任同芹

(河南師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453000)

南京國民政府成立之后，為謀求財權(quán)集中統(tǒng)一、加強財政收支管理、改善財政秩序，進行了一系列財務(wù)行政改革，尤其是加強公庫網(wǎng)建設(shè)。*公庫網(wǎng)，是財政部門對于公共資金及財務(wù)的組織管理網(wǎng)絡(luò)，是以各級財政公庫為基礎(chǔ)而建立起來的。從層級而言，可分為國家公庫和地方公庫?？箲?zhàn)爆發(fā)后，國民政府正式頒布《公庫法》，不僅在制度層面對公庫體系進行理性建構(gòu)，同時采取諸多措施促進公庫組織的網(wǎng)狀建設(shè)與協(xié)同管理。對于公庫制度和公庫網(wǎng)建設(shè)也引起了當(dāng)時一些財政官員與財政學(xué)者的關(guān)注，他們多從公庫制度的沿革、公庫類別、庫政推行概況、公庫運行程序及實施成效等進行論述。*抗戰(zhàn)時期，有關(guān)著作主要有：阮有秋《公庫制度》，新建設(shè)出版社1941年版；楊驥《中國現(xiàn)行公庫制度》，正中書局1941年版；楊承厚《中國公庫制度》，中央銀行經(jīng)濟研究處，1944年版等。這些成果主要偏重于制度層面的論述。此外，這一時期，還發(fā)表大量相關(guān)論文，主要有：白展厚《財政改制與公庫制度》，《中央銀行經(jīng)濟匯報》1942年第5卷第6期；陳長蘅《公庫法的施行》，《時事類編》1940年特刊第44期；楊長卿《統(tǒng)一公庫與增強戰(zhàn)時財政》，《黃埔》1940年第3卷第21期；李儻《十年來中國之國庫》，《中央銀行經(jīng)濟匯報》1943年第8卷第9-10期；呂咸《十年來中央銀行經(jīng)理之國庫業(yè)務(wù)》，《中央銀行經(jīng)濟匯報》1943年第7卷第8期；夏晉熊《二十年來中央銀行經(jīng)理國庫業(yè)務(wù)》，《中央銀行月報》1948年第3卷第10期；陸大年《實施公庫法與改革財務(wù)行政》，《政干通訊》1940年第1卷第1期；王文楠《我國公庫法之實施與財務(wù)行政現(xiàn)代化》，《商業(yè)月報》1940年第20卷第6期等。近年來，學(xué)界研究熱點主要集中對我國當(dāng)前中央國庫及地方國庫的集中收付制度等進行研究，而對國民政府時期的公庫建設(shè)研究則相對薄弱。本文擬通過對抗戰(zhàn)時期國民政府公庫網(wǎng)的構(gòu)建路徑及實施效果進行分析，進而揭示國民政府在實現(xiàn)財務(wù)收支統(tǒng)一，改善財政管理秩序，革新財務(wù)行政等方面的得與失。

一、公庫制度的建立及其存在問題

南京國民政府成立后，財政失序的局面并無多大改觀。為謀求財政統(tǒng)一，國民政府于1928年7月召開第一次全國財政會議，會上財政部提出《統(tǒng)一財政收支案》，其中重點闡述了統(tǒng)一財政的重要意義以及尋求財政統(tǒng)一的路徑，即統(tǒng)一全國金庫是關(guān)鍵。同年，在國民政府的扶持下，中央銀行成立，并被賦予代理國庫的特權(quán)。但是剛剛成立的中央銀行還不完全具備中央銀行的條件和資格，正如馬寅初所言：“現(xiàn)在之中央銀行徒擁虛名，并無實力，不過為普通商業(yè)銀行之一，事實上不能負(fù)中央銀行所應(yīng)負(fù)之責(zé)任?！盵1]1各行政機關(guān)從國庫領(lǐng)取經(jīng)費后，將公款或存入與其有往來的銀行或錢莊，牟取私利，或任意挪移動用，或飽入私囊等，這一時期的公庫制度離實現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支的理想距離尚遠。

1931年，四屆一中全會通過了改善財政制度方案，針對“紊亂已達極點”的財政狀況[2]6，提出實行超然主計制度；實施就地審計稽察制度；統(tǒng)一公庫出納；統(tǒng)一征收機關(guān)；中央銀行獨立?！按宋妩c為國民政府成立以來，財政制度上最高之原則，亦為歷年來財政立法與行政上最大努力之目標(biāo)?！盵3]251933年，財政部頒布《中央各機關(guān)經(jīng)營收支款項由國庫統(tǒng)一處理辦法》，其中詳細規(guī)定了中央各機關(guān)繳款及領(lǐng)款等相關(guān)程序，此項辦法雖“未能將所有之國庫全由國庫統(tǒng)收統(tǒng)支，仍保留坐支撥付制度”[4]41-42，但標(biāo)志著國家收支權(quán)已局部集中由國庫經(jīng)管。1935年7月，立法院公布《財政收支系統(tǒng)法》，雖然該法表面上只是對中央財政和地方財政進行劃分，但實際上為財政改革打下了堅實的基礎(chǔ)，甚至可以視為公庫法的雛形。

