切，不能形成完備的監(jiān)督體系，巡視過程中發(fā)現(xiàn)的線索和內容無法及時轉化為相應的制度和內容等。因此巡視組仍要不斷完善其工作制度和工作路徑，進而在壓倒性反腐態(tài)勢下繼續(xù)推進全面從嚴治黨。

（一）堅持任務導向，增強巡視組對環(huán)境的適應能力

因為巡視組所考察的被巡視單位和部門的差異以及配合力度的不同，以及巡視組由于自身的制度和任務安排的需要其工作成員變動較大的情況，巡視組面對的是一個復雜又多樣的內外部環(huán)境。而為了更好地應對反腐這一組織任務所帶來的挑戰(zhàn)，巡視組必須要在堅持以任務導向為根本出發(fā)點的基礎上深入拓展其環(huán)境適應能力，也要將其自身結構與扁平化組織有機結合起來，不斷提升組織學習能力，同時不斷加強與其他組織單位合作聯(lián)合，努力、高效地完成社會主義廉政事業(yè)所要求的反腐任務。具體而言，首先，由于巡視組的組織規(guī)模相對較小，因此，需要借鑒和學習扁平型組織結構的優(yōu)點來增強其組織優(yōu)化的能力。巡視組要不斷完善其組織結構，形成上級領導和基層任務實施者有機聯(lián)動的組織體系，加強巡視組內部信息溝通，減少信息傳遞的層級，做到內部信息傳導的“零失誤”，剔除“條塊分割”的行政管理體制弊端以實現(xiàn)決策的科學化民主化，調動巡視組成員工作的積極性和主動性，從而不斷提升巡視組的工作效率。其次，巡視組要加強與其他職能部門的協(xié)調配合，尤其是巡視組在資源整合共享方面，應加強與人大、公安、檢察、法院、信訪和新聞媒體等單位的合作，向財政部門、審計預算單位學習工作所需的專業(yè)技能和知識。[9]巡視組只有與其他組織部門通力協(xié)作，學習借鑒其他職能部門的行業(yè)專識，才能在復雜多變的反腐格局中提升工作成效。再次，作為任務型組織的巡視組領導應該為組織提供所需的各種有效資源，并努力營造自由的組織氛圍，進而依靠這種良好的組織氛圍引導組織形成責任意識和擔當意識。最后，巡視組應努力提升自身的學習能力，營造良好的組織學習氣氛，塑造學習型組織的特質。隨著政治經濟迅速發(fā)展及互聯(lián)網時代信息更新頻率的加快，被巡視對象應對巡視組調查的反偵察能力不斷提升和加強，巡視組只有通過進一步建構學習型組織，不斷提升學習與創(chuàng)新能力，才能在新形勢下取得更大的反腐成效。

（二）健全巡視組“回頭看”的工作制度

“回頭看”工作制度是巡視組運作機制和工作方式在實踐中的創(chuàng)新，其目的在于對那些沒有聽取整改方案的單位和部門進行二度問責，強化巡視成果?！盎仡^看”工作制度本身所具備的突擊性質，能夠有效彌補在集中巡視中容易遺漏或忽略問題的缺陷，能夠使巡視監(jiān)督的效用實現(xiàn)最大化，從而進一步建立健全巡視組的監(jiān)督體制。[10]因此，要想健全巡視“回頭看”的相關工作機制，一方面在其工作方法上要從以前的“對事不對人”轉變?yōu)椤皩κ赂鼘θ恕?，由全面巡視轉變?yōu)榘l(fā)現(xiàn)問題，重點圍繞“四個著力”，盯住重點人、重點問題、重點事，敢于碰硬，發(fā)揮震懾力，堅決遏制腐敗現(xiàn)象蔓延的態(tài)勢。另一方面，創(chuàng)新巡視“回頭看”制度，增強被巡視對象選取的不確定性和不固定性。巡視工作開展之前不對外公開被巡視對象，巡視工作的進行開展也要避免有規(guī)律可循，杜絕巡視組工作“走過場”，掃清部門單位遺留的“腐敗殘渣”。在上一輪巡視組集中常規(guī)巡視的方式方法基礎上不斷創(chuàng)新，增強“回頭看”這一“回馬槍”的震懾性和權威性，努力做到巡視工作永遠“在路上”，同時還應推進巡視“回頭看”向基層和貧困地區(qū)延伸，自上而下完善巡視制度體系。[11]

（三）完善巡視成果運用機制

巡視組在執(zhí)行反腐巡視工作的任務中，應將發(fā)現(xiàn)的腐敗問題和案例移交給相應的組織部門，并按照相應的組織制度規(guī)定對存在的問題進行處理，切實將巡視結果轉化為警誡各級黨政官員的一把“戒尺”，從而大幅度提升巡視監(jiān)督效率。另外，更重要的是，要將實現(xiàn)巡視成果與實際運用的結合作為以巡視組為代表的任務型組織的關鍵原則和檢驗其工作實效的重要指標。因此，巡視組要不斷健全巡視成果在實踐中的運用機制，并與行政機關和司法機關部門進行有效、積極的合作。[12]首先，建立健全巡視資料歸檔制度，將巡視過程中尋訪調查到的被巡視單位和部門的領導干部工作作風和生活作風等方面的相關情況整理歸檔，上交給有關組織部門，使之成為組織部門對被巡視對象進行任職考核、選拔任用和管理晉升的主要參考內容和評判標準。其次，要加強巡視成果轉化責任機制，提升巡視組與其他組織部門的整合協(xié)作水平。巡視組應根據(jù)巡視的實際情況向被巡視組織和單位反饋相應問題，給出整改意見并勒令其限期整改，并與有關部門合作構建出特定的巡視監(jiān)督同盟，從而貫徹落實相關的責任機制。此外，應將巡視組在反腐調查巡視中發(fā)現(xiàn)的違法亂紀、腐敗瀆職的有關對象和線索上報給相應的紀檢監(jiān)察機關，根據(jù)探查和巡視得來的線索進行查辦，被巡視的組織部門要嚴格按照上級指示強化責任問責，同時，也要對黨政監(jiān)察機關部門處理腐敗對象的進度進行監(jiān)督和管理。[13]