1936年，所得稅的開征對于公庫制度的確立具有重要意義。南京國民政府認(rèn)為在征納稅款過程中之所以存在貪污腐敗，“揆其原由，實以經(jīng)征與收款二者集于一身，得以上下其手，成為積弊之淵藪?！盵5]25鑒于此種情況，國民政府在《所得稅暫行條例施行細則》中明文規(guī)定：“所得稅稅款由財政部主管征收機關(guān)委托國家銀行或郵政儲金匯業(yè)局征收之。其當(dāng)?shù)責(zé)o上列機關(guān)者，得指定其他銀行商號或處所，代為征收?！盵6]298這種將經(jīng)征與經(jīng)收完全分立的征收制度，在很大程度上杜絕收納轉(zhuǎn)解中挪移中飽等弊端，“亦為吾國實行公庫制度之先導(dǎo)”。[7]1089

抗戰(zhàn)爆發(fā)以后，國民政府軍費開支激增、收支失衡、財源枯竭，而集中庫款、統(tǒng)一國庫更是迫在眉睫，因此國民政府加快了公庫制度的建設(shè)步伐。1938年6月，《公庫法》正式頒行。次年6月又公布了《公庫法施行細則》，這標(biāo)志著公庫制度最終確立。公庫制度雖已確立，但財政管理失序的狀況依然嚴(yán)重，“各官廳自為出納，自為保管，自為移轉(zhuǎn)，自為開支，自為報解，自為報銷，無預(yù)算可資依據(jù)，無法令以為約束?！盵8]18這種各自為政、財政支離破碎的局面，不僅不能使庫款集中于國家，而且由此衍生出種種弊端，如坐支抵解、截留稅款、多收少報、濫收不報、納而不解等。據(jù)統(tǒng)計，1938年10月至12月間，“稅收部分抵解類額竟占稅收總額百分之三十四有余”。[9]266“無怪過去之公庫，被譏為事后的轉(zhuǎn)賬機關(guān)與保存尾數(shù)之機關(guān)也?！盵10]52

從設(shè)立主體來看，公庫可分為官廳公庫、行政公庫、統(tǒng)一公庫三種；從保管方式看，公庫又分為國家公庫制、委托公庫制、銀行存款制三種。在南京國民政府成立之前，公庫制度雖然呈現(xiàn)出開始走向統(tǒng)一的銀行存款制的趨向，但是國庫仍未能擺脫官廳公庫、行政公庫的窠臼，對于省市縣層級的公庫而言，更是參差不一。各省市等地的庫款經(jīng)營管理方法不一、性質(zhì)各異，“則有的是采取銀行存款制，有的是采取委托金庫制，有的是采取行政金庫制，甚至有的還是采取官廳金庫制”，由此可見，“中國過去各金庫經(jīng)管公款的方式是世界各國古今各種制度之龐雜混亂的大合奏”。[11]5這是“目前財務(wù)管理上最多，最大并且最急待救正的缺陷及其弊端”。[11]13這從一側(cè)面反映出政府財務(wù)行政權(quán)的割裂與不統(tǒng)一，“致公庫制度之真正效能，不能充分發(fā)揮”。[4]42

從理論上講，公庫制度“自屬完美無疵”[10]52，但公庫制度能否順利推展，“非力求公庫網(wǎng)之?dāng)U張不可”[12]18。公庫網(wǎng)建設(shè)的基本目標(biāo)，就是要打破公庫在不同層級、不同區(qū)域的各自為政狀況，真正實現(xiàn)行政、公庫、會計、審計四權(quán)分立，建立相互監(jiān)督制約的公庫管理制度。

聯(lián)綜組織的建立和完善是公庫制度實施的重要基礎(chǔ)，“欲求政治之清明，必須先自健全財務(wù)行政入手，而健全財務(wù)行政，非采用四權(quán)分立制之聯(lián)綜組織不可。”[13]429按照南京國民政府的設(shè)計，聯(lián)綜組織主要由行政、主計、出納、審計四大系統(tǒng)構(gòu)成，這四系之間相互牽制、相互監(jiān)督、相互分工、相互合作，組成一個有機的不可分割的整體。其中，行政系統(tǒng)、主計系統(tǒng)、審計系統(tǒng)已相繼建立，唯獨出納系統(tǒng)，即公庫系統(tǒng)尚未完全確立。而公庫系統(tǒng)又是聯(lián)綜組織的總樞紐，“因為沒有公庫，則編制預(yù)算白費心力；預(yù)定收入無從交庫；記載賬目，得不到完備的報表，執(zhí)行審計，亦失去了會簽支付命令的監(jiān)督方法?！盵14]13因此國民政府積極推進公庫制度建設(shè)，在全國推設(shè)公庫網(wǎng)。

二、國庫網(wǎng)和地方公庫網(wǎng)的構(gòu)建

(一)國庫網(wǎng)及其委托代理機制

1938年6月頒布的《公庫法》中明確規(guī)定：“中央政府之公庫稱國庫，以財政部為主管機關(guān)；省政府之公庫稱省庫，以財政廳為主管機關(guān)；市政府之公庫稱市庫，縣政府之公庫稱縣庫，各以其財政局為主管機關(guān)?！盵15]其中國庫又分為總庫、分庫、支庫、收支處與經(jīng)收處五個層級?？値煊芍醒脬y行國庫局代理，中央銀行在各省分行代理國庫分庫支庫。中央銀行在未設(shè)立央行分支機構(gòu)的地區(qū)委托其他銀行如中國銀行、交通銀行、農(nóng)業(yè)銀行代理國庫支庫事宜，如果上述銀行分支機構(gòu)，中央銀行則委托三等以上郵政機關(guān)代理國庫支庫或經(jīng)收處等事宜。通過層層委托，從而構(gòu)建一個從中央到省、市、縣的全國性的國庫網(wǎng)絡(luò)體系。84

金融網(wǎng)建設(shè)是建立公庫網(wǎng)絡(luò)體系的基本條件。公庫制度的建立、公庫網(wǎng)的推設(shè)必須以金融網(wǎng)點為依托。陸大年在《實施公庫法與改革財務(wù)行政》一文中指出：“本省(山東省)能早設(shè)縣庫者，實在是因為省銀行的金融網(wǎng)已分布到各縣的原故。而其他各省之遲遲未能設(shè)立，恐怕一半也是因為整個財政還沒有上軌道?！盵14]13南京國民政府為鞏固統(tǒng)治、應(yīng)對財政危機，極為重視金融網(wǎng)建設(shè)。但由于歷史和經(jīng)濟發(fā)展不平衡等原因，至抗戰(zhàn)爆發(fā)前，金融網(wǎng)建設(shè)的重心主要集中在東南地區(qū)，以上海為中心?？箲?zhàn)爆發(fā)后，隨著國民政府西遷，金融中心也隨之西移。1938年6月，在全國第一次地方金融會議上，財政部正式提出構(gòu)建內(nèi)地金融網(wǎng)計劃，8月，財政部擬訂《籌設(shè)西南西北及鄰近戰(zhàn)區(qū)金融網(wǎng)二年計劃》，提出要在兩年時間內(nèi)完成全國各地金融網(wǎng)的構(gòu)建，由此也拉開了西南西北金融網(wǎng)建設(shè)的序幕。1940年3月，又增訂《第二第三期籌設(shè)西南西北金融計劃》，提出“一縣一行”原則，進一步加快西南西北地區(qū)金融網(wǎng)建設(shè)的步伐。1940年1月《縣銀行法》的頒布與實施使縣銀行如雨后春筍般快速發(fā)展起來?？h銀行的設(shè)立是構(gòu)建大后方金融網(wǎng)絡(luò)的重要環(huán)節(jié)和步驟，在一定程度上彌補了國家銀行和省銀行網(wǎng)點密度的不足，將金融觸角不斷延伸至縣域。最終形成以中央銀行為核心，以中國、交通、農(nóng)民等國家銀行為第一層級，各省銀行為第二層級，然后縣銀行為第三層級，層層推進、層層延展的金融網(wǎng)絡(luò)體系。這為公庫網(wǎng)的推設(shè)奠定了重要組織基礎(chǔ)。

據(jù)統(tǒng)計，自1939年10月1日《公庫法》開始實施至12月底，是公庫法實施的初始階段，國庫網(wǎng)建設(shè)也處于發(fā)軔時期，再加上種種困難，經(jīng)理國庫業(yè)務(wù)的行局?jǐn)?shù)僅有151處；1940年，國民政府為便于公庫法的實施，并輔助四聯(lián)總處推設(shè)西南西北金融網(wǎng)計劃，開始努力推進國庫網(wǎng)建設(shè)，代庫數(shù)目增加至209處，其中一個顯著變化就是省地銀行開始參與代理國庫業(yè)務(wù)，廣西省銀行是最早與央行簽訂代庫契約的地方銀行。