（四）助推巡視工作常態(tài)化

巡視工作的常態(tài)化不僅有利于巡視組調查發(fā)現(xiàn)腐敗問題、對被巡視地區(qū)的單位部門起到強化震懾的影響，更有利于激勵和鞭策那些紀律意識和為人民服務意識較差的單位部門領導干部，使其主動響應學習黨中央八項規(guī)定精神的要求。巡視工作如果不能保證常態(tài)化運作，就容易導致領導干部紀律意識松懈與自我約束意識不到位。[14]因此，想讓巡視制度發(fā)揮最大的監(jiān)督功效，首先要建立健全巡視組工作的長效機制，合理安排和科學部署巡視組進行巡視工作的時間、根據(jù)具體情況選擇被巡視單位和部門的調查巡視以及合理安排走訪調查等方面的內容，進一步健全巡視組在省級地區(qū)和地市級地區(qū)巡視的常態(tài)化長效機制。其次，應增加巡視工作不定期性，巡視組工作的不確定性和不固定性就是根據(jù)反腐工作的實際要求，對腐敗問題存在可能性較大的單位和有關部門不定期地進行巡視，從而使得這些腐敗易發(fā)的單位和部門“無機可乘”。[15]同時，可將固定的巡視模式根據(jù)現(xiàn)實的要求進行調整，重新構建適用于不同現(xiàn)實要求的巡查模式，進而保證巡視組工作的“尖刀突擊性和難以揣摩性”，著力提升巡視組工作的實效，避免權力監(jiān)督“空窗期”的出現(xiàn)。最后，完善巡視組工作全方位和全覆蓋。各級地市巡視組在反腐任務設定的時間輪次內對基本的巡視對象進行巡視、巡查和回訪，重點對市、區(qū)、縣級的黨政機關干部進行巡視，并兼顧對省直單位、省屬企業(yè)和高校的巡視工作，從而促使巡視工作的常規(guī)化，保證反腐工作不留任何“死角”。

參考文獻：

[1] 王岐山.巡視要發(fā)現(xiàn)問題形成震懾遏制腐敗現(xiàn)象蔓延勢頭[EB/OL].（2013-05-18）[2018-02-20].http：//politics.people.com.cn/n/2013/0518/c1001-21526322.html.

[2] 張康之.任務型組織研究[M].北京：中國人民大學出版社，2009：162-280.

[3] 周雪梅.任務型組織結構研究：生成、體系與建構[M].北京：首都師范大學出版社，2012：50-130.

[4] 任建明，林文根.巡視制度及其可持續(xù)發(fā)展研究[J].廣州大學學報：社會科學版，2009（10）：30-70.

[5] 褚洪彥.中國共產黨黨內巡視制度研究[D].海口：海南師范大學，2009：15.

[6] 鄭文靖.我國巡視制度的倫理政治基礎[J].中共中央黨校學報，2013（6）：50-52.

[7] 文嬌慧.十八大以來中國共產黨黨內巡視制度執(zhí)行效果研究[J].理論觀察，2017（3）：48-50.

[8] 唐勤.關于完善黨內巡視制度的若干思考[J].中州學刊，2014（1）：1.

[9] 任鐵縷.加強和改進巡視工作的幾點認識[J].中國黨政干部論壇，2012（2）：10.

[10] 吳振鈞.中國共產黨巡視工作發(fā)展的回顧與思考[N].中國紀檢監(jiān)察，2011-8-1（003）.

[11] 曹陽.讓震懾常在把問題結清[N].中國紀檢監(jiān)察報，2016-07-10（001）.

[12] 南方日報評論員.推動巡視工作向縱深發(fā)展[N].南方報，2017-02-24（F02）.

[13] 鄭傳坤，黃清吉.健全黨內監(jiān)督與完善巡視制度[J].政治學研究，2009（5）：68-73.

[14] 徐德剛.近十年來中國共產黨黨內巡視制度研究述評[J].長沙理工大學學報：社會科學版，2016（2）：7.

[15] 陳燕.突破與創(chuàng)新：十八大以來中國共產黨的巡視工作研究[J].求實，2017（9）：14-22.

責任編校 張煜洋

Abstract： Mission-oriented inspection groups are an important part of inner-Party inspection system of the Communist Party of China， which play an important role in enhancing the attacks on corruption， in guaranteeing the honesty and integrity of the Party and in improving the administration ability and credibility of the Party. However， due to the unsound working mechanisms and the defective supporting policies， such mission-oriented inspection groups are faced with some challenges and problems. Paths to the further optimization of them can be found in the improvement of adaptability of such groups to the environment， the completion of the mechanism of “taking a look back again”， perfection of the mechanism for the application of inspection achievements， the promotion of normalization of inspection， etc.

Key words： mission-oriented organizations； inspection groups； operational mechanism； optimization path