表1 1939-1941年各行局代理國庫數(shù)目

備注：1.文中所列各行局代庫數(shù)是指總庫、分庫、支庫、收支處等共計數(shù)量。

2.數(shù)據(jù)來源：楊承厚：《中國現(xiàn)行公庫制度》，正中書局1941年版，第142頁。

根據(jù)上表統(tǒng)計，自公庫法及其施行細則頒布實施至1941年6月第三次全國財政會議召開之前三年間，國庫數(shù)量呈遞增趨勢，截至到1941年底，代庫數(shù)目已達535個，與1940年相比，代庫數(shù)目增加2.5倍以上?？傮w而言，國庫網(wǎng)建設(shè)并無重大進展。1941年財政部長孔祥熙在第三次全國財政會議上提交《限期推進公庫制度并完成公庫網(wǎng)案》，此議案對國庫網(wǎng)的擴充提出四項具體原則與辦法：“(1)國庫網(wǎng)自三十一年度起限二年完成，最少每縣應(yīng)設(shè)一庫，并應(yīng)于第一年內(nèi)推設(shè)百分之五十。(2)中中交農(nóng)應(yīng)增設(shè)分支行以利公庫之推進，其收入繁重之處所尚未設(shè)有分支庫者，應(yīng)由就近代理公庫之銀行派員駐于該處所辦理之。(3)各省省銀行及其他地方銀行暨郵政儲匯機關(guān)均有受指定或委托代理公庫之義務(wù)，其代庫條件參照財政部與中央銀行所訂之代理契約定之。(4)原受指定或委托代理省庫之地方銀行，應(yīng)于省財政改由中央統(tǒng)籌后，即繼續(xù)代理國庫事務(wù)?！盵16]86通過這項辦法，1941年下半年，國庫分支庫數(shù)目急速增加，1942年增加至727處，1943年增加至978處，1944年增加至1028處。[17]432

國庫網(wǎng)建設(shè)之初，郵政機關(guān)的地位極為重要。近代中國郵政事業(yè)相對發(fā)達，郵政機關(guān)幾乎遍及全國各地。各地郵局在新公庫制度建立以前，就已經(jīng)辦理代收所得稅事務(wù)，據(jù)統(tǒng)計，設(shè)立經(jīng)收所約有2800余處。鑒于此，政府當(dāng)局及一些財政學(xué)者均認(rèn)為：“欲求公庫制度之普遍施行，端惟郵政機關(guān)是賴。”[18]25國民政府對郵政機關(guān)代庫一事非常重視，期望藉重郵政機關(guān)，“頗可補足各銀行分行短少之缺陷”。[9]153政府當(dāng)局最初擬定委托郵政機關(guān)代辦國庫支庫數(shù)目達907個，但是由于“(國庫)表報繁多，手續(xù)煩重，郵局對之不感興趣；又以郵局設(shè)備簡陋，人手短缺，更乏熟練賬務(wù)手續(xù)人才；更以尚在抗戰(zhàn)期中，郵遞事務(wù)特別煩忙，為政府辦理軍郵事務(wù)已竭費心力，深懼再有新增工作”[19]8等原因，郵政機關(guān)對代庫一事力圖推卸，不愿接受代理國庫業(yè)務(wù)，再加上郵政機關(guān)本身缺乏代庫能力，實際真正代庫者寥寥。據(jù)統(tǒng)計，1939年，郵政機關(guān)實際代庫僅有20處。1940年，減少1處，共計19處，之后每況愈下，到1942年底，郵局代理國庫僅剩一所，1943年上半年幾乎與代庫斷絕關(guān)系。然而隨著儲匯局對代庫的深入認(rèn)識，于1943年與央行簽訂委托郵政儲金匯業(yè)局代理國庫事務(wù)試辦契約，11月15日正式開始代庫。之后，郵政機關(guān)代理國庫數(shù)目逐年增加，在整個代庫局所中所占比重逐漸加大。

(二)地方公庫網(wǎng)

《公庫法》實施三年來，國民政府將公庫網(wǎng)建設(shè)重心放在國庫網(wǎng)的推設(shè)方面，然而“國庫實際上只是公庫制度中的一小部分，其余的省庫、縣庫、市庫卻占了絕對的大部分”。[20]31南京國民政府也逐漸意識到“公庫法的實施如果僅限于國庫方面，無論怎樣成功，仍未達到這次改革財務(wù)行政、徹底實行公庫法之目的。”[21]14第三次全國財政會議之后，公庫網(wǎng)建設(shè)的重心開始轉(zhuǎn)向省市縣公庫網(wǎng)的建設(shè)。

與國庫網(wǎng)建設(shè)相較，地方公庫網(wǎng)的建設(shè)可謂困難重重。地方公庫網(wǎng)的建設(shè)與地方銀行的發(fā)展有密不可分的關(guān)系。由于地方金融網(wǎng)絡(luò)未能普遍設(shè)立起來，再加上縣域經(jīng)濟相對落后，省縣庫網(wǎng)建設(shè)起步較晚。

南京國民政府成立之初，為加強金融控制，較為重視省地銀行的發(fā)展?？箲?zhàn)爆發(fā)以后，省地銀行進入空前發(fā)展的時期，據(jù)統(tǒng)計，抗戰(zhàn)爆發(fā)以后，“省地方銀行共計有二十三家”，其分支機構(gòu)均比戰(zhàn)前增加，七七事變前，“省地方銀行的分支機構(gòu)總計約五百二十余個”，至1940年春，分支機構(gòu)“已增至七百九十余個”。[22]33省地方銀行不僅是金融網(wǎng)絡(luò)中的重要一環(huán)，同時也是構(gòu)建公庫網(wǎng)絡(luò)的重要環(huán)節(jié)?！豆珟旆ㄊ┬屑殑t》第六條規(guī)定：“國庫以外之各級公庫事務(wù)。除有特殊情形外，應(yīng)先盡所在地之中央銀行代理之。其無中央銀行者，應(yīng)指定各該省市縣地方銀行代理。其無地方銀行者，得指定其他銀行代理?！盵15]由此可見，根據(jù)上述代理公庫的次序，除了中央銀行外，省地方銀行有優(yōu)先代理地方公庫的權(quán)利。

有些省份雖設(shè)有中央銀行分支行，但實際上省庫業(yè)務(wù)主要由省銀行經(jīng)理。例如陜西省設(shè)有中央銀行分行，按照規(guī)定央行在代理省庫方面具有優(yōu)先權(quán)，但是央行最終決定由陜西省銀行代理省庫，主要原因有二：(1)陜西省庫若干年來即由省銀行代理，此次為駕輕就熟節(jié)省手續(xù)起見，乃仍由省銀行代理之；(2)中央銀行在陜設(shè)立未久，分支行處未能普遍成立，倉卒代理省庫，事實上不無困難，而陜西省銀行已有十余年之歷史，分支行及辦事處遍布各縣，代理省庫，甚感便利。[23]33-34根據(jù)財政部所頒發(fā)的《國地共分各稅征收繳納辦法》第九條規(guī)定：“凡未設(shè)國庫而有省庫者，省庫應(yīng)兼代國庫及縣市庫事務(wù)。未設(shè)國庫省庫而設(shè)有縣市庫者，縣市庫應(yīng)代國庫及省庫事務(wù)?！盵24]16也可以看出省庫兼具辦理國庫和縣市庫雙重業(yè)務(wù)，由此可見省銀行在代理地方公庫事務(wù)中具有舉足輕重的地位。

然而，第三次全國財政會議對財政收支系統(tǒng)重新改訂，實行國家財政與自治財政兩級制，將省級財政并入國家財政。“此后省無獨立自主之財權(quán)，省無稽征租稅之政務(wù)，省之收入支出，并入中央收支之內(nèi)，省級總預(yù)算，亦不復(fù)存在，一省之政務(wù)，建設(shè)經(jīng)濟，悉由國庫撥支，而一省之收入，則由中央接管，依法繳解國庫，是以省庫亦將裁撤，而自治財政系統(tǒng)，則以市、縣為單位，有其法定之收入，可以自編預(yù)算，劃定經(jīng)費，僅經(jīng)省府審核，而由中央核定，其不足之?dāng)?shù)，則由中央撥給之。”[12]15由此，省庫業(yè)務(wù)受到極大影響。

其次，縣庫網(wǎng)的建設(shè)。1940年國民政府頒布《縣銀行法》，其中明確規(guī)定“(縣銀行)得代理縣市以下公庫”?？箲?zhàn)期間，縣銀行發(fā)展迅速，“至抗戰(zhàn)勝利時，大后方的縣銀行從戰(zhàn)前的6家，發(fā)展到196家，增長幅度達3267%”。[25]由于各地情況不一，有些處于偏遠地區(qū)，有些鄰近戰(zhàn)區(qū)，因此各地公庫法推行的日期不盡一致。例如江蘇、山東、河北等省由于戰(zhàn)事關(guān)系，呈請展緩實施縣公庫。

1941年第三次全國財政會議通過《關(guān)于推進縣公庫制度及完成縣庫網(wǎng)案》，其中明確提出：“又新頒之新縣制正在分別實施，所有縣之收支，自應(yīng)依法由縣庫辦理，是縣庫網(wǎng)之完成，亦為不可或緩之要務(wù)”。具體辦法如下：(1)凡經(jīng)中央核準(zhǔn)暫緩實行公庫法各機關(guān)及地方，應(yīng)于三十一年一月一日起，一律實行，其確有特殊情形未能如期實行者，應(yīng)詳敘理由，另行呈候中央核定辦理；(2)已實行新縣制之縣，應(yīng)于實施新縣制后一年內(nèi)實行公庫法；(3)縣庫網(wǎng)，應(yīng)由該縣庫主管機關(guān)之上級機關(guān)擬定三年完成計劃，呈報中央核定，分期推進。第一年應(yīng)推設(shè)百分之五十，最少每一重要鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立一庫。第二年推設(shè)百分之三十，第三年推設(shè)百分之二十”。[26]25具體辦法就是由各省財政廳擬定一個縣庫網(wǎng)三年完成計劃，呈報中央，核準(zhǔn)后實施。例如四川省為完成縣庫網(wǎng)建設(shè)，制訂了《四川省各縣縣庫網(wǎng)三年完成計劃大綱》，其中規(guī)定：本省各縣縣庫網(wǎng)，應(yīng)自三十二年一月一日起至三十四年底止，按年分期次第完成。[27]20據(jù)統(tǒng)計，“全國現(xiàn)已推行縣庫網(wǎng)計劃者，計有川、滇、黔、粵、桂、閩、浙、贛、皖、鄂、湘、豫、陜、甘、寧、青、綏、康十八省?！盵28]84有些省份根據(jù)第三次全國財政會議精神積極辦理，并提前完成縣庫網(wǎng)建設(shè)，如廣西省擬定從1942年起3年內(nèi)完成全省公庫網(wǎng)建設(shè)，第一年完成50%，第二年完成30%，第三年完成20%。到1943年，全省計劃成立各縣市庫100所已全部建成，計由廣西銀行代理39所，由縣市銀行代理2所，其余59所由縣專設(shè)。[29]111江蘇省行動比較遲緩，直到1946年才擬定全省縣庫網(wǎng)完成計劃，將全省63個縣公庫分兩期完成，“第一期為三十五年五月以前全境收復(fù)暨局部收復(fù)之江寧等48縣市，第二期為當(dāng)時縣境尚未收復(fù)之淮陰等15縣”，結(jié)果于1946年4月便完成第一期計劃，第二期各縣也很快次第組設(shè)，“進度之速，誠非始料所及”。[30]55有些省份卻遲遲未能將縣庫網(wǎng)計劃付諸實施，如山西省，經(jīng)中央核準(zhǔn)應(yīng)自1944年7月1日起實行，但遲遲未據(jù)該省財政廳擬具計劃呈核。不過大多數(shù)省份均按照三年計劃完成縣庫網(wǎng)建設(shè)。

三、公庫網(wǎng)運行效果評估

經(jīng)過國民政府的不斷努力和探索，逐漸構(gòu)建起的公庫網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，這對于健全國家財政機構(gòu)、加強財政收支管理，以及實現(xiàn)財務(wù)行政的現(xiàn)代化、制度化、規(guī)范化、集中化等具有積極意義。公庫網(wǎng)的建立與擴充可以說是國民政府在財務(wù)行政方面所進行的一場“前所未有的革命性的改革”。[31]21

公庫網(wǎng)的建設(shè)，有助于實現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支、革除腐敗弊政、刷新財務(wù)行政。在公庫法實施之前，各級政府財務(wù)管理混亂，對于公款自行收支、自行保管、自行移轉(zhuǎn)、自行處理，由此滋生種種積弊，例如坐支抵解、盜用公款、長期握存，侵吞利款等，這不僅造成國家?guī)炜畲罅苛魇В矣绊憞邑斦y(tǒng)一。而新公庫制度的精義就在于統(tǒng)一收支與集中保管。除法律規(guī)定特殊情形外，各級政府收入均須交由公庫保管，所有支出均須向公庫領(lǐng)取，政府機關(guān)不再染指，這極大減少了各級政府機關(guān)貪污舞弊的機會。正如時人所言：“它的效用，可以防止一切以金錢為中心的弊端?！盵14]9新公庫制度除了強調(diào)集中與統(tǒng)一之外，還強調(diào)收支機關(guān)的二權(quán)分立，即稽征與經(jīng)收截然分開，“易言之，就是有了公庫制，才使財務(wù)行政上，金錢的支付權(quán)，金錢的動用權(quán)，金錢的保管權(quán)，各自分立，互相牽制”[32]25,從而實現(xiàn)“錢的制度化”，革除財務(wù)積弊。

公庫法施行之前，各機關(guān)均自行出納、自行保管，中央對各機關(guān)公款收支情況無法準(zhǔn)確掌握，這在一定程度上影響國家的財政實力，同時也影響到國家在財政上的統(tǒng)籌安排。公庫網(wǎng)絡(luò)體系的建立可以將分散各級各地的公款統(tǒng)由公庫集中保管，這不僅可以使政府對全國財政收支情況了如指掌，而且還加強了對公款的財務(wù)控制，“或移盈濟虛，或挹此注彼，決無過去各機關(guān)均有存余而庫空如洗之現(xiàn)象”[33]35，從而對庫款實現(xiàn)合理支配。此外，新公庫制度的實施對于抗戰(zhàn)勝利具有極其重要的作用?？谷諔?zhàn)爭爆發(fā)后，隨著軍費開支激增，迫切需要財政統(tǒng)一和庫款集中。公庫網(wǎng)絡(luò)體系的建立可以在一定程度上緩解財政危局，為抗戰(zhàn)勝利提供保障。時人將公庫制度視為“抗戰(zhàn)時期財政救急之良劑”[34]7，甚至將公庫制度稱之為“抗戰(zhàn)國防之第二道防線”。[35]407

此外，南京國民政府采用的是一種比較先進的公庫制度，即銀行存款制，即各機關(guān)將庫款以存款的方式存入銀行。這樣對這些機關(guān)而言，不僅可以節(jié)省大筆保管費用，保障庫款安全，還可獲取存款利息；而對銀行方面而言，可以自由運用庫款，增強實力，調(diào)節(jié)社會金融，控制金融波動，從而實現(xiàn)政府的庫款與銀行的資金相互融通。總而言之，公庫制度的實施，公庫網(wǎng)絡(luò)體系的構(gòu)建對于健全財務(wù)行政、遏制財務(wù)腐敗、提高財務(wù)管理效能等具有積極作用。

但是，公庫制度在實施過程中卻也存在諸多問題。公庫制度的重要原則之一即“庫款之保管，應(yīng)力求集中，庫款之運用，應(yīng)力求靈活”。[7]351自公庫制度開始實施，國民政府便致力于對庫款的控制。然而各領(lǐng)款機關(guān)認(rèn)為公庫領(lǐng)款手續(xù)繁瑣，又無厚利可獲，因此千方百計利用各種名義將庫款從公庫套領(lǐng)出來，然后將其轉(zhuǎn)存入中、交、農(nóng)、郵等行局或者其他商業(yè)銀行、錢莊等，藉以牟取私利。這些金融機構(gòu)則以巨額庫款作為運營資本，沖擊市場。這在很大程度上造成庫款流失，從而減弱政府對庫款的控制。除此之外，中央銀行在代理公庫過程中雖然擁有絕對的優(yōu)先權(quán)，但是中央銀行分支機構(gòu)有限，遠遠不能壟斷公庫的代理權(quán)，只得委托其他銀行代理，受委銀行需要將稅款轉(zhuǎn)解國庫。在轉(zhuǎn)解過程中，受委銀行往往借各種理由故意拖延劃解時間，將庫款私自挪用?！按罅康膰鴰炜盍舸嬷?、交、農(nóng)三行，不僅充實了三行的營運資金，甚至通過三行輾轉(zhuǎn)流入其他商業(yè)銀行與錢莊，成為沖擊市場的資金力量?！盵36]112

公庫網(wǎng)絡(luò)體系的推行，主要以統(tǒng)一收支、刷新庫政為依歸。因此，國民政府在設(shè)計公庫制度時不可謂不嚴(yán)密，對于收支程序、解繳手續(xù)、報表填寫等進行多次縝密論證，討論。繁瑣的手續(xù)和龐雜的表報賬冊給公庫工作帶來極大不便。據(jù)有關(guān)資料顯示，公庫制度實施之初，郵政機關(guān)之所以不愿代庫，主要原因在于代庫手續(xù)繁瑣，報表賬冊繁雜。有位負(fù)責(zé)庫務(wù)的人員曾言：“我們的公庫法是世界上最進步最完善的法令，但是因為顧慮得過于周密常常失于苛細和繁瑣，運用起來非常吃力而不易靈活”。[37]81這在很大程度上影響庫政工作效率和公庫網(wǎng)絡(luò)的推行。一方面，使工作人員尤其新手感到無從下手，“因之謹(jǐn)慎者鉆讀法令，耗費時間不少，急功者不求甚解，辦事或致錯誤，而因會計賬目之一項誤登，或輾轉(zhuǎn)行文，僅得改正，其不經(jīng)濟無效率實難計量”。[38]6另一方面，加大了庫務(wù)人員的工作量。據(jù)統(tǒng)計，每代理一筆稅款，需要填寫五聯(lián)繳款書，蓋上“收訖日戳”“轉(zhuǎn)賬日戳”“庫印”“某某分行國庫系章”“國庫系負(fù)責(zé)人章”“經(jīng)庫章”“自行出納機關(guān)部分或國庫管理機關(guān)部分”章等35次，且每科目又須造具收入日報8份，支付傳票一張，記入收入賬各該科目及支出賬“撥解總庫”科目。[39]8

中央銀行與各代庫行局之間矛盾不斷。在代理國庫過程中，中央銀行與其他國家銀行以及地方銀行等之間由于利益分割不均和代庫費用等問題產(chǎn)生諸多矛盾，其中關(guān)于《軍政機關(guān)公款存匯辦法》的實施更是各行局矛盾沖突的典型例證。公庫法施行之初，南京國民政府雖然賦予中央銀行有統(tǒng)一代理國庫的特權(quán)，但是囿于實力，中央銀行并未能獨占國庫業(yè)務(wù)，中國銀行、交通銀行、農(nóng)民銀行三行不僅擁有部分發(fā)行權(quán)，而且還分割了中央銀行相當(dāng)比重的國庫業(yè)務(wù)。南京國民政府為進一步集中國庫管理權(quán)，于1942年5月，四聯(lián)總處通過《中中交農(nóng)四行業(yè)務(wù)劃分及考核辦法》，對中、中、交、農(nóng)四行業(yè)務(wù)進行重新劃分，至此代庫系統(tǒng)實現(xiàn)一元化，中央銀行最終取得獨家代理國庫的特權(quán)。這對于其他三行一局的業(yè)務(wù)產(chǎn)生極大沖擊，因為在代理國庫過程中，三行一局能從承轉(zhuǎn)、頭寸等業(yè)務(wù)中獲得巨額利益。除此之外，三行一局還利用代庫銀行的特權(quán)，大量套取國庫存款。三行一局與軍政機關(guān)相互勾結(jié)，上下其手，套取大量國家?guī)炜睢Ｈ幸痪謱膰鴰焯兹〕鰜淼馁Y金，“視作它們業(yè)務(wù)資金的一條重要生命線”。[40]146根據(jù)國庫局的統(tǒng)計，“其時軍政機關(guān)之公款，受公庫法控制者，不過十分之四，其余十分之六皆提存國家銀行或省地方銀行之營業(yè)部分，甚至商業(yè)銀行者，支出轉(zhuǎn)撥，固無限制，尤無稽考，實為增加社會游資一大源泉”。[41]42為防止庫款大量外流，于1946年通過《軍政機關(guān)公款存匯辦法》，其中明確規(guī)定：“各軍政機關(guān)現(xiàn)存放非公庫之銀行或代庫行局營業(yè)部分之公款應(yīng)一律移存公庫立戶，依法支用，四行二局及省市地方銀行暨商業(yè)銀行絕對不得接受任何軍政機關(guān)存款?！盵41]1307此辦法一經(jīng)公布，便遭到三行一局的反對和阻撓，認(rèn)為此項辦法如果付諸實施，無疑割斷了它們的生命線，勢必影響它們業(yè)務(wù)的開展。財政部多次與四行一局進行協(xié)商，最后決定：“原存各行局軍政機關(guān)公款暫不悉數(shù)移存公庫，以各存款戶盡先提用至清結(jié)為止，以免三行兩局目前立即發(fā)生困難。惟以后各軍政機關(guān)存款應(yīng)依照辦法切實實行。”[40]154這場關(guān)于庫款之爭，最終就這樣不了了之。此后，三行一局仍然如故，侵蝕庫款，尤其到國民政府后期，通貨膨脹惡化、幣值貶值等，庫款流失更加嚴(yán)重。

四、小結(jié)

南京國民政府成立之后，即致力于公庫制度的構(gòu)建，但直到抗戰(zhàn)爆發(fā)前，公庫制度并未取得顯著成效?？箲?zhàn)爆發(fā)以后，國民政府深深意識到公庫制度的推行必須依賴公庫組織體系的統(tǒng)籌運轉(zhuǎn)。戰(zhàn)爭對財政的需求主要集中于兩點，即迅速與集中。公庫網(wǎng)的設(shè)立可以使稅款直接輸送至中央，中間不需要轉(zhuǎn)解，這將大大縮短稅款的納庫時間，提高納庫效率，從而滿足國民政府對龐大軍費支出的需求，為抗戰(zhàn)提供財力保障。此外，公庫制度的推行在一定程度防止稅款被吞蝕挪移，有效遏制財政收入的流失。因此，抗戰(zhàn)時期是公庫制度發(fā)展最快的時期?？梢哉f，戰(zhàn)爭是促使國民政府加快公庫網(wǎng)建設(shè)的動因之一。

抗戰(zhàn)期間，國民政府逐步構(gòu)建了一個以國庫網(wǎng)為主干，以省縣市地方公庫網(wǎng)為支脈，以郵政機關(guān)為補充的龐大的公庫網(wǎng)絡(luò)體系，并且在每一層級公庫中又分為總庫、分庫、支庫等，這些公庫猶如毛細血管遍布全國各隅，對于國民政府實現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支、遏制貪污舞弊、節(jié)省財務(wù)行政成本、提升財務(wù)行政效率等方面具有積極的作用。但是，戰(zhàn)爭也給公庫網(wǎng)建設(shè)帶來諸多障礙，公庫網(wǎng)的網(wǎng)點遭到不同程度破壞；交通阻斷，致使上下級公庫之間收支命令無法正常傳遞，從而增加庫務(wù)運行成本，降低庫政效率。

從理論上講，國民政府關(guān)于公庫制度的設(shè)計不可謂不完善，所構(gòu)建的公庫網(wǎng)絡(luò)體系不可謂不嚴(yán)密。公庫網(wǎng)與金融網(wǎng)、聯(lián)綜制度等共同構(gòu)成國民政府財務(wù)行政完整的鏈條，它們之間密不可分，相輔而行，缺一不可。然而財務(wù)行政必須與當(dāng)時的經(jīng)濟基礎(chǔ)、社會環(huán)境等相適應(yīng)，才能發(fā)揮其最大效能?；匾晣裾?，似乎還未完全具備這樣的條件，人事糾葛、吏政不清、利益沖突，制約了公庫組織網(wǎng)絡(luò)的運轉(zhuǎn)效率。再加上公庫制度本身存在的問題如手續(xù)繁瑣以及央行與其他代庫行局之間矛盾等因素，仍然無法避免庫款流失，國家財政的統(tǒng)一監(jiān)管與運行仍有待努力。